中升太环境技术（江苏）有限公司 张娜

要实现生态文明的有序建设，就要建设科学的环境管理制度。我国生态文明建设逐步加快，对环境管理制度提出了更高的要求，环境管理制度的建设被大众所关注，良好的环境管理制度的建设，能够促进生态文明的发展，又能够提升我国国民经济的发展。在此背景下，立足于当前生态文明建设的发展现状，如何进行环境管理制度的创新，是当前业内必须思考的重大问题。

一、当前我国环境管理制度存在的缺陷

（一）传统的环境管理制度与我国的国情不符合，不能满足环境质量的相关需求

现阶段，我国的环境保护工作主要集中在节能和污染控制研究上，最终目的是为了减少污染物的总排放量。然而，当前环境保护的趋势清楚地反映出，现有的制度并不能满足环境保护的需要。这一不足表现在两个方面。首先，在环境保护的漫长历史中，只存在传统的总量控制制度，环境保护控制办法单一，所有的法规和具体措施都是从行政角度制定和实施的，使得整个控制过程具有很大的主观性。在实际工作中，政策的执行往往与当地实际情况不符，无法反映污染控制效果，对于环境保护措施的实施，多数企业并不能有效落实。在实施过程中，多数企业的技术并不达标，污染排放超出排放标准范围，处于不完善的状态，多数企业属于违规经营，并未取得从业许可证，导致环境管理制度难以落实，极易造成工作落空情况，最终造成经济损失。其次，各个地方政府对环境质量管理的观点和态度并不相同，使得实际管理过程效果不佳，管理工作难以开展，缺乏严格的管理制度，没有制度保障，无法及时实施环境保护措施，相关措施难以落实到实际工作中。

（二）传统的管理制度并不能够满足“五位一体”的总体布局要求

新中国成立后几十年内，生态文明建设理念被提出，关于其本质特征，社会各界和政府普遍认为，生态文明建设不是一个独立的项目，而是一个必须联系政治、社会、历史人文和经济体系等各个方面的重要工作，要发挥多方力量，共建生态文明。但是，目前的制度并未把经济、政治、文化、社会和生态文明建设结合起来，无法满足“五位一体”要求，不能实现有效升级和创新。在这一情况下，当进行宏观决策时，往往会忽视环境保护的重要性，对环境保护缺乏充分认识，如在雾霾天气下对于空气质量的控制等，阻碍了社会的发展，这也导致了相关的问责制度无法执行。

（三）现有的环境管理制度无法满足统一的监管制度

当下，我国环境管理存在诸多问题，环境制度与现代国家环境管理的管理要求并不相符，无法满足当下环境管理的需求，呈条块分格状态存在，整体有效性有待提高。从生态学角度来看，环境管理缺乏宏观调控，没有从整体出发，缺乏核心立足点，未立足于山水湖田这一整体，整体监管力度不足，没有统一的监管机制。另外从生态系统保护层面看，环境管理系统尚未实现一体化，系统分散，针对水源保护和水污染的控制没有形成统一管理，二者分别独立存在，缺乏协同的管理理念。在区域性环境管理体制方面，各区域的协调制度和联防制度均有待完善，一些地区的政治、法律和经济基础设施相对缺乏，对实现生态环境保护的可持续发展目标相对不利。

二、基于生态文明建设背景创新环境管理制度的意义

（一）缓解环境压力

随着我国社会主义经济的发展，工业城市化的步伐加快，环境问题的类型也不断增多。面对这种情况，政府采取了各种措施，但这些措施并没有取得足够的控制效果，环境恶化的问题依然存在。一些工业城市继续排放高浓度的环境污染物，远远超出排放标准范围。在污染治理问题上，强调末端环境污染整治显然无法取得明显效果。因此，应结合具体情况，推动环境管理相关制度的不断创新，从源头抓起，加强源头控制力度，有效进行污染治理，使环境问题得到妥善缓解。

（二）转变经济发展方式

因经济发展方式缺乏科学性，与可持续发展理念不符，从而引发大量环境问题。在相关国际排名中，我国能源消耗位列一、二名，于各国对比，我国煤炭消耗严重，约占世界总和的二分之一。面对这种情况，政府制定了各种节能降耗的指标，但实际效果不尽人意，收效甚微。如果不能解决资源环境与经济社会发展之间的分歧，就必须通过新技术的应用和管理来保持低环境污染和能源消耗，促进我国的经济发展方式的转变，提高生产效率。目前，环境管理是转变经济发展方式的有效手段，环境管理制度的不断创新，对我国完成经济发展的可持续发展具有倒逼作用，有利于促进经济发展。

（三）保障民生

目前，环境问题越发重要，人们对环境的关注也越来越多，这表明人们对良好的生态环境有明确的需求。生态环境包括人类生活的所有基本条件，如清洁的水、清洁的气体和安全的食品等。因此，要维护人类的长远发展，就必须重视环境保护。只有通过改善环境质量，才能满足人们实现生存的基本需求，维护人类的长远发展，让民生得到保障。

三、环境管理制度创新基本原则和基本框架

（一）基本原则

目前从环境保护的重点看，当下的重点已逐步转向环境质量改善和服务功能的提升上，环境管理已不再局限于过去的环境污染控制问题，而是更加注重环境质量的改善。基于此，在探究生态环境保护的模式时，就必须转变模式，改变过去先污染后治理的发展方式，明确保护优先的这一重点，从保护出发，构建保护到修复再到保护的体系，促进生态系统服务功能的提升，有效推动生态产品生产能力的提高，实现生态环境保护新发展模式。因此，在进行环境管理制度的创新时，必须要立足保护优先这一核心内容，从人与自然出发，以人为本，实现环境管理理念的转变，确保人与自然和谐相处，坚持协调统筹原则。

（二）基本框架

立足生态文明建设的总体要求，在进行环境管理制度创新时，应从顶层设计出发，明确当前环境管理制度的不足，对环境管理制度进行研究。本文立足“总量控制、质量控制、风险控制”思路，分析当前的环境管理制度，对其进行有效梳理，并从以下三个方面入手。一是进行总量控制模式的优化，完善当下的环境管理体系，对其进行有效改革；二是加强质量控制，建立科学的环境管理制度；三是加强风险控制，完善环境管理制度。例如，就污染物排放许可证、污染物排放总量控制制度等方面而言，应当从总量控制出发，在实际执行过程中进行目标确定时需与环境质量控制要求结合，以其为标准，建立环境基准标准体系。环境基准的确定应立足实际，以生态风险和人体健康风险评估为基础，制定环境基准标准。另外，从环保目标责任制度、部门统一协调监管和区域联动机制、公众参与制度等方面来看，其均与总量控制、质量控制、风险控制等内容相关。例如，在制定环境污染排放审批制度以及环境污染物排放总量控制制度时，都要立足总量控制。与此同时，其目标的设定也应当与环境质量管理办法结合，以其为标准，提高目标设定的科学性。在进行环境标准体系的建立时，应当以生态风险和人们的健康风险评估为基础，科学制定环境基准，并立足这一基准值制定环境标准。具体来看，环境标准涉及三个主要方面，首先是环保目标责任制度；二是以指标值为准，统一协调监管；三是从风险控制层面出发，完善环境管理制度，有效促进风险控制能力的提升。

四、生态文明视角下环境管理制度的创新

（一）优化污染物排放控制制度

分析环境问题发现，污染物的排放是当前最主要的环境问题。为了充分解决这一问题，相关部门需要改进环境污染物排放许可证的发放制度，进行制度优化。对西方发达国家已建立的环境管理体系的分析清楚地表明，环境管理制度的关键是许可证，因此，需要严格控制许可证的发放。在实践中，虽然我国已经制定了工业环境污染物排放的相关标准，但因执行落实不到位，环境污染物的排放依旧未得到妥善管理。为了应对这一挑战，我国颁布了《排污许可证管理条例》，规定了当前环境污染物排放标准和范围。环境管理制度的创新实质上是指排放污染物的企业的排放技术的创新。随着相关法规的完善，对于污染物的排放，也有了更严格的规定。同时，由于政府对工业排污提出了更高要求，多数企业开始创新，以便以更少的成本实现更大的驱动力，缩减排污成本，保障企业经济效益，各企业普遍选择进行技术创新，企图以低成本获取最大化利益。在实施管理制度时，需结合环境管理制度，实现二者的结合，并考虑当前的污染排放制度，综合多方因素，创新环境管理制度。

（二）健全环境质量管控制度

环境质量管控应立足生态保护红线，在特定生态空间范围内，明确必须保护的空间面积，坚守生态安全底线。生态保护红线是我国环境管理制度的一个重要创新，因为它可以填补生态保护政策的空白，弥补现有政策的不足。生态环境的影响因素很多，因此，在进行管理时，管理工作难度较大，不太可能实现集中管理，严重降低了管理效率，阻碍环境管理工作的进步。生态保护红线的出现，使我们非常有可能摆脱目前的管理方式，以更全面的方式管控环境质量，提高质量管理水平。一旦确立了制度要求，就需要对实施过程进行监督，以确保环境管理制度发挥效用，实现管理方式的优化。同时，在制定质量准线时，应综合考量，要考虑到自然系统运行所需要消耗的最低能源，以确保生态系统的稳定，促进其稳定运行，提高环境质量管理效率。关于地方经济的发展，在进行经济发展时，必须设定最大的生态负荷，明确荷载峰值，科学完善质量管理制度，把生态保护放在发展的首位，并在超负荷地区进行重点治理。

（三）创新环境风险管理制度

环境风险管理是环境管理的重要组成部分，在创新环境管理制度的同时，也要从环境风险控制入手，对其进行有效整改。目前，关于环境风险管理，我国已提高了对其的重视，并在相关法律中有所体现。该制度将能够作为突发环境风险时的有效应对手段，发挥风险控制作用。然而，由于当前环境管理制度中仍然未明确风险管控问题，因此，我国的环境风险评估通常仍以简单的方式进行，风险管控作用难以发挥，环境风险管控失去其特殊意义。为了防止这种情况发生，应立足科学原则，完善风险控制制度，评估各环境污染影响力，明确其危害性，完善预警信息系统，使风险管理更加准确，促进我国环境管理制度的进一步创新。

（四）创新环境税收制度

环境税制是我国近年来为保护生态环境而制定的一项新的税收制度，其主要类型有产品税和污染税。然而由于我国在这一领域发展缓慢，起步较晚，相关制度尚不健全，缺乏完整税收系统，环境税制浮于表面。现有排污收费制度虽有一定约束力，能提高企业环保意识，但从实际执行来看，收费标准不明、胡乱收费及征收范围狭窄等问题十分突出，亟待解决。因此，为了提升我国的环境管理效率，相关部门应重点纠正排污费缴纳过程中存在的不足，规范缴纳标准，对收费进行科学管理，使企业在制度约束下规范自身行为，实现正确排污。

（五）环境与发展综合决策机制

应在党委、政府、环保部门的具体指导下，进行环境与发展的综合决策机制的完善。以政府为主导，各部门有效分工，引导社会公众参与，积极推动环境管理体系的优化，积极成立政府环境与发展综合决策委员会，形成统一管理，对环境容量、功能区化进行合理评估，汇总评估数据，形成数据参考，提高区域和产业发展决策科学性，推动产业布局的完善。充分发挥生态环境保护议事协调制度优势，加强信息共享联动，推动各部门协调能力的提升。组建多学科专家小组，完善环境与发展咨询机制，为各类重大事务的决策提供科学参考，确保经济和社会发展决策的科学性，并建立舆论反馈渠道，促进公众参与综合决策。制定统一的环境保护规则、总体规划、监督管理体制，加强环境保护管理，增强政府机构的环境管理能力，提高环境综合事务的宏观管理和应急管理能力。

（六）建立部门间行政协助制度

分析现行环境管理体制发现，在进行分工作业时，各部门追求的目标一致，处于分工协作关系，具有一致的利益追求。现行的环境管理行政体系旨在于促进环境、经济和社会的可持续发展。必须改变目前各部门各自为政的局面，建立合理、合法、规范的行政协助体系，落实分工，提高各部门协调能力，制定相应法规，以法律为保障，确立生态环境保护行政合作原则。确立不同部门之间的横向关系，明确相应的实施办法，确定各部门法律义务，建立协作保障机制，形成有效的监管，实现部门间的科学制衡。在系统内建立一个核查系统，构建复议机制，处理行政协作纠纷。

（七）跨区域协作机制

坚持“联防联治、资源共享、设备共用、合作共赢”的原则，建立区域生态环境保护交流与合作体系，协调处理区域环境污染问题和相邻城市之间因环境条件和环境功能不同而产生的差异和矛盾。加快立法创制，在现有城市间环境管理合作协议的基础上，构建科学、规范、标准的城市间环境管理合作体系。关键是要统一城市间的生态环境保护总体规划，提高城市间环境应急预警信息的整合度，提高重点项目环评审核的整合度，在区域水资源土地开发、跨界河流环境污染整治、危险废物集中处理等突出环境问题上开展合作。建立区域环境互助平台，整合环境监测，统一环境监督检查，整合环境预警信息，协调应急情况，实现环境预警应急响应联动化，完成环境信息共享监督一体化。

（八）完善社会的责任监管制度

健全公民检举监督机制，利用人民群众来信来访，充分发挥舆论监督作用。通过媒体公布曝光，人大代表、政协委员视察等方式，更大程度地让社会各界和广大群众享有知情权和监督权。因此，要积极健全网络问政，完善监督制度，让领导干部的权力透明化，处于群众监督之下，自始至终接受人民的监督，落实执政为民要求。

五、结语

综上所述，在生态文明视角下进行环境管理制度的创新，首先就要明确当前环境管理制度的不足，在此基础上提出创新策略。通过优化排污制度、创新环境税收制度、完善社会监督机制等多种方式，促进环境管理制度的创新。