李亦平

（安徽省安庆市潜山市农业农村局，安徽 安庆 246300）

潜山市从2017年开始，为深入贯彻落实党中央、国务院的决定，在市委、市政府的领导下开展了一系列农村改革，农村集体产权制度改革和农村“三变”改革持续推进。在推进产权制度改革和农村“三变”改革工作实践中，正确理解两项改革的内涵及之间的关系是稳步推进两项改革工作的理论基础。现就结合潜山市的工作实际，论述一下两项改革之间的关系。

1 潜山市农村集体产权制度改革的工作开展和成效

为深入贯彻落实党中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和安徽省委、省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（皖发〔2017〕27号）文件精神，2018年5月29日中共潜山市委、潜山市人民政府出台了《关于印发潜山市农村集体产权制度改革工作方案的通知》（潜发（2018）12号）文件，潜山市农村集体产权制度改革的工作稳步推进。

1.1 开展农村集体清产核资

潜山市人民政府根据农业农村部等九部委（农经发【2017】11号）及皖农工办函【2018】16号文件精神，出台了《潜山县人民政府办公室关于印发潜山县农村集体资产清产核资工作实施方案的通知》（潜政办〔2018〕12号），明确了清产核资的对象、范围、重点任务、操作流程，我市以2017年12月31日为清查登记时点，2018年10月底前基本完成农村集体资产清查登记和结果上报工作。

市产改办自7月底每周日召开乡镇、中介机构工作调度和会商会，讨论清产核资工作过程中出现的问题和解决办法，同时市产改办每周到各乡镇、村开展巡查督导，指导清产核资工作；各乡镇、村全面开展摸底调查，调取并充分利用已有财政、农业、国土、林业部门数据，以物对账，以账查物，查清实数，对盘盈、盘亏（增加、减少）的数量，查清具体原因，提供佐证材料，对清理登记的资产数量、权属、处置与管理情况进行详细核实，形成清产核资结果，对清产核资结果进行公示，召开村民代表大会予以确认，报乡镇人民政府审核备案，汇总上报给市产改办，并录入到清产核资信息管理平台。

至2018年10月，潜山市清产核资工作涉及2个乡镇级、175个村级、4553个组级，通过清查核实登记集体资产为：乡镇级资源性资产24.46hm2；村级资源性资产3.13万hm2，集体资产13.07亿元（其中经营性资产1.9亿元）；组级资源性资产12.4万hm2，组级集体资产150.56万元。2018年底前清产核资结果都全部录入到了农村集体资产清产核资系统。

1.2 开展农村集体经济组织成员身份确认

潜山市人民政府出台了《关于印发潜山市农村集体经组织成员资格认定工作指导意见（试行）的通知》（潜政办秘〔2018〕22号），指导各村制定成员身份确认的程序、标准和管理办法，建立集体经济组织成员登记备案等制度；各乡镇出台了集体经济组织成员资格认定工作指导意见。

各村根据实际制定了各村集体经济组织成员资格确认办法，具体流程：一是召开村民（代表）会议。村集体产权制度改革工作小组组织召开村民（代表）会议，研究确定基准日（大部分为2018年12月31日）和成员资格认定办法，经村民代表大会三分之二以上村民代表表决通过后，以户为单位填写农村集体经济组织成员摸底表。二是成员名册第一次公示。将有户主签字确认的摸底表形成村集体经济组织成员名册向全体村民进行第一次公示（时间不少于7天），如对成员名册存在异议的，由村集体经济组织成员资格认定工作组认定修改，经村集体产权制度改革工作小组重新审核后，向全体村民进行再公示（时间不少于5天）。三是签字确认成员名册。经过第一次公示后，在乡镇包村干部的监督下，将成员名册提交村民代表大会三分之二以上村民代表表决通过并签字确认。四是成员名册第二次公示。将签字确认的成员名册报乡镇农村集体产权制度改革工作领导小组办公室审核后，进行第二次公示（时间不少于3天）。第二次公示后，个别村若争议较大，确有需要，可再次召开村民（代表）会议进行研究；第二次公示没有异议后，形成最终的成员资格名单。五是存档备案。

潜山市175个村通过农村集体经济组织成员身份确认工作，认定农村集体经济组织成员数543660万人，并编制了集体经济组织成员名册，成员名册纳入了平台归档管理。

1.3 开展集体资产股份量化

潜山市委农工办出台了关于印发《潜山市农村集体经济组织股权设置及管理指导意见（试行）》的通知（潜农工办〔2019〕18号）、关于印发潜山市农村集体经济组织股权证书管理暂行办法的通知（潜农工办〔2019〕3号），各乡镇制定了集体资产股份量化指导意见或具体办法；村级制定了集体资产股份量化实施方案，将集体经营性资产以股份或者份额的方式量化到集体成员，实行了集体资产股权登记和股权台账管理。

根据村级制定的集体资产股份量化实施方案，明确各村经村成员代表大会确认的清产核资结果中的经营性资产作为量化资产，量化人员为各村（居）在严格履行民主程序基础上，认定的本集体经济组织所有成员[1]。股权设置只设成员股（量化到成员个人的股份），均没有设置集体股。股权管理上采用的是静态管理方式，即股权不随户内人口的增减而调整，实行“生不增、死不减，进不增、出不减”，确权到人，发证到户，户内共享。有经营性资产的129个村全部完成股权设置及量化，量化经营性资产1.90亿元。发放股权证书103674本。

1.4 成立农村集体经济组织并进行登记赋码

潜山市委农工办出台了关于印发潜山市农村集体经济组织管理办法（试行）的通知（潜农工办 〔2019〕4号）、关于印发潜山市农村集体经济组织示范章程的通知（潜农工办〔2019〕5）等指导性文件，根据农经发【2018】4号和皖农经〔2018〕206号通知要求，对我市农村集体经济组织办理登记赋码工作下发了通知。各乡镇审核各村办理登记赋码材料、批准成立农村集体经济组织；村级根据实际制定了各村农村集体经济组织章程、财务管理制度和选举办法，成立成员代表大会、理事会和监事会，产生法定代表人等。成立农村集体经济组织175个，其中股份经济合作社129个，经济合作社46个，均在农业农村部门完成了登记赋码，办理了集体经济组织登记证书，刻制了合作社公章，开立了银行开户；村党组织书记通过选举担任理事长的比例为99%。

2 潜山市农村“三变”改革工作及成效

为深入贯彻落实安徽省委农村工作领导小组关于印发《“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案》的通知（皖农工组〔2016〕7号）要求，2017年10月18日中共潜山市委、潜山市人民政府出台了《关于印发潜山市“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革试点工作方案的通知》（办秘（2017）61号），潜山市的农村“三变”改革试点工作持续推进。

2.1 选准产业项目，选好承接主体

结合自身资源、区位等优势，选择具有市场前景和本地特色的产业作为村级“三变”改革产业发展方向。选择符合本村产业规划、实力强、信誉好的企业或合作社等，优先选择现有的企业或合作社，经村民代表大会讨论通过后确定合作经营主体。

2.2 带动农户参与，确定受益对象

各村根据本村实际结合合作经营主体情况，动员农户利用手中的闲置资源资产资金入股，积极引导农户以土地承包经营权、自由资金投资入股到经营主体，主动参与“三变”改革。参与农户也可以组建农民合作社，通过合作社入股经营主体。

2.3 签订入股协议，开展股份合作

参与“三变”各方，在协商一致的基础上，确定合作项目、合作方式、合作股份、利益分配方式及违约责任等，依法签订合作协议，由经营主体承担“三变”改革项目建设和运营。

至2020年底，全市“三变”改革试点工作覆盖全县17个乡镇、143个行政村，占比82%。选定了143个项目，精选了143个经营主体，累计投入资金8522万元，其中财政投入1515万元、村集体投入1201万元、农户投入372万元、承接主体投入5434万元；盘活村集体土地、山场、水面等资源634.67hm2，房屋3396m2、农户土地、山场、水面等资源362.67hm2，房屋1630m2；带动村集体实现收益456万元、带动3829户农户收益 282万元。各地因地制宜，在试点过程中形成了不同的试点模式，为推进农村“三变”改革工作积累了宝贵经验。通过“三变”改革，引进经营主体，真正解决分散农户干不了、干不好、干了不划算的问题，既盘活了村集体资源、资产，又增加了农民收入；既发展了当地的主导产业，又立足当地资源，发展休闲农业、生态农业、特色农业、有机农业，走出了一条特色现代高效农业发展道路[2]。

3 正确理解农村集体产权制度改革和农村“三变”改革的关系

3.1 不同点

3.1.1 改革内涵不同

（1）农村集体产权制度改革。产改是将农村集体资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据；成立农村集体经济组织，与村民委员会职能分开、财务分设，独立开展经营活动。目的是明确资产归属、固化资产权利。

（2）农村“三变”改革。三变通过盘活集体三资，激活农民三权，聚集各方资产，形成集体、农户、政府、社会资本多方投入的产业发展平台。其改革目的主要是活化权益，发挥好农村资产的资本功能。

3.1.2 改革性质不同

（1）农村集体产权制度改革。是制度性、基础性改革。通过制度性安排，将集体资产以股权形式量化给集体成员，并建立股份经济合作社等新型集体经济组织来管理运营集体资产，以解决集体资产权属不清、主体不明问题。

（2）农村“三变”改革。是机制性、拓展性改革。通过引入外部经营主体，推进多方股份改革，探索创新集体经济发展新机制和农民财产性收入增长新机制。

3.1.3 改革范围不同

（1）农村集体产权制度改革。以村（组）为单位，是在集体经济组织内部实施的、针对全体集体成员的一项改革，是一种对内的、封闭式改革。

（2）农村“三变”改革。既可以村为单位，也可在产业覆盖区域范围内的多个村（组）共同开展改革。是集体经济组织或部分农民群众与外来经营主体之间开展的一项改革，是对外的、开放式改革。

3.1.4  改革对象不同

（1）农村集体产权制度改革。对象包括集体所有的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产等。

（2）农村“三变”改革。对象包括集体的资源性和经营性资产、资金、农民群众的土地承包经营权、住房财产权、资金等，经营主体投入的资金、技术、生产设备等，以及财政支持农业发展的资金及其形成的经营性资产等。

3.1.5 参与者不同

（1）农村集体产权制度改革。参与者是集体经济组织成员。

（2）农村“三变”改革。参与者包括集体经济组织、农民群众、经营主体（企业、合作社）、政府、经营机构等。

3.1.6 改革路径不同

（1）农村集体产权制度改革。路径包括清产核资、成员身份认定、股权设置及量化、建立集体经济组织等。

（2）农村“三变”改革。路径包括确定可变资产、选好发展产业、引进承接主体、明确发展项目、签订合作协议、推进项目运营等[3]。

3.1.7 股权形成方式不同

（1）农村集体产权制度改革。是以集体经济组织成员身份和清产核资结果中可量化的资产为依据来确定股权。

（2）农村“三变”改革。是以参与各方的入股资金或入股资产（权益）份额为依据来确定股权。

3.2 相同点

（1）两项改革都是农村改革的重要内容，在诸如清产核资、集体内部分配等环节上是一致的。

（2）两项改革都是采取股份合作的运营模式。

（3）两项改革都坚持民主管理、民主决策、民主监督的管理方式。

（4）两项改革的目的都是为了发展壮大村级集体经济，带动农民增收致富。通过农村集体产权制度改革，明晰农村集体资产产权归属，将集体统一经营管理的资产以股份或者份额的方式量化到人，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等各项权能，同时通过产改，实现集体经济组织常态化运行，发挥村（股份）经济合作社在管理资产、开发资源、发展经济、服务成员等方面的功能作用。通过农村“三变”改革，盘活集体资源，利用财政资金和吸引社会资本，通过资源开发、物业租赁、资产盘活、乡村旅游、农业生产、联合发展等多种形式发展集体经济，增强村（股份）经济合作社服务成员的能力，增加农民财产性收入，实现集体收益惠及农民群众。