马树同

(宁夏师范学院 政治与历史学院,宁夏 固原 756000)

党的二十大报告提出,“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”乡村社会是基层治理的重点,是基层社会共建共治共享格局形成的关键所在,是国家治理体系和治理能力现代化的基础。乡村治理的有效路径是多元的,人民调解作为一种基层治理机制,在乡村治理中具有不可替代的作用。人民调解制度有效融合了基层社会治理、传统文化传承、纠纷预防和解决等独特的社会功能和政治功能[1],是共建共治共享社会治理制度在乡村社会有效实现的重要形式。

学界关于人民调解在乡村治理中的作用研究主要聚焦于2个层面:一是乡村社会变迁下人民调解的回应与发展。何永军认为,随着乡村社会形态改变,人民调解面临调解干部强制权力被削弱等诸多深层次的挑战,人民调解制度也相应地发生了改变,人民调解成为了一种公共产品,应按照公共产品的定位来重新认识人民调解在乡村治理中的作用[2]。何阳等人指出,人民调解面临着异化的现实挑战,乡村振兴中应当坚守人民调解民间性、群众性及自治性本质,功能上应延续纠纷解决功能,重拾政治教育功能与政治动员功能,为乡村治理目标指向提供帮助[3]。崔玲玲认为,乡村社会巨变使乡村社会纠纷呈现出新的特点,人民调解制度契合乡村治理体系的要求,在化解乡村纠纷的同时,也成为了构建乡村治理体系的关键点[4]。二是从人民调解制度本身出发所展开的研究。罗显斌等人在考察现阶段人民调解存在的主要问题、具体原因分析的基础上,提出人民调解应适应新时代的发展要求,回归本位,为国家社会治理创新目标服务[5]。范愉在对《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)实施十年来回顾的基础上,指出人民调解在基层社会治理中发挥着积极作用。同时,为了适应新时代社会需求,人民调解也需要进行改革完善,但人民调解制度的改革应以不损毁其原本定位为前提,坚持人民调解的社区性和自治性,进行相关制度的顶层设计与创新发展[6]。吴元元认为,人民调解员作为人民调解制度实践的主导者与行动者,其制度角色若何是影响基层社会治理技术创新的关键性问题[7]。

综上所述,学界已有研究对人民调解在乡村治理中的作用从不同视角和面向展开了讨论,深化了我们关于人民调解在乡村治理中作用的认识。准确把握乡村社会性质变化,是我们认识乡村、建设乡村,推进乡村治理能力现代化的重要前提。已有研究注意到了乡村社会性质变化对于人民调解作用发挥的影响,但并未就乡村社会性质变化与人民调解作用发挥之间的关系展开论证;注意到了人民调解在实践运行中存在的问题,也提出了制度层面的完善建议,但缺少将人民调解放置于乡村治理的整体环境中的思考。为此,在乡村社会巨变背景下,以乡村治理为坐标,考察人民调解与乡村治理的关系就十分重要。

本文的调研材料来源于笔者近年来在宁夏南部山区赵村的田野调查。赵村是一个行政村,下辖3个村民小组,共有353户1 238人,位于省道、国道交汇处,交通便利,赵村“现代熟人社会”[8]形态明显。在赵村,村庄价值多元,但未达到不可调和的状态,乡村秩序维护还处于地方知识的规范之下而未失序,乡村社会并未出“结构混乱”[9]。法律正在以积极的姿态和村民所熟知、认可的方式参与乡村纠纷解决,人民调解为村民纠纷解决提供了制度保障。人民调解在化解村民纠纷的同时,所延伸出的其他社会治理功能也得以显现和发挥。需要注意的是:人民调解在乡村治理中多重功能的存在,并不等于人民调解在乡村社会实践运行的完美无缺。事实上,人民调解在乡村社会异化明显,人民调解员社会治理资本不足,村民在人民调解中或是“无参与”,或是“有参与无调解”,这都大大降低了人民调解在乡村治理中的效能。本文旨在田野调查的基础上,结合乡村社会现实,论证人民调解在乡村治理中的作用,并就人民调解在乡村治理中面临的困境与未来发展之路展开讨论。

一、人民调解在乡村治理中的三重功能

人民调解在乡村社会的实践表明:人民调解在有效预防排查化解乡村纠纷的同时,也为文明乡风的养成和民众参与乡村治理开辟了新路径,体现了人民调解在乡村治理中的积极作用。

(一)人民调解是新形势下化解人民内部矛盾的主要机制

随着社会变迁,村民流动性日益增大,源于血缘、地缘关系所形成的封闭性乡村社会趋于解体。今天的赵村,对于村民来说,更多的只是一种空间和政治意义上的存在。在村民日常生活中,交往的范围很少延伸到自然村之外的其他村庄,村民关系日趋呈现出陌生人社会的特性。没有了物理空间的交往,村民纠纷的发生点聚集于自然村。

赵村所辖的3个自然村,村民主要由2部分构成:一部分是村庄“常驻”村民,包括上了年纪的老人、留守儿童还有就近务工的“半工半耕”青壮年;一部分是远赴他乡务工的村民。对于村庄“常驻”村民而言,他们日常交往依旧密切,相互熟悉度高,但熟悉中少了亲密,村民行为的理性色彩加重,村庄呈现出一种个体化趋向,外出务工的青壮年是村庄生活中“缺失”了的主体,他们与“常驻”村民间是一种“半熟人”关系。这种村庄社会形态是传统与现代碰撞的结果,是一种“现代熟人社会”。在这一社会形态下,村民行为受理性计算、道德义务和情感联系因素的影响而具有复杂性和弹性[10]。村庄秩序仅靠地方知识越来越难以维持,乡村纠纷解决对法律有了内生需求。

实践中,村民借助法律解决纠纷,更多的是为了加大他们在纠纷解决中谈判的砝码,法律在村民纠纷解决中作用的发挥还需转化为村民自己的知识,这既包括对外来价值的取舍,也包括对传统智慧的化用[11]。人民调解在村民纠纷解决中具有天然优势,其有效融合“情、理、法”于纠纷解决中,以其特有的功能成为了化解村民纠纷的主要制度。

(二)人民调解是文明乡风养成的有效路径

所谓乡风,是指“特定乡村内人们的信仰、观念、操守、爱好、礼节、习惯、传统和行为方式的总和。”[12]简单地说,乡风就是乡村社会的风土习俗,其对特定时期和特定范围内的村民行为有着一定的规范作用。乡风文明与乡村治理密切相关,良好的乡风能为乡村治理提供动力与保障,增强乡村治理的有效性。随着乡村社会转型,创新乡村治理方式,促进文明乡风形成,是当下乡村治理中不容忽视的问题。人民调解以其特有的属性和功能助推乡村治理中文明乡风的养成。

人民调解与诉讼等其他纠纷解决方式相比,权威但对抗性不强,既能有效化解村民纠纷,又能维护“现代熟人社会”中的村民关系。笔者曾与赵村所属的C乡司法所刘所长有过几次深谈。他告诉笔者,C乡人民调解适用率高与当地淳朴的民风分不开。刘所长说,村民找他们调解,主要也是让他们从法律上做个判断,法律之下,村民还本着长远打算,有一定的谦让和理解。这也是乡村社会转型期,人民调解成为村民纠纷解决方式的主要原因。人民调解在村民纠纷解决中的有效适用,一定程度上稳固和传承了家和、邻亲的质朴乡风,为文明乡风的养成奠定了基础。

另外,人民调解普法功能的发挥与村庄“迎法下乡”的内生需求是相契合的,村民有需求,国家制度有供给,才能保障普法宣传有实效,这与“送法下乡”在乡村遭遇的尴尬不同,因为“真正能有效贯彻执行的法律,恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定。”[13]人民调解普法宣传的有效性提高了村民法律意识,培育了村民法治观念,为乡村法治奠定了文化基础。同时,在乡村道德失范、信仰缺失的今天,人民调解还能有效引导乡村道德重建,为新时代乡风文明注入新内涵。

(三)人民调解是民众参与基层社会治理的制度化渠道

共建共治共享社会治理格局的形成,有赖于民众参与基层社会治理制度化渠道的完善。随着乡村社会形态改变,村庄已不是滕尼斯所言的生活共同体和精神共同体合一的社区[14],村民更多地关注个人私利,对乡村公共事务缺少热情,乡村治理面临主体困境。“社区治理中任何一个个人都无法解决社区问题,吸引社区内的公民参与至关重要。”[15]所以,寻求多元主体共建共治是乡村治理的关键。

根据《人民调解法》的规定,村人民调解委员会是村民纠纷调解的法律主体,是依法设立的群众自治性组织,也是人民调解发挥作用的最前沿阵地,为村民参与乡村治理提供了制度化渠道。但我们要注意到:制度的规范与村民有效参与尚有距离,人民调解作用真正的发挥还在于村民能否积极而有效地参与到人民调解工作中来。在赵村,村人民调解委员会与村民委员会“合一”,村人民调解员主要由村干部兼任。由于村干部村务繁忙,加之当下调解村民纠纷是一件吃力不讨好的事,所以村干部对村民纠纷能调解就调解,调解不了的就让村民到乡人民调解委员会调解,村人民调解委员会在村民纠纷调解中发挥的作用有限。这是人民调解在乡村社会运行中很有意思的现象:虽然村民纠纷主要以人民调解方式解决,但村民自己并不愿参与到具体纠纷调解中来,不愿做人民调解员,这就涉及到另外一个问题,如何在已有制度保障的前提下,调动村民自发地参与到乡村治理中来。

二、人民调解在乡村治理运行中的困境

在乡村治理实践中,人民调解的有效运行,一定程度上促进了法治、德治、自治乡村治理体系的融合,推动了乡村治理实践的创新,发挥了民众在乡村治理中的主体作用。但乡村人民调解实践也表明:人民调解制度与自治、法治、德治乡村治理体系缺乏深度融合,究其原因,主要在于人民调解制度在实践运行中出现了异化,人民调解的行政色彩趋于浓厚,过于追求人民调解的职业化、专业化,忽视了人民调解的自治性;人民调解员在调解实践中面临社会治理资本不足的困境。另外,由于乡村社会变迁,村民对村庄的主体感降低,村民不愿在纠纷调解中扮演人民调解员的角色,或者只是“名义”上的人民调解员。对人民调解在乡村治理中遭遇的问题进行梳理,分析其发生的动因,有助于探寻人民调解在乡村治理中作用提升的未来之路。

(一)人民调解性质的异化

《人民调解法》第七条规定:“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”第八条规定:“村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。”可以看出,在乡村社会,人民调解的法律主体是村人民调解委员会,人民调解委员会本质上是一种群众自治性组织,这是法律关于人民调解的本质定位。但在人民调解实践中,人民调解性质出现了异化,主要表现在2个方面:一是人民调解行政色彩趋于浓厚;二是人民调解过于强调职业化、专业化。

调研中笔者发现:村人民调解委员会处于一种“虚置”状态,村民发生纠纷,更多的是通过乡镇人民调解委员会来调解。这样一来,问题就出现了,根据《人民调解法》的规定,村人民调解委员会是村民纠纷调解的法律主体,但实践中真正发生作用的是具有“行政”色彩的乡镇人民调解委员会。《人民调解法》第三十四条规定:“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷。”从性质上来讲,乡镇人民调解委员会也是一种群众性自治组织,但由于村民自身选择与乡镇人民调解委员会“双重领导机制”,为人民调解披上了行政色彩的“外衣”。

在赵村,村民之所以选择乡人民调解委员会调解纠纷,并非村民愿意“舍近求远”,而是现实之下的理性考量。如前所述,村人民调解员对纠纷调解并不积极。对村民来说,既然村干部不能调解纠纷,那么作为“政府机关”的乡人民调解委员会就是他们的最佳选择。在村民看来,乡人民调解委员会代表着“国家”,与村人民调解委员会相比,更具有权威性。村民纠纷调解主体移位于乡人民调解委员会,主要是乡村社会的内生需求,这一定程度上反应了村人民调解委员会的无力与村民对乡人民调解委员会权力的“迷恋”,进而加深了人民调解的行政性。

乡镇人民调解委员会作为乡村纠纷调解的主体,受“双重领导机制”的影响,导致人民调解工作依附于行政权力而运行,客观上造成了人民调解行政化运行模式[5]。笔者也了解到:乡镇人民调解委员会在调解工作中常常受到行政权力干涉,对人民调解工作的正常开展造成了干扰,也影响了人民调解的社会公信力。另外,因为乡镇人民调解委员会的调解员大都由乡干部兼任,人民调解员的双重身份也导致人民调解有行政化的倾向[16]。

人民调解性质“异化”还表现在人民调解过分追求专业化、职业化。在乡村社会,纠纷的解决不是“一锤子买卖”,既要能有效化解纠纷,也不能过于破坏村庄关系。人民调解之所以能在乡村社会得到有效适用,与乡村社会的“乡土”性紧密相关,人民调解制度的活力也在于以其民众自治的特性,适时对乡村社会变迁做出回应,利用乡村社会的“本土资源”化解村民纠纷,稳固乡村秩序。“因此片面追求人民调解的职业化、专业化,忽视原本自身的特点和需要,甚至主张以律师或专业人员全面替代传统人民调解员的观点,是对于人民调解性质功能的轻视、无知。”[6]

(二)人民调解员的社会资本不足

任何构设良好的制度,都需要与之相适应的“贤能”予以操作运行,否则再完美的制度也只能是一具空文[7]。人民调解员作为人民调解制度的实践者,他们所拥有的社会资本关乎到人民调解社会治理效能的提升。在人民调解员的主体语境下,可以这样来理解社会资本,即人民调解员在进行调解工作时所能动员和有效使用的,以实现人民调解所欲求的既定目标的各种资源,包括但不限于人民调解员的威望、阅历、口碑、年龄、社会身份、专业知识等[7]。在乡土社会,人民调解员等同于民间权威,威望、口碑、年龄等因素足以让他们能有效决断村民纠纷。但在今天,人民调解员所拥有的社会资本明显不足。

一方面,社会阅历、生活常识等经验性知识的缺乏与法律知识的欠缺成了人民调解员社会资本不足的重要方面。经验性知识的获取既包含工作中的日积月累,也包括人民调解员的社会阅历。调研中笔者了解到:C乡两位司法助理员都是大学毕业不久的年轻人,调解经验不足,且都不是法律专业出身。用刘所长的话说,“没个三五年的锻炼,没法独立调解案件。可等有了一定的调解经验,年轻人都往城里走,留不住”。C乡的专职人民调解员恰好是赵村的前任村支书,这位现今54岁的专职人民调解员从事人民调解工作已有3年时间,他熟悉C乡的风土人情,加之他的工作经验和社会阅历,让他能较快地掌握人民调解的技能,但因学历不高,没有接受过系统的法律知识学习,这是他工作中的短板。这位专职人民调解员也告诉笔者,“现在调解工作不好做,老百姓懂得的法律不比咱们少,压力很大。”法律知识的匮乏已成为人民调解员社会资本不足的重要方面,严重影响了人民调解的法律效果和社会效果。

另一方面,“地方性知识”的消解导致人民调解可利用的本土资源不足。不管是吉尔慈的人类文化学“地方性知识”[17],还是劳斯的科学哲学“地方性知识”[18],都强调知识是由特定时空、情景所影响形成的,是特定社会场域中信息、符号、经验的呈现与传承。在乡村社会,“地方性知识”所囊括的范围很广,凡是民众生活所依靠的、影响民众思想、行为的一切文化都可以称之为“地方性知识”。在“现代熟人社会”,“地方性知识”的道德约束力减弱,其在人民调解中的作用也在降低。

一定程度上说,人民调解就是化用“地方性知识”,借助国家法律解决纠纷。在“地方性知识”有效的情景下,有经验的人民调解员,总是能够利用“地方性知识”重构纷争现场,挖掘出真正影响矛盾发展变化的因果链条,提出切实有效的、能够获得矛盾主体各方认同的纠纷解决方案,塑造人民调解权威[7]。但随着“地方性知识”的消解,人民调解可利用的乡土资源已不能有效化解村民纠纷。

(三)人民调解的民众“无参与”与“有参与无调解”

人民调解的制度设计,旨在实现村民自我化解纠纷。人民调解运行的关键就是民众能充分参与纠纷调解,民众参与的广度和深度直接影响着人民调解的根本特性。在乡村社会,人民调解的实际功能直接取决于其所在的农村社区自治体的状况[19]。在赵村,由于年轻一代大量外出务工,村庄“空心化”严重,村庄共同体趋弱,国家对村民的组织和动员能力弱化造成村庄集体事务少有人关注,村民自治体现在部分乡村精英所主导的村民委员会上,导致村民自治在实践中出现了现实偏差[20]。由于自治水平不高,人民调解在赵村遭遇村民“无参与”或“有参与无调解”的困境。

在当下,村民参与人民调解,必须能使他们从中获益,而不仅仅是民间权威的扮演者。为了有效动员村民参与村庄事务,赵村也推行积分制乡村治理模式,根据村民参与村庄事务类型、效果等标准,为村民积分,所得积分可以在村庄“爱心超市”兑换商品,也作为村民评先选优的依据。积分制的推行,一定程度上带动了村民参与村庄治理的积极性,村民开始参与到纠纷调解中,人民调解在民众的参与方面从“无参与”到了“有参与”,但这并未改变村人民调解委员会“虚置”的局面。赵村村民因为积分的促动,参与村民纠纷调解,但能否真正有效化解纠纷并不是他们所关心的,这就出现了村民在人民调解方面“有参与无调解”的情形。

三、人民调解在乡村治理中的未来之路

乡村治理能力现代化是一项系统性工程,在制度构建之下,也需要乡村经济、政治、文化等多层面的整体推进。一项制度能否发挥有效作用,除了制度本身的价值合理性之外,还与价值所内含的文化传统、所处的社会环境、制度的具体践行者有关[21]。人民调解兼具我国优秀传统文化与现代文化之特征,符合乡村社会纠纷化解的制度需求,是一项重要的乡村治理机制。但随着乡村社会环境的变化和乡村治理方式的改变,人民调解制度在乡村治理中的功能发挥,既需要人民调解制度自身对所处的外部环境变化积极做出回应,也需要乡村社会整体的、多层面的为人民调解制度的有效运行创造条件。

(一)人民调解制度的定位回归

党的二十大报告提出,“增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。完善办事公开制度,拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道,保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。”强调民众在乡村治理中的主体地位,构建制度化渠道,推进乡村共建共治共享社会治理格局的形成,是全过程人民民主的重要体现和保障。人民调解作为一种传统的村民纠纷解决机制,是建立在村民自治基础上的。近年来,人民调解的发展趋于多元化,但不应改变人民调解的本质属性和定位。结合乡村社会现状,人民调解制度的定位回归可以从2方面分层次展开。

1.村人民调解委员会的定位回归。在乡村社会,就理论预设和法律规定而言,村人民调解委员会作为人民调解的法律主体,承担着村民纠纷调解的主体责任。但现实是:村人民调解委员会并未担当起其作为人民调解法律主体的应有责任,人民调解的自治属性在乡村纠纷调解中并没有得到体现,村人民调解委员会性质和功能“异化”明显,如何有效推进村人民调解委员会的功能发挥,让村人民调解委员会的法律定位和性质得以回归,是乡村人民调解实践中亟需解决的一道难题。

根据笔者调研所了解的情况,村人民调解委员会的定位回归需要重点解决好2个问题。

(1)当地政府需要转变观念,对村人民调解委员会真正重视起来,积极推动村人民调解委员会的有效运行。实践中,很多地方政府都将关注点放在乡镇一级正规化的调解机构上,致力于打造职业化的精英调解员队伍[22],而忽视了村人民调解委员会作为乡村社会中人民调解的“第一道”法律主体的存在,导致村人民调解委员会从制度运行上就处于一种“虚置”状态。当地政府要充分认识到村人民调解委员会是乡村人民调解的基础性主体,是人民调解在乡村治理中功能实现的主要践行者,要切实保障村人民调解委员会运行的经费需求,将人民调解中的以案定补政策落实到村一级人民调解实践中,激发村人民调解员的积极性。同时,当地司法行政机关需要有计划地推动村人民调解员的培训。随着乡村社会变迁,维持村庄人际关系的“本土资源”效力弱化,人民调解在村民纠纷化解中也需要对此做出回应,人民调解员单纯依靠“威权”式的调解方法已难以应对当下的村民纠纷调解,村人民调解员需要拥有更多的调解“资本”,当地司法行政机关应当为村人民调解员培训提供条件,并制度化地保障以期形成长效机制。

(2)需要大力发展乡村产业,提高乡村经济发展水平,为村人民调解委员会的定位回归奠定经济基础。村人民调解委员会的有效运行在于村庄现实,在乡土社会,舆论压人、面子有价、“社会资本”可累积[23],村干部的“权力”和村庄有威望的老人的“权威”有效,他们在村民纠纷调解中获得了认可与尊重,保障了村级人民调解有效运行的“主体”存在。乡村进入到“现代熟人社会”后,村庄价值生产能力降低[24],村民行为趋于理性化,村人民调解委员会由于缺少财政支持,成为一种“形式”上的存在。在此背景下,推动村人民调解委员会的正常运转除了寻求当地政府的财政支持之外,还需大力发展村庄经济,壮大村集体的收入,提升村集体的吸引力和凝聚力,让村庄人民调解员在有现实利益保障的前提下,渐进式地推进村人民调解委员会的定位回归。

2.乡镇人民调解委员会的定位回归。与村人民调解委员会“虚置”情形不同,乡镇人民调解委员会“异化”主要在于其行政化、职业化。实践中,乡镇人民调解委员会成员由乡镇干部兼任,从事人民调解工作的人民调解员主要由司法所工作人员兼任,这完全与《人民调解法》所规定的人民调解的自治性本质相背离,但问题是:村民之所以求助乡镇人民调解委员会化解纠纷,一定程度上就在于其“行政性”特征,在村民自治尚不成熟的背景下,乡镇人民调解委员会自治性的回归不现实,也没有实际意义。乡镇人民调解委员会的定位回归需要和村人民调解委员会有效运转衔接起来,在村人民调解委员会能实际地调解村民纠纷,实现自我治理的时候,乡镇人民调解委员会的定位回归也就具有了现实必要,明晰依法设立乡镇人民调解委员会程序,让乡镇居民自我选举人民调解委员会委员,突显乡镇人民调解委员会自治性本质的做法才不致流于一纸空文。

(二)人民调解员队伍建设的趋向与选择

乡村人民调解员作为人民调解制度在乡村纠纷调解的践行者,他们所拥有的社会资本直接影响着人民调解制度在乡村治理中的效能。所以,加强人民调解员队伍建设,为人民调解员社会资本的累积奠定坚实基础,对于人民调解制度在乡村治理中的功能发挥具有重要意义。实践中,村人民调解委员会“虚置”和乡镇人民调解委员会“行政化”的运行现实,都存在这样一个现实问题,就是村乡人民调解员的兼职化挤压了人民调解自治性的空间和可能,使人民调解制度沦为了一种纯粹的纠纷化解“工具”,阻却了村民参与乡村治理的渠道。从乡村社会的长远发展来说,乡村人民调解员专职化既是乡村社会变迁的现实需求,也是乡村治理能力现代化的必然要求。笔者结合中央政法委、最高人民法院等六部委2018年出台的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》(以下简称《意见》)和乡村社会现实,从村庄和乡镇2个层面就乡村人民调解员专职化的实现路径做一简要分析。

1.就村庄人民调解员专职化而言,可以按照分类指导,逐步推进的原则进行。

(1)需要明确村专职人民调解员的主体资格、范围和数量。村专职人民调解员应该由村庄中有威望、有一定文化知识、热心村庄公共事务的村民来担任。根据《意见》规定,有条件的村庄可以选聘1名以上专职人民调解员。在专职人民调解员人数设定上,可根据村庄的人口规模、经济发展水平、纠纷的数量等因素来确定。

(2)需要明确村专职人民调解员的选举程序。首先,依据《意见》规定和村庄所在的当地政府规定,结合村庄现实需求,确定村专职人民调解员数量,明确专职人民调解员任职资格,并在村民大会上宣布、告知村民。其次,提名候选人。候选人可以由村民委员会提名,也可以由村民个人自荐或多人联名推荐,经村民委员会议审查后,确定正式候选人,并进行公布。最后,组织推选。召开村民大会推选产生村专职人民调解员,推选过程要公开进行,要书面记录推选全过程和结果,并当场宣布推选结果。村民委员会应在推选结束后及时公示推选结果,并在公示期结束后按照程序上报司法所、司法局备案。

(3)需要为村专职人民调解员提供经费保障。这一问题的解决可以和村人民调解委员会定位回归的保障措施结合起来:一是以案定补,根据调解案件的具体情况,对专职人民调解员进行生活补贴;二是采取政府购买的方式来解决村专职人民调解员的基本待遇。在地方财政有限的情况下,可以将目前以“一村一顾问”方式提供的法律服务经费用于村专职人民调解员。调研中,笔者发现当地政府购买的村法律顾问在实践中并没有发挥太大作用,而村专职人民调解员没有经费保障也难以开展工作。

2.就乡镇人民调解员专职化而言,目前需要解决的问题是引才稳才和优化人民调解的外部生态环境。具体来说,可以从2方面着手。

(1)以政策性就业方式选聘大学生担任乡镇专职人民调解员。通过“三支一扶”、“西部计划”等政策性就业方式,吸纳法律专业的大学生返乡担任乡镇专职人民调解员。以政策性就业方式解决乡镇人民调解员专职化的优势在于:一是有助于提升乡镇专职人民调解员的专业素养。法律知识的欠缺是乡镇专职人民调解员的“短板”,法律专业大学生的加入,既有助于人民调解员以法律知识调解村民纠纷,也能在调解纠纷过程中进行普法宣传,达到纠纷化解的法律效果和社会效果。二是政策性就业模式运行相对比较成熟。既可以保障选聘人员的顺利到位,也能较好地解决乡镇专职人民调解员的工资待遇问题。

在具体适用过程中还需要注意:首先,乡镇人民调解委员会选聘的大学生户籍应当归属于所在乡镇。这样既可以一定程度上防止人才的频繁流动,也有助于大学生快速地将“地方性知识”与法律知识融合起来,更好地做好人民调解工作。其次,探索贯通政策性就业和乡镇公务员招录的衔接机制。因为政策性就业具有过渡性,只有2年服务期限。大学生在服务期限内往往还会寻求更有意向的单位和岗位,有随时离职的可能。为了避免这种情况发生,同时也为了确保乡村人民调解工作的可持续发展,建议在采用政策性就业方式选聘乡镇专职人民调解员时,明确规定服务期满后,对于工作表现出色,能胜任乡村人民调解工作的大学生,在符合公务员招录条件下,直接招录为乡镇司法所司法助理员,留住人才,继续为乡村人民调解贡献力量。最后,要注意大学生专职人民调解员与以普通村民为主体的专职人民调解员的协同。选聘大学生专职人民调解员,是乡村社会变迁下,为了实现乡镇专职人民调解员最优化的策略选择。在人民调解实践中,应当注意两者的协同,形成乡村人民调解的合力,充分发挥乡村人民调解制度的多重功能。

(2)优化乡镇人民调解的外部生态环境,提升人民调解员的职业“获得感”。在乡镇人民调解工作实践中,人民调解员面临的外部“困惑”主要来自于纠纷当事人和乡镇干部。所以,优化乡镇人民调解的外部生态环境,主要就是减少前两者的“干扰”。

具体来说,一是多举措提高村民法律意识,让村民知晓在法律框架内化解纠纷。在“现代熟人社会”中,虽然大多数村民在纠纷发生后,会第一时间选择向人民调解员求助,但在纠纷调解中,当事人都试图寻求利益最大化,即便是不关乎具体物质利益,而只是“讨个说法”、或是“气”[25]等非现实利益,村民都可能会寸步不让。在纠纷调解中,只要没有达到自己心理预期,他们都会随时“爆发”,辱骂人民调解员,导致乡镇人民调解员工作积极性受挫,职业获得感不高。所以,提高村民法律意识,让村民能够自觉地遵守人民调解规范,尊重人民调解员,是优化乡镇人民调解外部生态环境非常重要的环节。

在乡村生活中,可以借助农村文化大院、农家书屋等传统媒介和当地有影响力的微信公众号等新媒体,为村民搭建学法平台,引导村民自发地学习法律知识;通过将法律知识与当地民俗文化相融合,采用村民喜闻乐见的方式,以数字化平台进行即时推送宣传[26];通过加强村干部、村人民调解员等主体的法治教育,带动法治精神渗透到村民日常生活中,让法律成为村民自觉遵守的规则,让法治成为村民的生活方式。随着村民法律意识的提高,乡村法治文化的形成,村民在人民调解中的行为边界得以确立,乡镇人民调解员获得来自当事人的理解和尊重。

二是加强乡镇干部法律知识的培训。依据《人民调解法》的规定,乡镇政府与乡镇人民调解委员会并不存在领导关系,但实践中,乡镇人民调解委员受“双重领导机制”限制,乡镇干部的法律意识很大程度上影响着乡镇人民调解工作的有效运行。所以,优化乡镇人民调解外部生态环境,需要加强乡镇干部宪法、法律知识培训,将宪法、法律知识培训作为乡镇干部考核的常态工作制度化,以确保乡镇干部能够以法律思维和法治方式看待人民调解[27],为乡镇人民调解的有效运行“保驾护航”。

(三)人民调解中村民主体性的培育

人民调解制度作为一种重要的乡村治理机制,其有效性的发挥和社会效能的实现在于村民能否主动而积极地参与其中。村民能参与、有参与,并在现有法律制度之下,运用地方“本土资源”化解村民纠纷,其本身就是乡村自治、法治、德治相融合的乡村治理体系的有效实践,也是乡村治理中村民主体性的突显。但在前文的分析中看到,村民参与人民调解的积极性并不高,村民在人民调解中的主体性地位并没有得到实现和保障。人民调解中村民主体性地位面临机制、社会、文化等多重困境,学界有一种比较普遍的观点认为,破解村民主体性困境的有效方法就是增权赋能[28]。通过法律、制度、政策等方式赋予村民权利,提升村民参与人民调解能力,调动村民参与人民调解的积极性,变“被动接纳“参与为“主动作为”参与[29],使村民成为人民调解的真正主体。笔者以为,增权赋能确实是提升村民主体性的重要保障,但在法律、制度已有具体规范的情况下,如何让村民认识到:他们就是人民调解的真正主体,他们有效参与乡村公共事务才能共享乡村治理“红利”,这才是乡村人民调解有效运行的关键问题。对于这一问题的解决,可以根据乡村社会现实,围绕以下2个方面进行探索。

1.加强村民的现代公民意识教育。乡村人民调解的主体是村民,村民的政治素质和能力直接决定着人民调解本质和功能的实现。在乡村社会转型期,村民权利责任有觉醒、民主法治有认识、公平正义有追求,加强村民的现代公民意识教育,可避免村民参与人民调解的“工具性”特点,在人民调解工作中锻炼和提高村民自治能力,以发挥村民在乡村人民调解中的主体性作用。村民的现代公民意识教育,既要借助乡村文化大讲堂、村庄微信公众号等载体进行公民意识的宣传和宣讲,也要发挥好大学生“村官”、驻村第一书记、驻村干部、村两委等作用,实实在在、身体力行地将现代公民意识“渗透”到村庄,让村民有认识、有感触,并能示范引领地让村民有行动,让现代公民意识最终成为村民行为的思想指引。

在赵村调研中,笔者了解到:赵村的驻村第一书记,通过积极搭建村庄与地方高校之间的互助桥梁,利用高校优势资源,为村民送去法律知识讲座、法律情景剧演出等;每年分批次带领村民走进高校研学、参观;确立赵村为当地高校和部分省外高校大学生乡村实践基地,吸引大学生到赵村社会实践;和村庄乡贤建立村庄书院等多项举措,启蒙村民的现代公民意识,为村民有效参与乡村治理奠定“善治”基础。

2.注重村民公共精神的培育。人民调解作为村民参与乡村治理的制度保障,其有效性的发挥还需注重村民公共精神的培育。“公共精神是指公民具有超越个人狭隘眼界和直接功利目的,以利他的方式关怀公共事务,同时强调独立的人格精神、社会公德意识、自律自制的行为规范和善待生命的慈悲胸怀和仁爱精神。”[30]村民公共精神的培育与养成,有助于激发村民参与人民调解工作热情,为村民参与村庄治理提供文化基础,保障乡村治理多元主体共治的长久发展。对转型期的乡村社会来说,公共精神的培育不是一蹴而就的,需要在当地政府主导之下,采用村民自治、多方参与的方式循序渐进地推动。

宁夏人民调解“枫桥经验”的推行与实践,旨在激发村民参与村庄公共事务的积极性,培育村民的公共意识和公民精神,为乡村共建共治共享社会治理格局的形成奠定基础。有了村民在村庄公共事务中主体意识的保障,人民调解作为村民参与乡村治理的制度化渠道才能得以运行,产生效能。

四、结语

人民调解以其特有的属性在乡村治理中发挥着重要作用,在化解村民纠纷的同时,也有助于乡土文化的承继和新文明乡风的养成,以制度规范的形式保障村民参与乡村治理,这是新时代人民调解在乡村治理中作用的传承与超越。

人民调解在乡村治理中作用的发挥,需要对变迁中的乡村社会形态做出准确判断,不同的乡村社会形态,内涵着不同的乡村治理规则。在“现代熟人社会”,人民调解符合村民纠纷解决的现实需求,在化解村民纠纷的同时,也能有效弥合社会转型中乡村社会在传统与现代撞击中产生的裂缝,为文明乡风的养成开辟路径。但人民调解也面临着现实困境:人民调解性质和功能异化明显,人民调解员所拥有的社会资本不足,人民调解村民参与的广度和深度不够,严重制约着人民调解在乡村治理中的作用发挥。在“现代熟人社会”,人民调解在乡村治理中的未来发展,需要积极推进人民调解本质定位回归,探索人民调解员专职化的实现路径,多举措培育村民乡村治理的主体性,为人民调解在乡村治理中作用的有效发挥提供保障。

另外需要注意的是,人民调解在乡村治理中作用的发挥,需要乡村经济、政治、文化等多层面的整体发展。诸如赵村这类经济发展落后的村庄,在村庄社会形态变迁中,村集体对村民的吸引力趋于减弱,其为村民提供的经济利益有限。因此在探索人民调解多重功能发挥的过程中,除了各项制度的构建,文化的传承与创新,还需要大力发展乡村经济,让村民富起来,让村庄富起来,为人民调解制度的有效运行提供财力支持,让村民愿意,也能安心地参与到人民调解工作中来,这是人民调解在乡村治理中效能提升不容忽视的一个问题,也是赵村这类刚刚脱贫村庄在乡村治理中需要常抓不懈、重点解决的难题。