邓瑞 邓志民 王孟 李斐 沈丹丹 王晓雪

摘要：

《长江保护法》规定了长江流域饮用水水源地名录管理的制度内容，也确认了水行政主管部门水源地保护的法定职责。为深入落实《长江保护法》要求，在全面分析长江流域饮用水水源地管理现状的基础上，分析了长江流域饮用水水源地名录管理形势要求，提出了加强长江流域饮用水水源地名录管理的工作思路和建议。研究成果可强化《长江保护法》饮用水水源地保护制度落实，为加强流域饮用水水源地管理提供决策依据，对建立以水源地名录管理为基础的水源地保护体系、复苏河湖生态环境具有深远的指导意义。

关 键 词：

长江保护法； 饮用水水源地名录； 水源地保护； 准入退出机制； 长江流域

中图法分类号： TV213.4

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.05.009

0 引 言

长江是中国极其重要的战略水源地，保护好长江流域饮用水水源地及其水资源，关系到长江流域乃至全国经济社会可持续发展的饮水安全保障和人民幸福。为严格落实饮用水水源地保护，自2005年起，国家对重要饮用水水源地实行核准和安全评估制度，水利部先后公布了包括长江流域在内的四批全国重要饮用水水源地名录，并按照《水法》《水污染防治法》的要求，重点从水源工程、供水水质水量、日常管理等方面推动开展重要饮用水水源地达标建设工作［1］，水源地保护工作取得显著成效，人民群众获得感、幸福感、安全感显著提升。

指导饮用水水源地保护是国家赋予水行政主管部门的法定职责。2021年《长江保护法》实施，其中明确要求加强长江流域饮用水水源地保护。国务院水行政主管部门会同国务院有关部门制定长江流域饮用水水源地名录。作为流域保护发展的基本法，《长江保护法》为流域饮用水水源地保护提供了制度保障，也为水利部门开展流域饮用水水源地保护提供了遵循依据。为深入落实《长江保护法》有关要求，水利部印发《关于开展长江流域饮用水水源地名录制定工作的通知》，开展饮用水水源地名录制定和管理工作。长江水利委员会高度重视长江饮用水水源地保护工作，围绕重要饮用水水源地达标建设、水源地生态隔离带建设、水源地风险源评估、水源地水质监测、南水北调中线工程水源地保护与管理等方面全力支撑流域饮用水水源地保护工作，为推进流域饮用水水源地名录管理工作奠定了实践基础［2］。

为切实落实《长江保护法》饮用水水源地保护要求，本文梳理分析长江流域饮用水水源地名录管理的实践现状，分析当前长江流域饮用水水源地名录管理面临的形势要求，提出流域饮用水水源地名录制定和管理的思路和建议，进一步强化《长江保护法》中饮用水水源地保护制度实施，为复苏河湖生态环境，强化流域管理治理、推动流域治江事业高质量发展提供管理支撑。

1 实践基础

1.1 水源地基本情况

1.1.1 全国重要饮用水水源地名录

为加强饮用水水源地的保护和监督管理，2006年，水利部开始实行全国重要饮用水水源地名录核准公布制度，决定分期分批对全国重要饮用水水源地进行核准公布，完善重要饮用水水源地安全保障体系。2016年9月，水利部公布了新的全国重要饮用水水源地名录，共618个，其中，长江流域列入名录的水源地增加到210个。

长江流域210个重要饮用水水源地涉及到12个省（直辖市），水源地现状供水量189.8亿m3，总供水人口1.7亿。河道型、湖泊型、水库型、地下水型水源地各有134，3，68，5个，分别占水源地总数的63.8%，1.4%，32.4%，2.4%；供水量分别为132.6亿，0.6亿，55.8亿，0.8亿m3，占水源地总供水量的69.9%，0.3%，29.4%，0.4%；供水人口分别为12 295万，112万，4 764万，148万人，占水源地总供水人口的71.0%，0.6%，27.5%，0.9%。从省级行政区来看，四川省分布重要水源地最多，水源地数量50个，占比23.8%，2020年水源地供水量21.7亿m3，占比11.4%；江苏省分布重要水源地12个，占比5.7%，2020年水源地供水量31.7亿m3，占比16.7%。长江流域各省区重要饮用水水源地分布情况如图1所示。

1.1.2 县级以上饮用水水源地调查

2021年，水利部开展长江流域饮用水水源地基础调查，对长江干流、支流和湖泊形成的集水区域涉及的19个省的相关县级行政区域县级以上集中式饮用水水源地（含应急备用水源地）开展调查。

根据调查结果，长江流域县级以上饮用水水源地1 262个，其中地表型饮用水水源地1 183个，地下水型饮用水水源地79个，应急备用水源地214个。总供水人口2.85亿人，2020年总供水量273.33亿 m3。河道型、湖泊型、水库型、地下水型水源地各有682，30，471，79个，分别占水源地调查总数的54.0%，2.4%，37.3%，6.3%；供水量分别为195.30亿，14.22亿，61.10亿，2.71亿m3，占水源地总供水量的71.5%，5.2%，22.4%，0.9%；供水人口分别为1.91亿，0.14亿，0.74亿，0.06亿人，占水源地总供水人口的67.0%，4.9%，26.0%，2.1%。從水源地分布情况来看，四川省分布水源地数量最多，水源地为282个，占调查总数的22.3%，2020年供水量37.60亿 m3，占调查总数的13.6%。长江流域各省区县级以上饮用水水源地分布情况如图2所示。

1.2 管理工作开展情况

近年来，以保障长江饮水安全为主线，围绕纳入《全国重要饮用水水源地名录》（以下简称“名录”）的重要饮用水水源地，长江流域饮用水水源地保护管理工作稳步推进，在流域水源地保护重点工作上取得突出成效。

（1） 健全流域水源地保护规划。

编制了《长江经济带水资源保护带、生态隔离带建设规划》《长江经济带沿江取水口、排污口和应急水源布局规划》，提出饮用水水源地生态隔离带建设的空间格局、措施体系、相关建设与管控要求以及长江经济带应急备用水源地建设布局，制定了水源地保护管理顶层设计。此外，《长江流域片水资源保护规划》《长江流域片十四五水安全保障規划》等规划也从水源地保护、生态修复、备用水源地建设等方面提出了重点任务［3］，为长江流域饮用水水源地相关工作提供了指导。

（2） 开展重要水源地安全保障达标评估。

以长江流域全国重要饮用水水源地为对象，持续开展水源地安全保障评估和达标建设［4］。按照水利部部署，长江水利委员会参照《全国重要饮用水水源地安全保障评估指南（试行）》，每年从水量、水质、监控、管理等4个方面对水源地年度达标建设情况进行复核评估，并开展现场检查评估。2017～2020年共对157个水源地进行了野外现场查勘［5］，建立了饮用水水源地问题台账，为保障长江饮水安全提供基础支撑。总体上看，长江水源地安全状况维持在良好水平，水源地水量能够得到保障，水质达标状况维持在较好水平，监测监控建设和监督管理能力良好。

（3） 开展重要饮用水水源地监督管理。

持续开展流域水源地水质监测，依托水文监测对重要水源地开展监督性监测［6］。开展重要饮用水水源地监督检查，每年按照不低于15%的比例开展饮用水水源地现场检查。开展备用水源地建设督导，按照两口一源规划实施要求，对江苏、安徽和贵州等7省市的应急水源建设开展现场回访核实，推进城市应急备用水源建设。2021年，长江经济带地级及以上城市集中式饮用水水源水质优良比例达97.6%［7］，地级及以上城市备用或应急水源建设基本完成。

（4） 开展重要饮用水水源地保护研究。

开展长江流域重要饮用水水源地风险评估研究，选择湖北、湖南省等典型省份，构建了饮用水水源地点源和移动源风险评估指标体系，识别评估重要饮用水水源地主要风险，并提出风险防范措施与对策。开展长江流域饮用水水源地生态隔离带示范建设，选择陆水水库、丹江口水库等开展水源地生态隔离带建设研究，提出饮用水水源地生态隔离带建设体系。

2 形势要求

围绕重要饮用水水源地名录管理，长江流域饮用水水源地保护取得显著成效。随着《长江保护法》实施和水利高质量发展深入推进，也对长江流域饮用水水源地保护提出了新的更高要求。

2.1 《长江保护法》饮用水水源地名录管理要求亟待落实

2021年实施的《长江保护法》对加强饮用水水源保护、提升长江饮水安全水平提出了明确要求，规定国务院水行政主管部门牵头制定长江流域饮用水水源地名录。首次在法律层面明确水利部实施饮用水水源地名录管理，也是将水利部门一直开展全国重要饮用水水源地名录实践管理工作在法律上予以明确，进一步夯实了水利部门水源地保护的源头保护基础［8］。2021年水利部印发《关于开展长江流域饮用水水源地名录制定工作的通知》，部署推进饮用水水源地名录制定工作，强化饮用水水源地保护的基础［9］。因此，从落实《长江保护法》要求来看，应当全面深入落实《长江保护法》饮用水水源地名录管理要求，从水源地名录制定、名录准入退出等管理制度、水源地保护措施、水源地管理机制等方面，建立起以饮用水水源地名录管理为核心的水源地保护管理体系。

2.2 流域饮用水水源地名录管理机制尚未建立

2016年水利部公布全国重要饮用水水源地名录以来，流域机构和各省围绕纳入名录中重要饮用水水源地持续开展饮用水水源地安全保障评估、监测等工作，通过强化名录管理取得显著成效，长江流域饮用水水源安全得到有效维持。但是在新形势下，现有饮用水水源地名录管理仍相对薄弱。

（1） 饮用水水源地名录准入机制不健全，2016年水利部重要水源地名录制定时更多地依据对各省上报成果的复核，由于数量较多，缺乏现场复核以及准入标准等规范性程序，部分省区的水源地未做到应纳尽纳。

（2）水源地准入退出机制尚未建立。近年来部分水源地供水功能、供水对象等发生了变更和调整，由于水利部层面尚未出台配套的饮用水水源地名录准入和退出机制，导致这些水源地申请变更调整时无据可循。因此，应当建立流域饮用水水源地名录管理机制，夯实水利部门饮用水水源地管理基础。

2.3 流域饮用水水源地保护力度有待加大

（1） 威胁水源地安全的风险依然存在。近年来随着水利部门达标建设和生态环境部门饮用水水源地保护工作的推进，保护区内水环境问题基本得到解决。但部分水源地保护区未能实现全封闭管理，仍存在垂钓、养殖、农田种植以及码头、跨河大桥等污染隐患，水源环境风险防控能力不足，保护区治理尚需加强。另外，在饮用水水源保护区外，部分水源地存在影响水源水质的潜在风险源，比如部分水源地虽然完成了水源保护区的划分工作，但由于历史原因，在保护区外上游仍存在输入性污染风险隐患。

（2） 水源地安全评估成效尚未发挥。目前，针对全国重要饮用水水源地达标建设评估［10］涉及水量、水质、监控、管理4大类25项指标，2018年机构改革后，流域内部分省份饮用水水源地保护职责基本上划转至生态环境部门，因此，评估指南设定的一些考核职责在实际操作中面临以下问题：

① 评估指标不能突显水利部门新时期治水思路和管理重点。比如水量评估指标没有突出取水许可管理、取水口设置、应急水源布局等水利部门的职责职能，水量评估的抓手还不够充分。水质评估指标的相关工作内容职责主要集中在生态环境部门，部分省区难以协调，存在资料获取困难等问题，从而导致评估结果不够精准。② 评估结果应用和效力尚未发挥。每年水源地安全评估结果虽作为最严格水资源管理制度考核点，但分值占比较小，未建立与评估结果相挂钩的独立的奖励机制，对于评估发现的问题也未建立反馈整改机制，水源地安全评估成效尚未充分发挥。

2.4 流域饮用水水源地保护制度机制不健全

饮用水水源地管理法规体系尚不健全。流域层面缺少专门性的饮用水水源地管理规范文件，已有法律、规章及地方性立法相互之间并没有形成一个完整的体系，缺乏对饮用水水源地保护的全面统筹考虑。饮用水水源地管理体制机制亟待优化。水源地保护管理缺少统一管理和协作机制，部门间在饮用水水源地保护管理工作衔接上存在真空地带，一定程度上影响了饮用水水源地保护管理的顺利有效开展。饮用水水源地管理制度设计尚不完善。饮用水水源地分级分类管理、水源地整改销号机制、水源地监测监控等管理措施尚未在更高的法治层面通过制度予以固化。水源地水量管理、水源地生态修复以及应急机制、公众参与等综合性管理制度尚不完善。

3 管理工作总体思路

加强流域水源地保护是保障长江水安全的重要实施路径。新发展阶段长江流域水源地保护工作，应准确把握《长江保护法》饮用水水源地名录管理要求，贯彻落实生态优先、绿色发展理念，对标新阶段治水思路和方针，推进饮用水水源地名录制定和管理工作，构建以饮用水水源地名录管理为核心的水源地保护体系。

（1） 确定饮用水水源地名录。调查统计饮用水水源地基本信息，摸清饮用水水源地家底，合理科学确定纳入长江流域名录的标准和规模，制定长江流域饮用水水源地名录［11］，为加强水源地保护管理奠定基础。

（2） 建立名录准入退出机制。在水源地基础信息调查基础上，健全完善水源地信息管理档案，定期评估区域流域水源地管理状况，强化水源地动态管控，建立水源地准入退出机制。

（3） 强化水源地保护管理。做好饮用水水源地规划布局和建设，严格饮用水水源地取水管理和水量调度，加强饮用水水源地安全评估，健全饮用水水源地监测预警体系，强化饮用水水源地监督管理。

（4） 严格水源地监管考核。落实水源地保护地方政府责任，强化水源地保护监管考核，加强饮用水水源地保护协作，建立水源地保护管理的联动机制，实施饮用水水源地分级管理和保护，充分发挥流域管理机构指导、监测、监督作用。

4 加强长江流域饮用水水源地名录管理的主要举措

4.1 科学确定纳入长江名录的标准和规模，加快制定长江流域饮用水水源地名录

在对长江流域1 262个饮用水水源地的调查和信息复核的基础上，建议理清纳入长江流域饮用水水源地名录的标准和规模的原则和思路建议。

（1）突出规模。以供水人口、供水量等条件作为规模限定条件，确定纳入长江流域饮用水水源地名录的标准。

（2）突出重要性。对于以地市、州府为供水对象的水源地，考虑其供水对象的重要性，可考虑纳入长江流域饮用水水源地名录。

（3）突出特殊性。对于跨省的饮用水水源地和以一干、八支、五湖、两库为取水水源的水源地，可考虑纳入长江流域饮用水水源地名录。

（4）突出分级。对于流域机构直接审批取水许可的水源地，可考虑纳入长江流域饮用水水源地名录。

（5）突出衔接性。对于已纳入全国重要饮用水水源地名录的水源地、纳入国家水质考核的集中式饮用水水源地，可考虑纳入长江流域饮用水水源地名录。

针对长江流域饮用水水源地名录确定，建议结合以地市、州府为供水对象的水源地，以一干、八支、五湖、两库为取水水源的水源地以及流域機构直接审批取水许可的水源地等条件，统筹考虑纳入长江流域饮用水水源地名录。落实分级管理的要求，长江流域省、市等可分别制定本行政区域的其他饮用水水源地名录。此外，对于千吨万人以下的饮用水水源地、农村集中供水水源地可参照制定水源地名录。

4.2 厘清饮用水水源地和水源保护区的关系，有效衔接全国重要饮用水水源地名录成果

长期以来，水利部门和生态环境部门对于饮用水水源地的保护存在着水源地管理和水源保护区来管理的差异，比如武汉市汉江水源地，在湖北省饮用水水源地保护区中划分为硚口区汉江、东西湖区汉江、蔡甸区汉江、汉阳区汉江等多个保护区［12］；四川省成都市徐堰河、柏条河水源地为全国重要饮用水水源地，实际为成都市自来水六厂，成都市自来水七厂徐堰河、柏条河两个集中式饮用水水源保护区。因此，应厘清饮用水水源地和水源保护区的关系，同时衔接全国重要饮用水水源地名录成果。实际上，饮用水水源保护区是针对取水口或水厂个体，水源地应该范围更大。要按照河道、湖泊、水库等不同类型，对拟纳入长江名录的水源地，理顺与现有水源保护区的关系。对于河道型水源地，生态环境部门一般按照水源地取水口划定保护区，可依据生态环境部门水源保护区纳入名录，而对于长江、汉江、赣江、湘江等水源地取水口比较邻近的水源地，在建议纳入名录时，采取合并取水口的方式。对于水库型、湖泊型水源地一般可按照水库、湖泊整体划定饮用水水源保护区，对于大（1）型水库或者湖泊具有多个取水口的，可按照取水口及周边范围综合确定。

4.3 建立水源地名录准入、变更和退出机制，强化水源地名录动态管理

落实《长江保护法》饮用水水源地名录管理要求，在制定长江流域饮用水水源地名录基础上，对于纳入名录管理的饮用水水源地，要加强基础信息调查，健全完善水源地信息管理档案，定期评估区域流域水源地管理状况。要健全长江流域饮用水水源地核准制度，建立和完善重要饮用水水源地名录准入、调整和退出机制［13］。制定详细的变更程序和管理措施，建立灵活、滚动的名录调整方案，对不承担城市生活供水功能的水源地及时调出名录，对新增承担城市生活供水的水源地及时列入名录。建立起全面、统一、动态的流域水源地名录管理系统，实施水源地准入、变更及退出机制动态管理，建立饮用水水源地名录管理长效机制。

4.4 加强长江流域饮用水水源地保护，加快流域河湖生态环境复苏

做好饮用水水源地规划布局和建设，将水源地保护作为水资源保护、水污染防治、城乡建设等规划的重要内容，统筹做好流域和区域、地表和地下水源地布局，科学设置水源地和取水口［14］。严格饮用水水源地取水管理和水量调度，按照取水许可核定的水量、用途和方式取水，建立水源地水量预警机制，确定水源地水量预警断面、确定预警水位（流量），把地表水水源地作为流域、区域水量调度方案和年度调度计划的优先保障目标。围绕供水安全、工程安全、风险水平、管理水平持续开展饮用水水源地安全评估［15］。健全水源地监测预警体系，水利部门要加强对水源地的监督性监测，推进部门间、上下游、流域和区域水源地监测信息共享［16］。强化水源地日常监督管理，明确水源地所在水域的河湖长制名单，强化水源地监督检查，开展水源地现场监督检查。加强调水工程水源地保护，推进饮用水水源地保护工程措施实施。

4.5 建立水源地保护管理的联动机制，充分发挥流域管理机构指导、监测、监督作用

落实饮用水水源地分级管理原则，强化地方政府饮用水水源地保护责任，建立由政府主导、部门协作的水源地保护工作机制，明确水源地保护管理各部门职责，强化水源地信息共享。流域机构加强对纳入名录的长江流域饮用水水源地指导、监测、监督作用，充分发挥水文监测优势，对纳入名录的水源地实施水质监督性监测；加强监督性检查，结合水源地安全评估检查、水资源监督检查等形式，结合日常发现问题、现场发现问题等，通过最严格水资源管理制度、河长制湖长制予以督导；做好水源地应急管理。围绕供水安全，做好流域重大突发水污染事件水利报告和相关应对工作，加强流域水源地应急能力建设。

健全饮用水水源地管理制度机制。修改《水法》中饮用水水源地保护条款，出台流域和地方饮用水水源管理法规文件，健全长江流域饮用水水源地管理法规体系。落实河长制管理要求，建立长江流域饮用水水源保护联席会议制度。完善长江饮用水水源保护区制度、监测监控制度、分级分类管理制度、风险评估制度，健全长江流域饮用水水源地制度体系［17］。完善长江饮用水水源地监督执法和考核机制、资金投入和生态补偿机制、突发事件应急机制、公众参与制度，强化长江流域饮用水水源地保障机制。

5 结 语

“共抓大保护、不搞大开发”是推动长江经济带高质量发展的战略导向。当前，中国正在推进水安全保障战略，饮用水水源地安全保障工作是重中之重。本文在全面分析长江流域饮用水水源地现状的基础上，理清饮用水水源地名录管理的实践基础，分析新形势下水源地名录管理面临的要求，从制定长江流域饮用水水源地名录、厘清饮用水水源地和保护区的关系、建立水源地名录准入变更和退出机制、加强长江流域饮用水水源地保护、建立水源地保护管理联动机制等提出工作思路和建议，以期构建以饮用水水源地名录管理为基础的水源地保护体系。“十四五”是流域水源地保护管理工作的提升期，2021年实施的《长江保护法》明确了强化长江饮水安全的要求，为开展长江流域饮用水水源地保护提供了新的契机。未来，如能以《长江保护法》实施为契机，进一步推动饮用水水源地保护，夯实水利部门饮用水水源地管理基础，强化水资源刚性约束要求，对实现美丽长江的治江愿景意义重大。

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（编辑：刘 媛）

Abstract：

The Yangtze River Protection Law stipulates the management system of the catalogue of drinking water sources in the Yangtze River Basin，and also confirms the statutory duty of the water administrative department for the water sources protection.In order to further implement the requirements of the Yangtze River Protection Law，on the basis of a comprehensive analysis on the current situation of drinking water source management in the Yangtze River Basin，we analyzed the requirements for the management of drinking water sources in the Yangtze River Basin，and proposed ideas and suggestions for strengthening the regulation.The research results can strengthen drinking water source protection system mentioned in the Yangtze River Protection Law，providing a basis for the decision makers to strengthen regulation of drinking water sources.Moreover，it is conductive to establish a water source protection system based on the management of water source catalogues，further to restore the ecological environment of rivers and lakes.

Key words：

Yangtze River Protection Law；Catalogue of Drinking Water Sources；water source protection；access and withdrawal mechanisms；Yangtze River Basin