张志永

(河北师范大学 中国共产党革命精神与文化资源研究中心,河北 石家庄 050024)

1945—1950年是中国共产党集中探索、建立人民代表大会制度的关键时期,在不同解放区分别采取了人民代表会议、农民代表大会、人民代表大会、农民协会、各界代表会和各界人民代表会议等民主政治形式。由于它们的名称类似,实践中交叉、重合,以及更替较快等缘故,许多人分不清它们的性质和内涵,乃至笼统地将其归纳为“人民代表会议”,这就把中共探索人民代表大会制度的复杂过程简单化,甚至出现张冠李戴等问题,难以充分说明历史和人民怎样选择了人民代表大会制度。(1)迄今,关于新中国建立前后人民代表大会制度的论著主要有:张希坡的《人民代表大会制度创建史》(中共党史出版社2009年版)、刘政的《解放战争时期的人民代表会议制度》(《吉林人大工作》2007年第1期)、王国永的《建国初期的地方各界人民代表会议》(《郑州航空工业管理学院学报》2001年第4期)、张同乐的《建国前后关于人民代表大会制度的理论与实践》(《首都师范大学学报》1999年第4期)等,他们均孤立地论述或粗线条勾勒出某种民主政治形式的演变过程,尚未深入细致地研究建国前后各种民主政治形式的兴替、演变。本文重在分析和考查上述民主政治形式的兴替和演变,力求正本清源。

一、溯源:党的七大正式提出人民代表大会制度的理论构想

1945年4月24日,毛泽东在党的七大上首次正式提出了人民代表大会制度的理论构想,“新民主主义的政权构成(组织),应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府……只有这个制度,既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有最高(高度)的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”(2)《论联合政府》(1945年4月24日),《毛泽东选集》(精装5卷),大连大众书店1947年2月再版,第94—95页。括号内引文系1991年人民出版社再版《毛泽东选集》第3卷中第1056、1057页对楷体字的修改,字数虽少,但观点变化较大,故应以原初文本为依据,回到那时的思想语境中研究人民代表大会制度的历史探索为宜。下同。不久,他又补充道,“开人民代表大会就要调查年龄、有没有选举权等”,实行“普选”。(3)《在中国共产党第七次全国代表大会上的口头政治报告》(1945年4月24日),中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》第3卷,人民出版社1996年版,第334页。这就明确了人民代表大会制度的4个基本特征,即实行普选制、民主集中制、决定大政方针和选举政府。不过,那时国共关系虽然比较紧张,但毕竟没有破裂,若立即召开人民代表大会,就与国民党建国纲领产生冲突,故当时只是作为一般纲领,即远景目标。

党的七大制定的纲领是成立“民主的联合政府”,建议在延安召开解放区人民代表会议,“促进全国人民的团结和联合政府的成立”。(4)《论联合政府》(1945年4月24日),《毛泽东选集》第3卷,人民出版社1991年版,第1092页。毛泽东解释道,“这次我们要求比较快”,“只能是召集代表会议,代表不是普选的,是由军队、政府、民众团体选派的,这样简便一些”;要“建立经常的领导机关,这个机关不叫政府,而叫‘中国人民解放联合会’”;(5)《在中国共产党第七次全国代表大会上的口头政治报告》(1945年4月24日),中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》第3卷,人民出版社1996年版,第334页。它“有发号施令的职权,是带有政权机关性质的,是为了联合各解放区而奋斗的过渡时期的组织形式”。(6)《在中国共产党第七次全国代表大会上的结论》(1945年5月31日),《毛泽东文集》第3卷,第414页。实际上就是选举一个有实无名的各解放区的统一领导机构,与国民党专制独裁政府相抗衡。随后,党的七届一中全会做出了召开解放区人民代表会议的决议,代表资格为“群众中有威信,社会上有声望,有奋斗历史或有工作经验”,“不论初选,复选或推选,均应实行无记名投票。……各政党各团体的直接代表由其本组织自举之”。(7)《中国共产党七届一中全会关于召开中国解放区人民代表会议及其筹备会议的决议》(1945年6月19日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第15册,中共中央党校出版社1991年版,第154页。周恩来指出,“这一切选举方法,说明我们的选举是平等的是自由无拘束的。”(8)《周恩来关于中国解放区人民代表会议选举事项的决议草案的说明》(1945年7月13日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第15册,第169页。该会议未采取普选制,且代表资格较高,更符合精英政治模式,但简便易行,比较适合在紧张的战争环境下实行民主政治的需要。

抗战胜利后,陕甘宁边区率先把参议会制度改造为人民代表会议制度。1945年10月,边区参议会、边区政府联合发布通知,“为了更加发扬民主,加强乡村自治,改乡市参议会为乡(市)人民代表会”,并“贯彻自由选举方针”。(9)《陕甘宁边区参议会驻会委员会、政府联合通知》(1945年10月14日),韩延龙、常兆儒编:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷,中国社会科学出版社1981年版,第409—410页。1946年4月23日,边区参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》,规定,“边区、县、乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关”;“人民普遍直接平等无记名选举各级代表,各级代表会选举政府人员”;“各级政府对各级代表会负责,各级代表对选举人负责”。人民代表会议“乡一年改选一次,县二年改选一次,边区三年改选一次”;“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况”。(10)《陕甘宁边区宪法原则》(1946年4月23日),《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷,第59—60页。从它的职权、代表产生方式来看,实际上都具备了人民代表大会的性质。从法律视角看,虽然这个原则仅适用于陕甘宁边区,但陕甘宁边区是中共中央所在地,它实际上对各解放区有普遍指导和借鉴意义。

个别解放区按照七大关于人民代表大会制度的理论构想,召开了人民代表大会,建立地方政权。如,1946年3月10日察哈尔省察哈尔盟实行了普选,“是由公民直接用无记名投票方式选举的,每200人选举代表1名,共选出代表156名,内有妇女代表2名。”27日,察盟人民代表大会开幕,成立了民族自治的盟政府,接受察哈尔省政府的领导。(11)《察省人民代表大会闭幕,正式成立地方自治政府》(1946年4月19日),内蒙古自治区档案馆编:《内蒙古自治运动联合会档案史料选编》,档案出版社1989年版,第56页。察盟仅有5万余人,召开的人民代表大会影响较小,但开创了召开人民代表大会的先例。

然而,囿于普选程序非常繁琐,耗时费力,花销颇大,短时间内无法普遍实行,故其它解放区大多采取推选、复选或聘请等方法产生代表,召开了人民代表会议。如1945年11月察哈尔省召开人民代表会议,其中,张家口市选举代表方法为,“由区民大会所推选之区代表推选之”;市团体“由各团体自行推选之”。代表资格除了沿用党的七届一中全会的规定外,又增加了“抗战有功”一条。“区代表选举时所用之花费,由区公所报给市选筹委会;市人民代表选举时所用花费及路费,由市选筹委会负责。”(12)《出席察省人民代表会议,张市人民代表推选办法》,《晋察冀日报》1945年10月27日,第2版。该会议讨论了省政建设方针并成立了省政府,“完全符合党中央三三制的精神”,“在中华民国史上,由人民来选举自己的省政府,还是破天荒的第一次”。(13)《刘道生在察哈尔省人民代表会议上的闭幕词》(1945年11月6日),《晋察冀边区民主政权建设文献选编》下册,中共党史出版社2013年版,第966页。

同期,许多解放区沿用了参议会的名义,但与抗战时期参议会相比,其内涵和性质发生了巨大变化,甚至等同于人民代表大会,尤以晋察冀解放区首府张家口市最具典范性。1946年3月,张家口市“最忠诚、最坚决执行政协决议与和平建国纲领”,举行市选,成立市参议会,选举市政府,“在全国大中等城市中,作出民主建设的榜样,以推动全国彻底实行政协决议,进而彻底实行民主政治”。(14)《张家口市市选宣传要点》,《晋察冀日报》1946年3月20日,第3版。全市成立了各级选举委员会,办理公民登记和选举动员,以区为单位选举市参议员,“由市公民用直接平等普选制无记名复记式投票法选举之”;“年满18岁之中华民国人民,不分性别、职业、民族、阶级、党派、信仰、文化程度,凡居住本市者,经选举委员会登记后,均有选举权与被选举权”;“各民主党派、群众团体、机关、工厂、学校及公民自由组合,均得提出竞选名单及竞选纲领,在不妨碍选举秩序下,自由竞选。”(15)《张家口市参议会选举暂行条例》(1946年3月18日),《晋察冀日报》1946年3月20日,第2版。参议员任期2年,连选连任;“市参议会为市各级政权的最高权力机关”,主要职权有:选举并罢免市政府委员、市长、副市长及地方法院院长;制定市单行法规;监察弹劾市、区、街、村行政人员及司法人员;审查市预算决算;审议市政府各项重要计划方案;决定市政府重要兴革事项;审议市政府及各方请议事项;督促检查市政府工作等。(16)《张家口市参议会选举暂行条例》(1946年3月18日),《晋察冀日报》1946年3月20日,第2版。不过,囿于“三三制”规定,“有不少被选的区干部自动请求退出竞选,好让社会贤达和公正人士多多地竞选参政”,“群众对共产党这种坚决执行三三制政策的优良政治作风,和诚恳地愿与广大社会人士合作的精神,都普遍的感到钦佩”。(17)大可:《张家口市选巡礼》,《北方文化》第1卷第4期,1946年4月16日出版,第55页。可见,张家口市参议会几乎完全具备了人民代表大会的4个基本特征,更近似于人民代表大会。

总之,在第二次国共合作正式破裂前,解放区政权在法理上是中华民国的地方政权,故中共彻底执行孙中山先生提出的民权主义,“关于中央及地方之权限,采取均权主义”;“各省人民得自定宪法、自选省长”(18)《中国国民党第一次全国代表大会宣言》(1924年1月23日),《孙中山全集》第9卷,中华书局1986年版,第123页。,与国民党专制独裁作斗争。虽然各解放区召开会议的名称不同,但其实质都是运用民主形式,建立“三三制”地方政权,既坚持了国共合作,又最大限度地维护人民的利益,上则争取建立联合政府,并在其中占一席之地,下则赋予地方政权的合法性,与国民党专制独裁政府分庭抗礼。

二、实践:从农民代表大会到人民代表大会

1947年3月,第二次国共合作正式破裂后,中共解除了对国民党的四项保证(19)参见《中共中央为公布国共合作宣言》(1937年7月15日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第14册,中央文献出版社2011年版,第370页。,抗日民主政权形式已经落后于革命形势了。7月27日,全国土地会议召开后,中央特意致电刘少奇,“在实行土地改革运动过程中如何改造党政及群众组织与工作甚为重要,望会议中加以讨论。”(20)《中央对刘少奇关于土地会议准备情况的报告的复示》(1947年7月27日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第16册,中共中央党校出版社1992年版,第494页。

10月10日,中共中央公布了《中国土地法大纲》,规定,“乡村农民大会及其选出的委员会,乡村无地少地的农民所组织的贫农团大会及其选出的委员会,区、县、省等级农民代表大会及其选出的委员会为改革土地制度的合法执行机关。”(21)《中国土地法大纲》(1947年9月13日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第24册,中央文献出版社2011年,第417页。客观而言,乡村社会的阶级构成比较简单,主要分为地主阶级和农民阶级,“人民”基本上等同于“农民”,“农民代表大会”实际上等同于“人民代表大会”,也就意味着中共正式把人民代表大会制度付诸实践。同日,中共中央发布了“打倒蒋介石,建立新中国”的口号,把这两者联系起来分析,就不难看出,实行人民代表大会制度具有双重目的,一是在土地改革运动中改造政权,二是建立取代南京国民党政府的、新的革命政权体系。

中央工委把平山等县作为土地改革试点县。1947年底,平山县第二区率先筹备召开农民代表大会,由新农会全体大会直接选举出149名代表,“普通都用举手表决的方式,有时也用投票画‘正’字等办法。每10人或15人选举1人”;代表资格为,“(1)坚决和地主富农斗争,决不中途妥协。(2)不自私自利。(3)不自高自大,不强迫命令。(4)不闹宗派。”(22)《大吾乡的全乡代表会》,中共平山县委:《关于代表大会(二)——平山县土改材料之八》(2月2日),河北省档案馆藏,档案号：520-1-652-3。1948年1至5月,平山县连续召开了5届全县人民代表大会,在土地改革运动中发挥了领导作用。中央工委总结和推广平山县土改经验,其中之一,“就是从乡到县建立了人民代表大会的系统,并赋予一切权力”。(23)《平山老解放区土改经验》(1948年2月27日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第25册,中央文献出版社2011年版,第227页。

中共解放了更多城镇后,解放区新增加了工人阶级、小资产阶级和民族资产阶级等革命阶级、阶层,继续沿用“农民代表大会”的名称已名不副实。1948年1月13日,晋冀鲁豫解放区提出,“在边区农代大会成立前政务会议应尊重农代筹委会的意见”等。中央认为此提法极为不妥,“其中不但没有小资产阶级、中等资产阶级,连中农、独立工商业者、自由职业者及脑力劳动的知识分子也没有提到”,遂要求纠正,“像晋冀鲁豫这样大范围的政权机关不应只是代表农民的,它是应当代表一切劳动群众(工人、农民、独立工商业者、自由职业者及脑力劳动的知识分子)及中产阶级(小资产阶级、中等资产阶级、开明绅士)的,而以劳动群众为主体。因此,边区最高政权机关是边区人民代表大会及其选出的政府,而不是农民代表大会及其选出的政府。”(24)《中央关于边区政权机关性质给邯郸局的指示》(1948年1月16日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第17册,中共中央党校出版社1993年版,第14页。

不久,毛泽东明确指出了“人民”的内涵,“所谓人民大众,是包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、被帝国主义和国民党反动政权及其所代表的官僚资产阶级(大资产阶级)和地主阶级所压迫和损害的民族资产阶级,而以工人、农民(兵士主要是穿军服的农民)和其他劳动人民为主体”;强调,“县、市和县市以上的政府,因其不但代表乡村的农民,而且代表市镇、县城、省城和大工商业都市的各阶层各职业人民,就应召集县的、市的、省的或边区的人民代表大会,选举各级政府”;并提出建立中央政府的方式,“中央和地方各级政府,都应当由各级人民代表大会选举”。(25)毛泽东:《关于目前党的政策中的几个重要问题》(1948年1月18日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第25册,第59页。这充分说明“农民代表大会”和“人民代表大会”本质上是一样的。不久,中央规定了召开人民代表大会的具体步骤,“在一切地方,在土改工作与整党工作大致完成以后,即应实行普选,成立乡村人民代表大会,并改选乡村政府”。(26)周恩来:《老区半老区的土地改革与整党工作》(1948年2月22日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第25册,第171页。这就改变了先召开农民代表大会后开展土地改革运动的规定,而是把土地改革的完成作为召开人民代表大会的前提条件。

随着解放战争的胜利发展,成立中央人民政府的时机成熟了。1948年4月30日,党中央发布“五一”口号,公开提出召开政治协商会议、人民代表大会和成立民主联合政府的建国步骤。5月9日,中央又批准晋察冀和晋冀鲁豫解放区合并为华北解放区,“摸索、积累政权建设和经济建设的经验,为全国解放后人民共和国的建立作准备”。(27)薄一波:《七十年的奋斗与思考》上卷,中共党史出版社1996年版,第478页。此后,两大解放区迅速筹备和召开了华北临时人民代表大会,基本形成了大会的组织机构和会议程序,如召开预备会议、选举产生大会主席团,成立代表资格审查委员会、提案审查委员会等,这些做法一直沿用至今。不过,该大会代表并非普选产生,仍然由县人民代表会选举或党政部门和人民团体(工、农、妇、青、商、学等)推选、指定等办法产生。

华北人民政府成立后,石家庄市召开了名副其实的人民代表大会。石家庄是中共解放的第一座大城市,中央工委遂以它为试点,探索城市工作的经验。1947年12月,该市解放不久,刘少奇指示,“石家庄现在可成立临时参议会,作为市政府的咨询机关”,“要在半年内正式选出区、街政府,一年内选出人民代表,召开市人民代表大会,组织正式的民主市政府”。(28)《黄敬同志传达刘少奇同志对石家庄工作的指示》(1947年12月16日在干部会上),石家庄市档案馆藏,档案号：1-1-5。不过,由于中共缺乏接管城市的经验,该市始终未成立临时参议会,迟至1949年7月,石家庄市才严格地按照人民代表大会制度,筹备和召开了首届人民代表大会,如:按照普选制选举代表,分为选民登记、划分选区、推选候选人、自由竞选和正式投票等阶段,每2000选民选出1名代表;“各人民代表,进行深入广泛的宣传动员,挨门挨户收集意见,写成提案汇总起来,送交大会讨论”;(29)《本市人民代表会议定下月12日召开,大会积极进行筹备工作》,《石家庄日报》1949年6月19日,第1版。尤其是进一步完善了人民代表大会制度,如实行会期制,建立人大常务委员会,事实上确立了代表联系群众制度等。(30)参见张志永:《从石家庄到北京:新中国成立前后民主政治制度的范例及其趋于成型》,《安徽师范大学学报》2021年第1期。这次大会“对全中国,对石家庄,都还是第一次,在建立一个地方人民民主专政的政权机构的经验上,将为其他新的城市所参考”。(31)《吴立人代表开幕词》,石家庄市人大常委会办公室、石家庄市档案馆编:《石家庄市首届人民代表大会档案文献选编》,河北人民出版社2019年版,第45页。《人民日报》连续发表了十多篇文章,跟踪报导大会召开过程及其意义,称赞它“提供了全国实行人民民主的范例”(32)《提供了全国实行人民民主的范例》,《人民日报》1949年8月15日,第2版。,当时影响很大。

7月底,中央发布指示,“各老解放区,应当召开乡的、县的、省的及全区域的人民代表大会及代表会议,亦望遵照中央早已发出的决议从速办理,不要推延。”(33)《中央关于迅速召开各界代表会议和人民代表会议给各中央局、分局的指示》(1949年7月31日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第18册,中共中央党校出版社1992年版,第395页。然而,召开真正的人民代表大会绝非易事,刘少奇曾告诫全党,“不能把实行民主看的太简单”(34)《黄敬同志传达刘少奇同志对石家庄工作的指示》(1947年12月16日在干部会上),石家庄市档案馆藏,档案号：1-1-5。,它需要具备天时、地利、人和等条件。例如,仅普选代表一项就包括调查户口、登记选民、选举候选人、竞选、投票、计票等一系列工作,要耗费大量的人力、物力和时间,这必然会冲击解放区土改、生产和支前等中心工作,甚至拖累中国革命取得全国性胜利的进程。9月4日,中央再次下达指示,降低了召开人民代表大会的要求,“已完成土改的省、县、区、乡四级,均开人民代表大会,但在开始若干次,亦可开各界代表会议,以为过渡”。(35)《中央转发关于察哈尔省召开各界代表会议的报告的指示》(1949年9月4日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第18册,第442页。

9月,《共同纲领》正式把人民代表大会制度作为国家根本政治制度,并规定了召开大会的前提条件,“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方,即应实行普选,召开地方的人民代表大会”。(36)《中国人民政治协商会议共同纲领》(1949年9月29日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第26册,中央文献出版社2011年版,第761页。当时,前两项条件容易满足,但第三项条件决不是单纯建立了青年团、工会、妇联、文联等群众团体就能实现的,缘于广大农民乃至市民习惯了“一盘散沙”状态,普遍缺少民主意识和民主习惯,更何况还要继续完成新民主主义革命任务,故全国真正召开人民代表大会的数量比较少。据统计,至1950年7月,全国28个省(不包括台湾、西藏)、9个相当于省的行政区中,除了“石家庄、保定2市召开了市人民代表大会”外,共有20个县(陕西14县、河北6县)召开县人民代表大会;东北有377个区开过区人民代表大会,17153个村开过村人民代表大会;华北、西北等地的老解放区部分区、村也召开过区、村人民代表大会。(37)谢觉哉:《关于人民民主建政工作报告》(1950年7月17日),新建设杂志社编辑部编:《关于人民民主建政》,新建设杂志社1951年版,第63页。于是,中央政府决定,“普选的人民代表大会目前不应急于召开”。(38)《目前民主建政的主要形式》(1950年7月),《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年版,第109页。此后,各地暂停召开人民代表大会。迨1954年我国正式建立人民代表大会制度后,各地均把该年召开的人民代表大会排名为第一届,这就很容易使人忽视了以前召开过人民代表大会,也许这就是现在好多人对那时人民代表大会了解不多甚至产生误解的缘故吧。

三、调适:人民代表会议是老区、半老区民主建政的基本形式

1947年全国土地会议结束后不久,刘少奇向中央报告了民主建政的思路,“在平分土地之后,再实行农村民主运动,由下而上整党整政,召集村农民大会及区、县、省、边区各级农民代表会”;“在明年五六月间召集一次全国农民代表大会,成立全国农民总会……讨论建立各种民主制度,并筹备解放区人民代表会议及中央政府的成立。”(39)《中央工委关于土地会议的决定向中央的报告》(1947年9月16日),中央档案馆等编:《中共中央在西柏坡》,海天出版社1998年版,第206页。这里列出了农民大会、农民代表会和全国农民代表大会3种会议名称,而没有统一使用农民代表大会的名称,这并不是说中央工委改变了土地法大纲的政策,而是把民主政治形式表述得更加严谨,实行过程更稳健。当时,各解放区几乎都是农村地区,鲜见城市;一个村子的人口少且集中,召开村农民大会比较容易,但区、县、省显然无法召开全体农民大会,且一时又不具备普选代表的条件,无法召开农民代表大会,故只能召开各级农民代表会。这说明中央工委沿袭了党的七大关于人民代表大会和人民代表会议的作法,采取了农民代表大会和农民代表会议两种形式。

不过,《土地法大纲》没有具体规定召开农民代表会的程序,各地一时不知道如何开会和怎样改组地方政权。9月26日,中央工委比较详细地介绍了召开方法,“应采取从下至上的代表会议制度,其名称或称农民代表会、或称人民代表会均可”;“各级农民代表会,或人民代表会为各级政府最高权力机关……各级代表会代表,县以下由区、村人民直接选举,县以上由区县代表会间接选举”,“代表任期以一年为宜”;还规定了各级代表会召开的次数等,并要求冀东区党委建立、创造与试验这种制度。(40)《中共中央转发中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示》(1947年11月12日),《建党以来重要文献选编》第24册,第474、475页。参见张志永:《西柏坡时期中共中央关于人民代表大会制度的探索》,《河北师范大学学报》2017年第4期。中央工委使用了含糊的“直接选举”而非严谨的“普选”术语,这说明其已经意识到当时不具备普遍召开人民代表大会的条件,故退而求其次,着重探索和完善人民代表会议制度。11月12日,中央转发了中央工委这封电报,认为各地可参照本地具体情况采择试行,但做了些微且重要的修正,如,“各级代表会的名称以用人民代表会为妥”,这样中农等也可以参加会议,“人们感觉要民主一些”。(41)《任弼时关于解放区政权和新富农政策问题给毛泽东的信》(1947年11月12日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第24册,第477页。这与中共要求晋冀鲁豫解放区不要使用“农民代表大会”而使用“人民代表大会”名称一脉相承。

中央工委还多次指导各解放区试验和完善人民代表会议制度。10月28日,中央工委致电东北局,指出人民代表会采取民主集中制原则,“使代表会真正成为解决各种重要问题的权力机关(例大革命时的省港罢工工人代表会),并实行少数服从多数,下级服从上级,上级政府委员会及代表会有权改变下级代表会的决议及解散下级代表会重新选举召集之。”(42)《中共中央工委关于政权制度及城市工作给东北局的指示》(1947年11月28日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第24册,第492—493页。12月28日,中央工委进一步说明建立人民代表会议制度的步骤,“要在群众业已充分发动,或土地改革业已完成的地区,才能建立这种代表会系统”,采取自上而下的方式,“可先召集县区临时代表会,再到各村成立村代表会”;并提出了改造政权的方法,“也不要去说什么两重政权。什么时候代表会能改组各级政府,并把政府各种工作拿到自己领导之下来即拿过来就是”。(43)《中央工委关于土改中的若干问题给晋绥分局的指示》(1947年12月18日),中央档案馆等编:《中共中央在西柏坡》,第273页。此后,各解放区掀起了召开人民代表会议的高潮,改造各级政权。

1948年4月1日,毛泽东再次强调,“这样的人民代表会议一经建立,就应当成为当地的最高(人民的)权力机关,一切权力应当(应有的权力必须)归于代表会议及其选出的政府委员会”;“在区村两级人民代表会议普遍地建立起来的时候,就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议,县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了”。(44)毛泽东:《在晋绥干部会议上的讲话》,大众日报社编:《土改整党丛书》第1辑,1948年6月,第25—26页;括号内引文为1991年人民出版社再版《毛泽东选集》第4卷中第1308页对楷体字的修改。5月25日,中央又要求各中央局和分局在今冬明春7个月时间(即1948年9月至1949年3月),“建立乡(村)、区、县三级人民代表会议,并选举三级政府委员会”。(45)毛泽东:《一九四八年的土地改革和整党工作》(1948年5月25日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第25册,第315页。这样,人民代表会议实际上起到了人民代表大会的作用,其任务不仅是改造政权,更要民主选举政权。当然,各地在召开人民代表会议和选举政府委员会过程中,很难保证“三三制”的构成比例,甚至许多地方事实上废除了“三三制”。

9月,中共中央在西柏坡召开了政治局扩大会议,毛泽东首次提出“人民民主专政”的概念,重点阐述了“建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题”,虽然也“提出开人民代表大会”,但未展开论述,而是要求准备召开政协,成立“临时性的中央政府”。(46)毛泽东:《在中共中央政治局会议上的报告和结论》(1948年9月8、13日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第25册,第446—447页。这说明中央已经意识到当时不具备召开全国人民代表大会的条件,故改变了“五一”口号的建国步骤,改为召开人民代表会议、政治协商会议、建立临时中央政府的新方案,后来,新中国就是按照此方案建立的。同期,中央也发现,建立各级人民代表会议制度与“三三制”政权构成存在着结构性矛盾,故决定彻底放弃“三三制”政权组织形式。10月底,中央在修改东北局关于政权建设发言提纲中,直接删去了“三三制政策基本不变”的表述,把“不是勉强凑数”改为“不要勉强凑数”,全句修改为“在县以上及城市人民代表会议中,应尽可能地有各革命阶级的代表参加,但不要勉强凑数,而且要分别城市的大小”。(47)《中共中央对东北局在高干会上关于政权建设发言提纲的修改意见》(1948年10月30日),中央档案馆编:《解放战争时期土地改革文件选编》,中共中央党校出版社1981年版,第442、447页。

同年秋,中共向国民党发动了战略决战,解放区“忙于战争支前,结束土改与整党工作,而办理公民登记及选举等工作,势非推迟不可。同时,由于明年各区均要抽调大批干部南下,届时干部配备势必有很大变动”,原计划1948年冬至1949年春正式选举和召开县、村两级的(或县、区、村三级的)人民代表会议不宜普遍办理,故中央决定,“各解放区县、区、村三级人民代表会议之正式选举工作,暂行推迟至明年秋后举行”,以免影响各项中心任务的完成;不过,“凡在土地改革中已建立了这种临时人民代表会议或农民代表会议,并获有成绩的地方,不要以为土地改革结束而把它搁置起来,必须继续保持,并加以改进和发展,……至今尚未建立起这种临时人民代表会议的地方,应按照上述的经验,把临时人民代表会议建立起来”;并要求各解放区在1948年冬至1949年春“可选择若干县试办这种正规的选举,以便取得经验”,在1949年秋后“普遍实行”。(48)《中共中央关于县、区、村人民代表会议的指示》(1948年12月20日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第25册,第725—726页。年底,华北人民政府颁布了《华北区村、县人民代表选举条例》和《华北区村、县人民政权组织条例》,为各解放区召开人民代表会议提供了具体政策指导。

1949年1月,中共中央提出本年党的主要任务之一是,“在各主要解放区内建立各级人民代表会议,并选举各级人民政府委员会。”(49)《目前形势和党在一九四九年的任务》(1949年1月8日),《毛泽东文集》第5集,人民出版社1996年版,第233页。3月,毛泽东重申“代表会议就是苏维埃”,但又指出两者之间的细微差别,“自然,在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的,我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃,‘苏维埃’这个外来语我们不用,而叫做人民代表会议。”(50)《在中共七届二中全会上的总结》(1949年3月13日),《毛泽东文集》第5集,第265页。这说明两者差别仅局限在代表构成上,苏维埃是无产阶级专政,也就是一个阶级专政;而人民代表会议是以工农联盟为基础的人民民主专政,尤其是把民族资产阶级包括在人民之内。

四、创新:各界人民代表会议代行人民代表大会职权

1947年6月,中共发动战略反攻后,扩大了许多新解放区。鉴于新区残存着大量的反动力量,党组织比较薄弱甚至没有,群众尚未发动和组织起来,故新区无法照搬老区、半老区的土改政策和方法。

1948年2月初,毛泽东指出,新区“应当分两个阶段实行土地法。第一阶段,中立富农,专门打击地主……应当组织贫农团,作为领导骨干,还可组织以贫农为主体的农会(可称为农民协会)。第二阶段,将富农出租和多余的土地及其一部分财产拿来分配,并对前一阶段中分配地主土地尚不彻底的部分进行分配”,它们分别需要二年和一年时间(51)《在不同地区实施土地法的不同策略》(1948年2月3日),《毛泽东选集》第4卷,人民出版社1991年版,第1278页。,历时较长。不久,中共又把新区分为游击区与巩固区两类地区,“在游击区只作宣传工作和隐蔽的组织工作,分发浮财”;“在巩固区逐步进行土地改革”,并吸引一部分中农积极分子参加农民协会的委员会(52)《新解放区土地改革要点》(1948年2月15日),《毛泽东选集》第4卷,第1283—1284页。,但是,“农民协会及其委员会,必须有三分之二的贫雇农作会员及委员,确实掌握贫雇农的领导权,此点亦是完全必要的”。(53)《毛泽东关于淮西土改斗争策略给中原野战军后方司令部的指示》(1948年2月17日),中央档案馆编:《解放战争时期土地改革文件选编》,第234页。

事实上,巩固区亦不具备土改条件,强行土改弊大于利。5月,中央遂决定,1948年新区一律不进行土改,“实行减租减息和酌量调剂种子食粮的社会政策和合理负担的财政政策,以便联合或中立一切可能联合或中立的社会力量,帮助人民解放军消灭一切国民党武装力量和打击政治上最反动的恶霸分子。”(54)《一九四八年的土地改革工作和整党工作》(1948年5月25日),《毛泽东选集》第4卷,第1330页。此后,新区暂时停止了土地改革,主要是开展减租减息等工作。6月6日,中原局决定不再组织贫农团,代之以“普遍建立包括中农在内的农民协会”,“并须防止流氓、坏人篡夺领导,使正派忠诚的劳动农民当权”。(55)《中原局关于执行中共中央土改和整党工作指示的指示》(1948年6月6日),中央档案馆编:《解放战争时期土地改革文件选编》,第377—378页。28日,中央表示“完全同意”,指出,“农民协会是办理减租减息事宜的合法机关,农村中一切地租、高利贷债息问题,均由政府会同农民协会办理之,而最后决定权属于政府。”(56)《中共中央对中原局减租减息纲领草案的修改意见》(1948年8月16日),中央档案馆编:《解放战争时期土地改革文件选编》,第411页。新区农民协会与老区、半老区农会的组织构成相似,但性质差别极大,农民协会仅办理减租减息等具体工作,而非“一切权力归农会”的权力机关。

辽沈战役胜利后,东北解放区成为第一个完全解放的大区,土地改革的条件比较成熟,遂再次开始土改。东北局决定,“各省委负责同志必须亲自掌握”新区土改;派出工作团,自下而上地发动群众,“土改中即应注意在组织雇贫农团和农会的基础上,建立区、村两级的人民代表会议(新区的区、村人民代表会议和基本区不同,地富分子一律无选举权),这种人民代表会建立起来后,即应成为当地的最高权利机关,以彻底摧垮旧的统治机构。”中央批准了这个指示,但把“权利机关”改为“权力机关”,表述更加严谨和科学。(57)《中共中央对东北局关于新区土改的指示的修改意见》(1948年11月25日),中央档案馆编:《解放战争时期土地改革文件选编》,第522页。这样,东北地区党组织和工作团部分地掌握了土地改革运动尤其是发动群众、组织雇贫农团和农会阶段的领导权,而非机械地沿袭“一切权力归农会”或贫农团的规定。

然而,召开人民代表会议除了具备人民群众组织起来的必要条件外,还要具备其它充分条件,如党的干部正确掌握政策和具有较强的领导能力、人民群众思想觉悟普遍提高等,否则,勉强召开人民代表会议,不仅起不到应有的领导作用,反而可能造成无政府无纪律等严重问题,阻碍解放区的稳定和发展。1949年8月,中央指出,“在南方及其他新区实行改革土地制度时,必须在某些政策上(例如不要使地富扫地出门等)及工作方法上(例如要开区乡农民代表会议等)改正过去在北方土改中做得不好的地方。而且各级党的领导机关必须完全掌握全部农村运动的领导,绝不许再有过去那样无政府无纪律的状态出现。”(58)《中央关于新区农村土地改革工作的指示》(1949年8月10日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第18册,中共中央党校出版社1992年版,第415页。要求新区在土地改革运动期间必须坚持党的领导,实际上取消了人民代表会议作为最高权力机关的规定。

同期,中共继续探索建立城市民主政权的方式。1948年6月10日,党中央决定,在新占领城市组织军事管理委员会,“实行短期的军事管理制度”,尽快恢复社会秩序,发展生产等。(59)《中共中央批转东北局关于保护新收复城市的指示》(1948年6月10日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第17册,第212页。8月26日,中共解放济南后,建立了第一个城市军事管制委员会,效果非常好,中央遂正式决定,在新解放城市中一律实行军事管制,自此统一了各解放区接管城市的方法。11月15日,中央又提出,军事管制期间要“建立临时的人民参议会”。(60)《中共中央关于军事管制问题的指示》(1948年11月15日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第17册,第488页。虽然它与国民党政府参议会性质迥异,但名称类似,“容易给人以国民党统治时代召开过的参议会的不良印象”,故中共很快放弃了该名称,“应以各界代表会为党和政权领导机关联系群众的最好组织形式”,由军事管制委员会及临时市政府邀请各界若干代表组成,作为“市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关,故无对政府约束之权”,但“可看做是人民代表会议的雏形”。(61)《中央关于新解放城市中组织各界代表会的指示》(1948年11月30日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第17册,第530、532—533页。由此可见,各界代表会源于城市军事管理制度而非《土地法大纲》,它成为各界人民代表会议的前身。

12月,中共在新区和城市建立民主政权的路径基本成型,“新区在减租减息阶段……暂不成立县、区、乡三级人民代表会议。应先自上而下地委派县、区、乡三级行政人员,先组织农民协会,并由农民协会及其所召集之农民代表会议实际上起人民代表会议的作用,作为政权的群众基础。”待农民协会真正成为农民群众的组织,群众业已发动和组织起来,“即可成立临时人民代表会议”;在城市中,“首先成立各界代表会,作为市政府的群众基础。待工会、近郊农会及青年、学生、妇女等团体组织好后,再成立市临时人民代表会议。”(62)《中共中央关于新区农村政权问题给中原局电》(1948年12月2日),中国人民解放军政治学院党史教研室编:《中共党史参考资料》第18册,第499页。显然,新区农村农民代表会议和城市各界代表会均非最高权力机关。彭真解释道,“民主制度要逐步建立,决不能马上就实行民主普选……在工人、农民不敢讲话的情况下,民主容易被流氓及反革命分子利用。所以进城后不要马上召开代表会,先开座谈会,民主建设应先从座谈会做起,然后召开临时代表会议,最后再召开人民普选的代表大会。”(63)《掌握党的基本政策,做好入城后的工作》(1949年1月6日),《彭真文选(1941—1990)》,人民出版社1991年版,第171页。

此后,中央多次颁布了召开各界代表会议的指示,初步形成了一套制度。如,“会期,中小城市至少每月一次,每次一天,至多两天。大城市每月或每两月一次,每次一天两天,至多三天”;“代表应固定为半年改选一次,连选者得连任”等。(64)《中央关于三万人口以上城市均须召开各界代表会议的指示》(1949年8月19日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第18册,第422页。8月,北平市召开了第一届各界代表会议,毛泽东莅临讲话,要求它“协助政府进行各项建设工作,克服困难,并从而为召集普选的人民代表大会准备条件”,“一俟条件成熟,现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权,成为全市的最高权力机关,选举市政府。”值得注意的是,北平市所有关于这次会议的文件都称之为“各界代表会议”,惟有毛泽东首次称之为“各界人民代表会议”,虽然只多了两个字,但改变了其性质,它不再是单纯的“加强政府与人民的联系”的机关,而是“条件成熟”后转为“最高权力机关”。(65)《毛主席给北平各界代表会议的指示》(1949年8月13日),《北平市各界代表会议文献》,北平市各界代表会议秘书处1949年编印,第1页。不过,那时仅限于城市召开各界人民代表会,新、老解放区“各县应开县各界代表会”。(66)《中央关于各县均应召开县各界代表会议的指示》(1949年8月25日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第18册,第430页。

8月26日,中央正式发布指示,“所属三万以上人口的城市,务于9月份一律召开一次各界人民代表会议,并一律将开会情形在报纸上公开发表,在广播电台公开广播”;“各县要开全县各界人民代表会议,……不论新区老区一律举行。新区在占领两三星期后即可举行,无须待乡村农会建立然后举行。”(67)《中央关于三万以上人口的城市和各县一律召开各界人民代表会议的指示》(1949年8月26日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第18册,第431—432页。此后,各解放区不再按照《土地法大纲》改造政权,而是一律召开“各界人民代表会议”,实现了民主政治名称的统一。9月4日,中央又指示,“在新解放区各界代表会的开始若干次代表的产生可以推派和聘请为主,由可靠民众团体的民主选举为辅。以后,即可改为由各团体各界的民主选举为主,推派和聘请为辅”;在农村地区,“尚未彻底完成土改的省、县、区三级,均开各级(界)代表会议,乡村开农民代表会议,而以县的各界代表会为中心”,“已完成土改的省、县、区、乡四级,均开人民代表大会,但在开始的若干次,亦可开各界代表会议,以为过渡”。(68)《中央关于转发察哈尔省召开各界代表会议的报告的指示》(1949年9月4日),中央档案馆编:《中共中央文件选集》第18册,第441—442页。并规定其性质,“现在各地召开的各界代表会议,实际上就是地方的政治协商会议,也可以说就是中国人民政治协商会议的地方委员会”。(69)《关于人民政协的几个问题》(1949年9月7日),《周恩来统一战线文选》,人民出版社1984年版,第137页。

9月23日,中共进一步说明了各界代表会、各界人民代表会议、人民代表会议和人民代表大会的区别,城市解放之初,“可用指定和邀请的办法召开各界代表会,等到城市人民团体已经组织起来或原来就有组织的地方,各界人民代表会议的代表,就主要是由各人民团体直接或间接选举的”;“各界人民代表会议与人民代表会议之间,也不应再行划分什么区别”,但各界人民代表会议和人民代表大会“在职权上及代表选举方法上则应有区别,人民代表大会是全权的,其代表主要应由人民直接选举或由下级人民代表大会间接选举,而不是由各人民团体选举。”(70)《中央关于人民代表大会同各界人民代表会议的区别问题给东北局的指示》(1949年9月23日),《中共中央文件选集》第18册,第458页。此后,解放区原有的人民代表会议合并为“各界人民代表会议”,其性质也从“当地的最高权力机关”变为地方的政治协商会议。

9月底,《共同纲领》正式统一了全国建立民主政权的步骤,“凡人民解放军初解放的地方,应一律实施军事管制”,“在条件许可时召集各界人民代表会议”,“在普选的地方人民代表大会召开以前,由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”。(71)《中国人民政治协商会议共同纲领》(1949年9月29日),中共中央文献研究室、中央档案馆编:《建党以来重要文献选编》第26册,第761页。至此,中共创造了从各界代表会、各界人民代表会议到人民代表大会由低到高的民主建政路径,实现了各解放区民主政治名称和性质的统一。年底,中央政府颁布了省、市、县各界人民代表会议组织通则,规定了这些会议的组成、任期和职权等,此后,“召开各级各界人民代表会议,已成为全国性的运动”。至1950年7月,山东、山西、河南、辽东等9省和北京、天津等7市各界人民代表会议分别代行了本省、本市人民代表大会的职权,至于省、市以下地方各级各界人民代表会议代行同级人民代表大会职权的数量就更多了。(72)谢觉哉:《关于人民民主建政工作报告》(1950年7月17日),新建设杂志社编辑部编:《关于人民民主建政》,第62—63页。不过,人们短时间内难以适应这种规范性称呼,故各地普遍出现“各界人民代表会议”和“人民代表会议”等名称混用的现象。

总之,党的七大正式提出召开人民代表大会的政治设想后,中共大致按照《土地法大纲》和城市军事管理制度两条路径进行探索。然而,囿于那时召开人民代表大会的条件尚不成熟,各地按照具体情况,采取了灵活多样的民主政治形式。除了少数地区召开人民代表大会外,大部分地区召开了人民代表会议;尤其是新区、城市更加缺乏召开人民代表大会的条件,遂先组织农民协会和召开各界代表会,后召开人民代表会议和各界人民代表会议。这些民主政治形式名称繁多,看似眼花缭乱,实则概念表述极为科学严谨,性质和内涵区隔严明;且它们万变不离其宗,无论哪一种民主政治形式,都不过是技术层面的变化,并非基本原则和价值取向的分歧,旨在建立人民代表大会制度,实行人民民主专政。事实证明,人民代表大会制度具有广阔的包容性和可行性,为建立新中国奠定了政治基础。1954年我国正式建立人民代表大会制度,就是这个时期艰辛探索的必然结果。