李 科

（博白县博白镇乡村建设综合服务中心，广西 玉林 537600）

“田长制”建设、施行与完善的意义在于能提高土地资源综合保护质量，在村、镇、区、市四级“田长制”全面建成的背景下，督促田长履行职责，践行配套制度，增强农田管理的严格性及全面性，有效地解决耕地“非农化”这一问题。基于此，为了充分发挥“田长制”的作用，探析完善“田长制”、压实耕地保护责任的策略显得尤为重要。

1 “田长制”实施的现状

推行“田长制”的原因可从以下几个方面出发予以分析：第一，践行党中央耕地保护政策，根据保护耕地的要求施行“田长制”，达到加强农田管理的目的；第二，推行山林水田湖草生命共同体理念，在林长制、河长制施行后建立健全“田长制”体系，为提升生态资源协同保护与管理水平给予支持；第三，各地的耕地保护压力较大，以北京为例，数据显示，新中国成立之初，北京耕地面积超60.66万hm2，2017年北京永久基本农田10.11万hm2左右，2016～2018年间耕地面积锐减13.33万hm2，基于此需加大耕地保护的力度，实施“田长制”增强耕地保护动力，充分利用、保护各地区的永久基本农田。

实施“田长制”的核心为落实责任。从河长制、林长制推行的过程中借鉴经验，逐层把压力机制及责任机制融合在一起，在巡查时若发现问题需及时问责，同时强化服务与管理，指引基层探索农田保护新出路。以山东为例，自2017年实施三级“田长制”以来，不断探索与创新，到2020年底，滨州市已经全面推行了“田长制”，进一步明确田长的责任。田长不仅要及时发现并制止违规乱占耕地、挖湖造景、建设农业设施、破坏农田及其他浪费耕地资源的行为，还要避免出现改种、撂荒、破坏种植结构的现象。除政策创新外，山东各地“量身定制”田长所需新工具，滨州市无棣县研发了“掌上管地”APP，田长可以使用手机拍照、测量、巡查，该APP还能与“天眼”系统联动，达到无死角、全天候监管农田的目的。天津自《全面实施耕地保护“田长制”管理的意见》以来，多区积极推行该意见，确保每块耕地都有田长，实现田长责任制全覆盖的目标，并将田长责任履行情况设为常态考核项，纳入耕地保护年度责任书，同时考核结果将影响各区绩效，继而通过绩效考核鞭策各区积极实施田长制，解决田长制实施浮于表面的问题。河南2020年底展开“田长制、山长制”网格化试点活动，商丘、新乡、鹤壁等十余个县市及百余个村社参与试点，推行责任到人、全面覆盖、分级负责、属地管理等原则，达到农田保护“一张网”的目的，在此基础上合理规划网格，健全考核办法、管理队伍，最终实现自然资源保护无缝衔接、协同联动的目标。黑龙江在2021年的政府工作报告中提出了要实施“田长制”的要求，积极推行生物、农艺、农业工程等措施，不断提高耕地保护质量，从实际出发，健全黑土地保护体系，为实施“田长制”提供条件，将生态、质量、数量视为“田长制”施行的着力点，继而提高“田长制”实施的有效性[1]。

当前各地区正在积极实施“田长制”，但该制度在推行的过程中存在如下阻力并影响耕地保护成效：一是田长未能很好地发挥纽带作用，存在向下推行党政国家政策的力度较大，向上提出耕地保护建议的力度较小，这就使得“上下联动”的耕地保护体系建设产生了阻力；二是未能调动村民自觉保护、管理耕地的积极性；三是田长巡田工作质量有待提高，存在巡田频次、方式、目的等方面不够明确的问题，这就会造成“田长制”实施过于盲目、随意的后果，该制度随之弱化了权威性；四是科学技术需进一步引入“田长制”，解决田长工作效率低这一问题；五是法治化水平较低，未能将“田长制”与依法保护自然资源关联在一起，该制度在实施时可能会产生纠纷，这不利于充分发挥“田长制”的作用。

2 完善“田长制”的价值

国家稳健发展的前提之一是粮食安全，“田长制”是我国探索保障粮食安全出路的一大举措，有利于提升耕地网格化、全覆盖保护水平，并能有效压实保护责任。完善“田长制”的价值有以下几个：第一，进一步明确四级联动责任，健全村社、乡镇、区、市“田长制”实施责任体系，同时推行配套制度，基本明确了保护耕地的工作格局，有些地区以责任落实到部门、人头为导向，推行七级“田长制”，有效细化责任体系，高效完成耕地保护任务；第二，依托职责列明清单，同时收集整理耕地保护数据，保证耕地保护有据可依，多地推行耕地动态监测模式，根据职责清单、保护目的明确动态监测的着力点，确保数据管理具有时效性及精准性，为动态调整田长巡查工作计划提供依据，进一步优化“田长制”实施的效果；第三，将考核激励机制视为完善“田长制”的关键之一，部分地区会着重表彰与奖励对耕地保护做出卓越贡献的个人或组织，使更多人能主动参与耕地保护活动，进而消除“田长制”实施的阻力。

实践证明，在我国推行与完善“田长制”利于落实耕地保护目标。具体如何推进可从以下几个方面出发予以分析：第一，使用数字技术，增强耕地保护的精准性，创建永久农田数据库共享平台，利用海量数据解决怎样种植、由谁种植、种什么等问题；第二，村社管理与耕地保护融合在一起，将耕地保护视为巩固脱贫攻坚成果、建设美丽乡村的关键举措之一，从更加宏观的角度着眼助推区域性农业良性发展；第三，多措并举、合理布局，在提高耕地利用效率及耕地质量的层面上花心思，使基于“田长制”的耕地资源管理工作更具综合性[2]。

3 完善“田长制”压实耕地保护责任的策略

3.1 发挥田长的纽带作用

田长是保护耕地的“哨兵”，一方面基于“谁负责、谁来管”的原则关注耕地利用与保护的实际情况，另一方面协助有关部门采取措施更好的开发、利用、保护耕地资源，坚守耕地红线，提高耕地质量。基于此，田长要积极发挥纽带作用，向下说明耕地保护政策、方针等内容实施的意义，及时发现、制止、上报违规违纪滥用耕地资源的行为，向上反馈区域性耕地保护实际情况，协助各部门施行耕地保护项目，发挥田长报告、劝诫等作用，疏通项目落地阻力。田长发挥纽带作用的要点有以下两个：第一，立足责任区积极与村民沟通，用村民能接受的方式阐明保护耕地的道理，使村民能在保护耕地红线的层面上达成共识，积极营造和谐的耕地保护氛围，为了做到这一点田长要注重服务，帮助村民解决耕地保护相关问题，拉近田长与村民的距离，确保田长能为村民办实事，维护村民权益，使村民能听从田长的劝诫，乐意配合田长施行耕地保护项目；第二，定期上报耕地保护阶段性成果，一方面总结经验，另一方面提出意见，为的是聚拢各部门的力量有针对性地解决耕地保护难题，达到压实田长耕地保护责任的目的。田长上报耕地保护情况时需做到实事求是、有据可依，在实践中反复验证与评定相关计划、项目、政策的综合效益，使田长与专职部门最终能够合力打磨出符合区域性耕地可持续开发利用要求的行动方案，达到让村民有钱赚、让农田高产的目的，并能实现保障粮食安全的宏观目标[3]。

3.2 调动村民参与保护耕地活动的积极性

在实施“田长制”的进程中，需加大网格化、全覆盖耕地保护监管的力度，使永久农田保护责任能落实到网格、地块及田长的肩上，同时各级负责人需明确责权范围，调动村民参与保护、管理、开发、利用耕地资源的积极性，从有问题需追责、有困难需负责的角度出发提供优质服务，基于以人为本完善“田长制”。为了调动村民自觉保护耕地的主体能动性，田长要做到以下几点：第一，坚持源头把控，提高农田全覆盖、全天候监管质量，其目的是对责任区的农田利用、保护、开发等情况能做到心中有数，以科学发展观为支撑，指引村民拧成一股绳，共同实现耕地保护目标；第二，坚持效率为先，第一时间发现违规违纪行为，并及时制止、劝诫、上报，田长需督促当事人把土地恢复成原状，尽快消除违规状态。四级田长需以周为单位，完成检查、巡查、汇报等工作，及时解决违规破坏、占用农田的问题；第三，组建耕地保护小组，一方面确保每块田都有田长，另一方面能组织更多的村民参与常态化耕地保护活动，以小组成员为支点，织密耕地保护责任网，实现及时发现、及时制止、及时查处破坏、占用耕地行为的目标，使违规违纪行为能扼杀在萌芽状态；第四，加强宣传，提高村民的觉悟，使每位村民都能肩负耕地保护责任，在此基础上协助并监督田长，打造积极、民主、开放的耕地保护环境，助力田长压实保护耕地的责任。

3.3 提高田长巡田工作质量

当前各地区基本形成了“田长制”实施的格局，只有不断提高巡田工作质量，才能更好地压实耕地保护责任，解决耕地保护流于形式的问题。基于此，各地区要加大巡田工作模式创新的力度，并试点推行新模式，根据耕地保护实际情况评价新模式的综合效益，以不断提高生态效益、人文效益、社会等效益为导向改进巡田工作方式，拓宽田长压实责任的渠道，同时利用新的工作方式可以做到耕地保护问题早发现、早上报及早维修、早整改。为了做到这一点各地区需健全巡田制度，对巡田频次、形式、责任等方面予以说明，该制度应具有实操性，做到因地制宜，结合各地区的生态保护实际情况完善巡田制度，坚持山林水田湖草协同巡查，使河长制、林长制、田长制能形成合力，增强协同效应，更好地解决耕地保护难题，有效压实耕地保护责任。为了提高巡田工作质量各地区可启用巡田记录表，其目的是明确巡田人员、时间、区域、路线，并说明基本问题、问题类型、制止情况、报告等情况，有效梳理巡田思路，高效制定巡田计划，确保巡田工作责任能落实到人，同时为田长后续督促村民整改指明了方向，继而使耕地保护责任能落实落细[4]。

3.4 有效利用科学技术完善“田长制”

使用数字技术展开耕地保护活动是大势所趋，田长作为关注与反馈耕地保护一线成果的“主力军”需使用科学技术，及时发现、解决破坏、占用耕地等问题，还能使用网络第一时间上报耕地保护情况，提高专职部门与田长的交互效率，使田长能更好地实施党政方针，在技术赋能的基础上进一步压实责任。例如，各地区可将无人机探测、卫星遥感等高新技术引入“田长制”，其目的是助力田长及时监测到违规违纪使用耕地的行为，第一时间将最新的遥感影像推送至基层，为处于一线的田长尽快采取行动修复耕地提供依据。利用国土空间基础信息平台提升耕地信息共享水平，使田长能了解耕地补占、复垦、开发、整改等实际情况，并利用综合信息制定监管对策，还能在线展开监管工作。未来各地区在网络基础服务设施优化升级的大背景下，5G技术、AI等技术将广泛地用于耕地保护领域，这就需要田长树立“信息化+”工作意识，能在工作中及时使用科学技术，提升信息素养，注重工作创新，灵活运用数字资源，增强耕地保护的客观性与精确性，同时颁布配套制度，如《基于大数据的耕地保护制度》、《无人机遥感技术在巡田中的应用须知》等，继而有效利用科学技术完善“田长制”。

3.5 加大法治力度

为了避免在实施“田长制”的过程中产生矛盾，更好地维护村民权益并压实责任，需加大法治力度，提升执法水平，健全法律法规，使“田长制”能落到实处。基于此，责任单位需把耕地保护划入法治范畴，助力“田长制”步入法治化发展正轨，从法律层面着眼说明田长的职责，指引田长制定工作方案，同时依法规设质量评价、奖惩等机制，不断完善耕地保护、开发、利用相关法规，使田长能依法解决滥用耕地的问题。在加强法治的过程中，需各地区剖析典型案例，基于以案释法宣传推广法律法规，使村民可以自觉守法，强化依法保护耕地的主观意识，能主动防止耕地出现“非粮化”的现象，并能协助田长有效实施“田长制”，避免该制度在实施过程中产生矛盾，继而压实耕地保护责任[5]。

4 结语

综上所述，实施“田长制”具有保障国家粮食安全的价值，坚守耕地红线，维护村民权益，构筑山林水田湖草共同体，有效助推我国农业可持续发展。基于此，各地区要从因地制宜的角度出发完善“田长制”，发挥田长的纽带作用，调动村民参与保护耕地活动的积极性，提高田长巡田工作质量，有效使用科学技术，还需加大法治力度，继而推动“田长制”向着法治化、智慧化、人本化的方向发展，有效追加耕地保护的生态效益、人文效益、社会效益，继而在压实耕地保护责任的基础上助推农业稳健发展。