刘奎虎

摘要：北京市自2000年作为全国八大试点城市之一实施生活垃圾分类工作以来，生活垃圾分类倡导已近20年，一直在探索适合北京特点的生活垃圾分类经验和管理机制，在此期间取得了丰硕的成绩。北京市生活垃圾分类的政策中蕴涵着其宝贵的工作方法与工作智慧，但也暴露着一些不足。基于此，本文从政策工具的视角出发，剖析了北京市20年来的生活垃圾分类政策，研究发现北京市生活垃圾分类政策工具使用种类丰富，政策工具体系完整，但现阶段存在政策工具使用比例不均衡和多元主体在政策工具匹配上不平衡性的特点，尤其是存在能力建设型工具力度不够，学习型政策工具有待开发和社会主体发动不足的现象。最后研究提出未来政策中要更加注重政策工具的均衡使用与多元组合，注意构建“一主多元”的多元政策主体参与机制来破解“垃圾围城”难题。

关键词：垃圾分类，政策工具，结构特征

习近平总书记在实地了解基层开展生活垃圾分类工作情况中提出：“实行生活垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现[1]。”北京市自2000年开始生活垃圾分类试点工作，是国内第一个以立法形式规范垃圾处理的城市。随着国家对生活垃圾分类政策的不断完善与创新，北京市也出台了众多相关政策，生活垃圾分类取得阶段性成果，并逐步形成“北京模式”，这些成果的取得与北京市在生活垃圾分类政策上的探索密切相关。北京市垃圾分类政策体系日趋完善的同时也存在居民参与度不高、人力物力不足、相关环节难点不断等问题。总而言之，北京市生活垃圾分类政策仍存在较大改善空间，值得相关部门的进一步关注和学术界的进一步研究。

自生活垃圾治理进入公共治理的视野以来，学界对其研究越来越多，当前学界对于生活垃圾治理的研究主要集中于以下几个视角：一是基于过程视角研究生活垃圾的源头减量问题（荣玥芳、张新月、张典、孙晓鲲，2022；祝华军、田志宏、杨学军，2021）、收集运输问题（牟能冶、程驰尧、蒋尔伟、田沛翎，2022；王振峰、徐明霞，2021）、末端处理问题（张涛、白冬锐、孙煜璨、郭含文、杨婷、陈坦、王洪涛，2022；杨艳文，2022）和资源化利用问题（林晶晶、毛雅婧、林宗平，2022；徐颖、李潘婷、李瑞平，2021），有的学者聚焦于单个流程，有的学者则聚焦于整体性过程。二是基于多主体参与视角研究生活垃圾治理过程中多主体参与的体制机制（徐成铭、高红，2022；Peng、Shen、Ying、Wang，2021），参与途径和“一主多元”模式下个主体的权责划分（顾丽梅、李欢欢，2022；杨婧，2020）。三是基于量化的方法探究垃圾分类效果的影响因素（林彤、李刚、黄沙、石佩琪、肖黎姗，2022；叶林、郭宇轩，2021；李欢欢、顾丽梅，2020）。

综合当前文献研究来看，较少有学者对垃圾分类相关的政策、条例和规定等进行研究，少有的政策研究也是聚焦于宏观视角研究垃圾分类政策的可操作性、碎片化和配套性问题（刘莎莎、戴胜利，2022），或聚焦于微观视角研究垃圾分类收费政策、监管和激励政策等（魏夕凯、马本，2022；Yang、Wei、Cheng，2021；陈那波、蔡荣，2017），缺乏对垃圾分类政策进行纵向比较研究以及对政策内部的结构特点进行探索性探究（孙岩等，2021）。政策文本作为政策行动的原始材料，是分析垃圾分类工作的重要切入点，是指国家机构为达到特定的社会目标而颁布的各种法律法规、政策、规章制度等文件，政策文本对于研究治理过程和批判性政策分析有着重要的意义和价值[2]。

北京市作为全国最初始实行生活垃圾分类的46个城市之一，也是现有垃圾分类工作成绩较为突出的城市之一，通过分析其相关政策的结构性特征，可以对垃圾分类工作进行剖析、解释和预测，发现垃圾分类政策制定和实施中存在的短板和问题，提出建设性改进意见，对于今后北京市垃圾分类政策的制定、垃圾分类工作的推进具有重要意义，同时这些问题和建议对于全国垃圾分类的工作开展也有一定的借鉴意义。

政策工具是为解決某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段与方法[3]。对于政策工具的分类，学界目前仍有多种划分方法，各家众说纷纭。在国外的研究中，Elmore将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设性工具、系统变革工具四类[4]；Saviolidis等将政策工具分为直接活动准则、市场型、知识型、治理型、战略型四类[5]；Rothwell和Zegveld将政策工具分为三类，即供给型、环境型和需求型政策工具三种类型[6]，在其模型中供给型和需求型对政策主体呈现出推拉作用，环境型政策工具发挥间接影响作用。而国内学界对于政策工具的研究起步较晚，成果也仅多集中于各类公共管理学（陈振明，2003；张成福等，2020）或公共政策学（严强，2008；朱春奎，2011；谢明，2020）的教材当中。结合垃圾治理工作理综合性强、涉及面广、需要供需拉动、制度保障等共同治理的特点，本研究借助于英格拉姆（Ingram）和施耐德（Schneider）提出的政策工具理论，他们将政策工具定义为政府行动和执行政策时所拥有和运用的实际手段，并将政策工具划分为权威型、激励型、能力建设型、学习型四种[7]。该分类标准受到学界认可，被广泛应用于对公共政策文本分析的研究中。罗强、王勇航（2022）利用该模型研究了义务教育阶段学校课后服务情况，认为现阶段我国义务教育学校课后服务政策体系基本形成，但强制型政策工具使用过多，未来应当做好整体设计和顶层规划，运用政策工具组合[8]。堵琴囡（2022）使用该模型构建了“政策问题—政策工具—政策对象”三维分析框架，研究了我国平台经济治理问题，认为当前我国对于平台经济的治理政策尚不完善，政策主题的协同问题面临挑战并提出加强政策顶层规划、创新政策工具的政策建议[9]。

在本文中，各类政策工具的具体含义如下：

权威型政策工具主要是指政策执行主体依靠法律和规章制度，依赖国家机器强制力来对政策客体形成制约和约束，从而规范其行为以达到政策目的。在北京市生活垃圾分类政策中主要表现为各类强制分类措施和制度建设，包括对于单位、社区和个人不分类行为的惩戒措施，对于垃圾分类相关主体及责任人的责任明确，对于垃圾分类涉及相关事宜进行制度完善。伴随着2017年垃圾分类进入强制时代以来，北京市垃圾分类政策中的权威性政策工具愈加丰富。如2017年《北京市人民政府办公厅关于加快推进生活垃圾分类工作的意见》中“修订完善生活垃圾跨区域处理环境补偿制度，降低社会稳定风险”，2020年《北京市生活垃圾管理条例》将其正式命名为“异地处理经济补偿制度”。 2019年《北京市党政机关社会单位生活垃圾分类实施办法（暂行）》“通过先进表彰、红黑榜等方式增强干部职工分类积极性”中设立多种惩罚措施对不分类行为进行惩戒。

激励型政策工具主要是指政策主体通过物质或精神的奖励和刺激手段来诱导政策客体采取政策主体所期望的行为以达到政策目的。在北京市生活垃圾分类政策中主要表现为各项正向和负向激励措施，尤其是对公民的分类行为进行奖励，对各社区、街道和单位分类情况进行评比和奖励。如北京市多个社区正在实行的分类积分兑换和“绿色小屋”，如2009年《北京市生活垃圾管理奖励办法》“设立生活垃圾资源化优秀奖，无害化优秀奖”，2010年《关于切实提高生活垃圾收集运输和处理管理水平的通知》中明确“对做出显著成绩的区县、单位和个人进行奖励和表彰”等。

能力建设型政策工具主要是指政策主体通过提供高质量的基础设施、教育培训等支持性举措，以不断提升政策客体的政策能力和服务质量。在北京市生活垃圾分类政策中主要表现为完善各单位、各社区的垃圾分类设施，采用智能化分类设备。在各社区、单位和学校加大垃圾分类宣传以普及分类方法，对垃圾分类责任人进行专业技能培训等。如2018年《关于加强物业管理小区生活垃圾分类管理的通知》“物业单位及相关负责人积极开展生活垃圾分类宣传”，2020年《北京市生活垃圾管理条例》“在党政机关及企事业单位深入开展生活垃圾分类宣传”。

学习型政策工具主要是指政策主体提供政策经验和典型范例，从而提升政策客体的政策理解力。在北京市生活垃圾分类政策中主要表现为评选先进社区进行经验总结和经验宣讲，将优秀范例全区推广。如按照《北京市生活垃圾分类示范小区、村创建激励暂行办法》，2021年北京评选出多个垃圾分类示范小区和村庄，将其经验进行推广。

经过梳理和研读，本文总结了现有的北京市生活垃圾分类政策的结构特征和政策工具使用特点，具体如下：

1.政策工具使用种类丰富，政策工具体系完整

纵览北京市20多年的垃圾分类相关政策，不难发现其使用的政策工具种类十分丰富，打出了多样的组合拳，但呈现出阶段性特征。在试点初期多以权威型政策工具为主，侧重于各项制度建设与出台，逐步搭建管理体系。随着工作的推进与基础工作的完成，大量的激励性政策开始出台，北京市开始以正向激励为主要工作方法的探索。2017年强制分类以后，权威型政策工具再次大量涌现，主要以配合强制分类的约束措施为主。随着工作经验不断丰富，工作方法不断完善，近些年的政策中政策工具的使用呈現更加多样化的特征，政策工具的组合也更加多元。

2.现阶段政策工具使用比例不均衡

就现阶段而言，北京市生活垃圾分类政策工具使用呈现出相对不均衡的特点。主要表现在权威性政策工具和激励性政策工具数量多，且运用成熟。能力建设型政策工具和学习型政策工具使用数量较少且体系不完整。这一方面是强制分类背景的要求，另一方面也反映着政策工具使用中窜存在的问题。能力建设型工具力度不够，学习型政策工具有待开发，在今后的工作中应当加大科技投入，加强智能化监管的强度，继续加强垃圾分类教育与宣传，注重各政策工具的均衡使用和多元组合发挥合力。

3.多元主体在政策工具匹配上呈现不平衡性

北京市生活垃圾分类政策呈现出政府主导，其他政策主体参与不足的特征。企业、学校、社区、社会组织和居民个人都是生活垃圾分类工作的直接利益相关者，其行为直接影响着分类效果。北京市生活垃圾分类政策中对各类社会力量发动和利用不够充分，政府在某些任务上几乎承担了全部责任。一方面没有与其他主体相互配合形成较好的政策合力；另一方面有限的参与中也变现出职责不清、定位错误的问题。构建“一主多元”的多元主体参与机制共同合作治理垃圾是北京市破解垃圾围城困境的必由之路。政府在其中的作用应当是提供基础设施供给、营造法治环境和做好监管考核。

北京市作为垃圾分类的首批试点城市，经过20余年的探索虽然已经取得了丰富的宝贵经验，但是生活垃圾分类是一个综合性、系统性的社会治理议题，应当从多方面继续下功夫。

在政策工具使用方面，今后工作应当更加注意各项政策工具的组合使用，因地制宜因时制宜地选择恰当工具。首先，法制化建设是推进垃圾工作的重要保证。不论是北京市现有立法推进的缺失，还是发达国家（如德国、日本和瑞典等）垃圾分类的工作借鉴，都表明立法推进是必不可少的。而中国垃圾分类相关法律法规较少、不完善且流于表面[10]，没有真正发挥其应有的作用。所以未来权威型政策工具的使用应当更加注重法制建设和制度完善，首先坚持立法先行。其次，恰当和持续的双向激励是培养公民分类习惯的重要手段，北京市生活垃圾分类工作长期以来缺乏负向激励形式。结合发达国家经验，设立双向的激励机制可以极大的推动生活垃圾分类工作的开展[11]，因此在未来激励型政策工具的使用中应加大负向激励的部分，逐步弱化正向激励措施。再次，培育居民的环保意识是公民自觉进行垃圾分类的前提，在未来能力建设型政策工具使用中应继续强化对公民的宣传教育和知识普及，通过社区宣传、桶前指导、入户宣传、专题宣传和学校教育等全方位多场所的宣传活动，帮助公民潜移默化形成分类习惯。最后，良好的榜样和典型能够形成积极的压力，优秀的经验总结可以为其他区域提供可复制的高效科学工作方法，在未来的学习型政策工具的使用中应当继续鼓励先进，继续进行试点不断探索新的工作方法和工作路径。

在主体配合上，政府发挥元治理角色的同时，在政策中也应当更多地调动其他政策主体的参与，北京有很好的社会力量和庞大的志愿者队伍，截止到2022年，北京市注册志愿者总数达600万余人，志愿团队10万余个，应当积极发动社会力量参与到垃圾分类的工作中来，弥补政府力量的不足和行政空间的局限。 PR

本文系对外经济贸易大学研究生科研创新基金资助（项目号：202244）的研究成果。

参考文献：

[1]马明阳.以生活垃圾分类助力农村人居环境改善（人民时评）[N].人民日报，2020-09-14.

[2]涂端午.教育政策文本分析及其应用[J].复旦教育论坛，2009，7（05）：22-27.

[3]陈振明.政策科学：公共政策分析导论[M].北京中国人民大学出版社，2003.

[4]ELMORE R F. Instruments and strategy in public policy[J]. John Wiley & Sons， Ltd，1987（1）：174-186.

[5]SAVIOLIDIS N M， OLAFSDOTTIR G，NICOLAU M，et al. Stakeholder perceptions of policy instruments in support of sustainable food consumption in Europe： policy implications [J]. Sustainability，2020 （17）. DOI：10.3390/su12177161.

[6]Rothwel R，Zegveld W. Reindusdalization and technology[M].London：Logman Group Limited，1985：83-104.

[7]Anne L. Schneider； Helen Ingram；. Behavioral Assumptions of Policy Tools[J].The Journal of Politics，1990，52（02）：-529.

[8]羅强，王勇航.政策工具视角下义务教育学校课后服务政策文本分析[J].教学与管理，2022（24）：33-36.

[9]堵琴囡.政策工具运用和平台经济健康发展：基于我国平台经济治理政策的文本分析[J/OL].浙江理工大学学报（社会科学版）：1-10[2022-08-27].

[10]郭施宏，李阳.城市生活垃圾强制分类政策执行逻辑研究[J].中国特色社会主义研究，2022（01）：60-70.

[11]陈蒙.生活垃圾分类模式国际比较及其对中国的启示[J].西安交通大学学报（社会科学版），2021，41（03）：113-122.DOI：10.15896/ j.xjtuskxb.202103012.

（作者单位：对外经济贸易大学政府管理学院 北京 100029）

（责任编辑：李雪威）