吴元康

(安徽省社会科学院 历史研究所,安徽 合肥 230051)

民国时期安徽设市,实现了安徽城乡由合治到分治的巨大飞跃,诚为安徽社会经济史演变历程中的重大事件,尤为安徽近代化与城镇化进程中不可漠视的关键举措。然而学术界对此关注甚少,有关志书及城市史著作着墨不多,且存在一些讹误。(1)参见《安徽省志·人大政府政协志》,方志出版社1999年版;《安徽省志·建置沿革志》,方志出版社1999年版;《安庆市志》上下册,方志出版社1997年版;章征科:《从旧埠到新城——20世纪芜湖城市发展研究》,安徽人民出版社2005年版;蚌埠市档案局(馆)编:《珠城记忆》,黄山书社2018年版。《安徽地区城镇历史变迁研究》一书对此有所涉猎(2)郭万清主编:《安徽地区城镇历史变迁研究》上卷,安徽人民出版社2014年版,第444—447页。,有关节目系笔者所撰,因囿于合著体例,许多内容无从展开,仍失于简略,且该书出版近十年来,笔者又陆续发现了不少新材料。现不揣浅陋,连属成篇,详考民国时期安徽设市的变迁轨迹及其因果得失。不妥之处,敬祈高明指正。

一、萌芽阶段：1912—1927

清末,随着近代化与城市化进程的加快,各地城镇规模不断扩大,城镇人口急剧增加,电报、电灯、电话、新式马路等近代市政设施如雨后春笋般涌现。城镇居民的构成也发生了巨大变化,除手工业者等传统社会群体外,资本家、工人、自由职业者等新市民阶层开始在城市运行中扮演主导角色,而列强在上海等地开设的租界也为人们观察西方的城市管理理念与模式提供了窗口。近代市制呼之欲出。清末新政全面铺开后,地方自治思潮勃兴,城镇居民纷纷要求效法西方,实行自治,清政府鉴于这一潮流不可阻挡,亟欲将自治纳于官方管控之下,遂于1908年颁布《城镇乡地方自治章程》,确立了城、镇、乡的划分标准,对城、镇自治机构的设立程序及权利义务作了明确界定。此为我国近代市政嚆矢。辛亥鼎革,上海先后成立了沪南市政厅、闸北市政厅等机关。上海模式很快对安徽产生了积极影响。

1912年初,安徽都督孙毓筠任命潘怡然为大通市政厅厅长,李德玮为正阳市政厅厅长。安徽都督府之所以选择这两地作为设立市政厅的地点,主要基于大通、正阳关均为安徽境内商业巨镇。大通位于铜陵县城以南15公里,毗邻长江,本一荒村,但因为天然良港,自清季咸同以来,运销皖、鄂、湘、赣的盐船在此检验纳税行销,日兴月盛,遂为沿江巨镇,清末其市街规模及商业繁华程度仅次于全省经济中心芜湖及全省政治中心安庆。正阳关位于寿县城西南30公里,滨临淮河,为淮、淠、颍三水汇流之处,水运陆运均甚发达,明代起商业日盛,至清末发展为皖北商务首埠,其在区域范围内的影响力稍逊于大通。两地商务繁盛,迫切需要推行市政。其次,两地均非县治所在地,由县政府遥制办理市政存在种种桎梏,不如专设机关兴办市政。因资料缺失,大通市政厅、正阳市政厅的内部组织与运作情形不甚明晰,但既系效法上海,其功能当与上海相类,不外掌理道路工程、教育卫生、慈善救济、实业商务等可纳入自治范围的事项。市政厅经费须由市政厅自筹,所以市政厅成立后,所有一切开支均须仰仗加捐,从而激化了与当地商民之间的矛盾。大通市政厅成立不久,铜陵县绅、商、学界朱世贞等人联合上书安徽都督府,请求撤销市政厅。(3)《和悦洲无须市政厅》,《申报》1912年6月11日。随后又爆发了潘怡然擅捕商人事件,激起公愤。大通商会、社会党大通支部等团体纷纷致电安徽都督柏文蔚,要求严办潘怡然。柏文蔚遂将潘怡然撤差(4)《大通市政厅长撤差》,《申报》1912年6月18日。,另委俞训渊接充。11月,柏文蔚遵照临时省议会议决,正式下令裁撤大通市政厅、正阳市政厅。(5)《令饬裁撤大通市政厅改办警察厅由》,《令饬裁撤正阳市政厅并改组警察厅由》,《安徽公报》第20期,1912年11月。市政厅在安徽的出现具有重大意义,尽管它们存续仅半年余时间,在行政上尚未脱离县行政范围,在性质上仍属于辅佐官治的自治机关,但它们毕竟在城镇区域获得了兴办道路工程、开设学校、抽收捐税等职能,一定程度上显现了建制意义上的城市管理端倪,实为安徽省设市萌芽。

1912年底,津浦铁路全线通车,进一步促使安徽城镇格局发生丕变。蚌埠由凤阳县西北边陲一荒凉乡集,迅速崛起为皖北巨埠。1920年前后,不仅超越淮河流域的商业大镇正阳关及临淮关,执皖北商业之牛耳,而且将长江流域的大通也甩在了后面,跻身安徽城镇前三强。随着蚌埠各业日趋繁荣,自辟商埠,推广市政,扩展商务的问题逐渐引起社会关注。1923年7月,大总统黎元洪任命安徽歙县人、在上海经营地产等生意的程源铨为蚌埠商埠督办。(6)《公牍·函请拟订各项章程送由省公署转咨核办由》,《安徽公报》第1598期,1923年11月。12月,程源铨自上海赶到蚌埠就职,1924年春,公布《蚌埠商埠暂行编制章程》18条。按照这一章程,蚌埠商埠督办公署除督办、会办外,另设秘书二人。又分总务科与工务科,其中总务科下设文牍、地产、会计、庶务各股;工务科设测绘、建筑、采运、查验各股;另设评议会及公署卫队(7)《蚌埠开埠积极进行》,《晨报》1924年4月19日。,其职责为管理商埠界内土地、工程、房产、警察、杂捐等事项,但无行政权,蚌埠商埠仍不脱凤阳县行政范围。蚌埠商埠督办公署成立后,因经费毫无保障,程源铨心灰意冷,就职未久即提出辞职,蚌埠开埠实际停顿(8)吴元康:《民国时期安徽蚌埠并未开埠》,《安徽史学》2014年第1期。,直至1926年4月,五省联军安徽总司令陈调元聘任王世澄接任蚌埠商埠督办,情况才略有改观。王世澄就职后,即接收管理蚌埠新船塘工程,公署的经济得以有所改善,1926年下半年又派出测绘队,将蚌埠商埠四至界限划定,从而完成了正式开埠前的各项准备。王世澄总结数月来工作情形,提出了蚌埠第一个城市规划——《蚌埠商埠全部计划》,其内容包涵赶筑城市马路、开辟公园、设立商业银行等方面,均为兴办蚌埠市政之要项。至于建设经费,除蚌埠自筹外,主要由省财政垫借,待日后蚌埠商务更加发达,税收增加,即可逐次归还。(9)陆丹林编纂:《市政全书》,中华全国道路建设协会1928年版,第88—95页。可惜1926年9月安徽卷入北伐战争中,该计划也就未能实施。1927年5月,北伐军占领蚌埠,蚌埠商埠督办公署遂止。

作为安徽唯一对外通商口岸,芜湖得风气之先,开办近代市政最早。至民国肇建前夕,芜湖已发展为全省经济中心,确立了安徽工商龙头老大的地位,初步完成了由传统城市向近代城市的转变。民初芜湖经济发展的势头仍然强劲,促使人口进一步增加,1915年芜湖城区人口为92627人,至1921年,城区人口就达126000人,位居安徽各城镇人口榜首。在城区规模不断扩大及市民人数骤增情形下,原有的由警察机构兼理市政的模式已不适应。1923年4月,安徽省长吕调元委任芜湖士绅濮文波为芜湖市政筹备处处长,濮以无款,坚辞不就,随后,省政府改委另一士绅李葆舱担任此职,李亦惧于筹款维艰,一再电辞,吕调元多次挽留,亦无效果。(10)《芜湖近讯》,《申报》1923年4月18日。后来筹办芜湖市政的呼声渐趋沉寂,至1926年才旧事重提。该年8月,驻蚌五省联军安徽总司令陈调元因经费确定,决定设立芜湖市政督办公署,督办由陈调元自兼,芜湖道尹史久绍、芜湖关监督何炳麟兼任会办,安徽总司令部工作人员徐凤梧为坐办,该督办公署附设于芜湖关监督公署内,由徐凤梧具体负责筹备。(11)《芜湖快信》,《申报》1926年8月25日;《芜湖快信》,《申报》1926年9月2日。不过此时北伐军已逼近长江流域,形势日趋紧张,9月中下旬芜湖实行戒严,举办市政之议被迫搁置。随着北伐军占领皖南,1927年4月,芜湖市政督办公署由北伐军接收保管。(12)《芜湖快信》,《申报》1927年4月27日。

与蚌埠、芜湖快速发展形成鲜明对照,安庆进步极为缓慢。近代以降,安庆迭受不利。太平天国运动期间,安庆遭到严重破坏,元气大伤。1902年《中英续议通商行船条约》曾将安庆列为通商口岸,但安庆始终未能正式开埠对外通商,错失发展机遇。辛亥革命前夕,安庆的全省经济中心地位为芜湖所据,民初安徽军事中心又自安庆移至蚌埠,其省会地位也一再受到挑战。1912年12月,安徽革命志士范鸿仙曾倡议省会移设芜湖(13)《安徽迁省芜湖之新说》,《申报》1912年12月8日。,1916年倪嗣冲担任安徽省长期间,竟将省政府迁至蚌埠办公,只是在国务院一再严令下,才回到旧址。安庆处境颇为尴尬。不过安庆毕竟为全省政治中心及文教中心,作为安徽最早开始近代化的城镇,其人口数量及城镇规模一直仅仅稍逊于芜湖,兴办市政愿望也较为强烈。1923年9月,安徽省长吕调元决定创设安庆市政筹备处,委任亲信潘怡然为该处处长。(14)《皖闻纪要》,《申报》1923年9月21日。但不久,安徽政局发生变动,吕调元因与安徽军务督理马联甲长期不和,被迫离皖,省长由马联甲兼任。12月,马就兼职后,认为安庆无市政可办之言,随后于1924年初下令裁撤安庆市政筹备处。(15)《皖省军政界消息》,《晨报》1924年3月27日。

二、起步阶段：1927—1937

我国建制市发轫于国民革命策源地广东省,1921年2月,不入县行政范围的广州市政厅成立,随后汕头、海口等地陆续涌现市政厅。1926年7月,国民革命军大举北伐,席卷湖南、湖北、江西等省,汉口、南昌、九江等地相继成立市政厅。1927年春,北伐军沿长江两岸向安徽挺进,3月初安徽军阀陈调元、王普分别在安庆、芜湖反正,皖南即归北伐军占领。同月底,经蒋介石指令,安徽省政务委员会于安庆挂牌,陈调元为主席,张秋白担任常务委员兼建设科科长。4月下旬,张秋白于政务委员会常会上提出设立安庆市政厅,建议委任韩安为安庆市长,均获通过。张秋白还草拟《安庆市暂行条例》草案,亦经审查修正通过。(16)《清党声中之皖省》,上海《民国日报》1927年5月3日。该条例明确规定安庆市为地方行政区域,直隶于省最高行政机关,不属县行政范围,市组织由秘书处、审计处及财政、公安、公用、工务、卫生、教育等六局组成。(17)《安庆市暂行条例》,《安庆市政月刊》第1期,1928年2月版。筹备就绪后,8月14日,安庆市政厅成立典礼于黄家操场隆重举行,到万余人,大会由国民党安徽省党部改组委员路锡祉为主席,韩安宣誓就职,安徽省政府委员王普监誓授印。会后游行,市民沿途高呼“创造光明灿烂和平康乐的新安庆市”“建设忠勇廉洁的市政府”等口号(18)《安庆市政厅成立典礼》,《申报》1927年8月22日;《安庆市政厅成立》,《晨报》1927年8月28日。,响彻全城。安庆市政厅成立,事属创举,实现了安徽地区数千年来从城乡合治到城乡分治的根本性变革,在安徽城镇发展史上具有里程碑意义。同时,安庆市政厅成立时,全国成立的建制意义上的市机关仅十余处,主要集中在广东及长江中下游地区,大多数省份尚未设市,因此安庆市政厅的挂牌,也标志着安徽设市走在了全国设市的前列。安庆市政厅成立不久,因宁汉之争,韩安被迫离皖,市政遂归停顿,11月,随着宁汉早已合流与安徽省政府改组完成,韩安奉令复职。12月18日,安庆市政厅受命改称安庆市政府。1928年3月,安徽省政府再度改组,韩安出任教育厅长,所遗市长一职由前代理安徽省政府主席宁坤接任。至于市政建设,囿于经费,未能尽量扩展,仅在筑成临江马路及新市路、改良路灯、建筑新市场、设立电影院等方面略著成绩。(19)《孙棨赴京中之皖闻》,上海《民国日报》1928年9月3日。安庆市政厅在工务上乏善可陈,成就不彰,自身筹款又无良法,每月徒恃省库补助一万元,长此以往成绩难期,且省财政亦艰困至极。众多不利因素影响下,1929年2月8日,省政府常会上,建设厅长李范一提议撤消安庆市政府,获得通过。(20)《安庆市政府裁撤原因》,《申报》1929年2月16日。安庆市政府即宣告结束。

芜湖筹划设市略晚于安庆。1927年11月初,留欧多年的谢清河因对市政极有经验,经国民政府某要人介绍,前来安徽襄办市政,至安庆后与省政府各委员接洽并条陈办理芜湖市政要略,提出建立小而精的市政府,发行奖券及公债票以筹措大宗建设经费等方案。(21)《开办芜湖市政之计划》,上海《民国日报》1927年12月10日。同月15日,安徽省政府第五次常会,建设厅动议,谢清河呈请创办芜湖市政案,经讨论议决交建设厅保留并案办理。(22)《安徽省政府委员会会议纪录》(上),安徽省政府秘书处1930年编印本,第16、50—51页。因建设厅收到请设芜湖市之说帖甚多,当时社会上传闻将任命谢清河为首任芜湖市长,但因谢清河资历尚浅,威望不足,安徽省政府另挑人选。12月13日,安徽省政府举行第十三次常会,决定正式设立芜湖市,通过建设厅起草的《芜湖市暂行条例》,建设厅又动议,拟委黄一欧为芜湖市长案,决议照委。(23)《安徽省政府委员会会议纪录》(上),安徽省政府秘书处1930年编印本,第16、50—51页。黄一欧系革命元勋黄兴之子,1920—1922年曾担任长沙市政公所总理,在北伐军进驻安徽后,曾一度担任驻芜湖的安徽榷运局局长,与建设厅长张秋白有旧。黄一欧奉委后,即派员来芜筹备组织(24)《芜湖要讯》,上海《民国日报》1927年12月26日。,本人则来往于南京、安庆之间,与有关部门磋商经费问题及市政府与芜湖县政府权限划分问题。(25)《芜湖短简》,上海《民国日报》1927年12月28日。因这两大关键问题迟迟未能得到解决,黄一欧一直不愿赴芜湖就职,芜湖各界迭次促驾均未成功。后来黄一欧坚辞不就,安徽省政府碍于市长人选难决,也不再委任市长,芜湖市政府也就未能正式成立。

1928年11月中下旬,全国统一在即,蒋介石出巡安徽,除检阅驻军外,还兼及考察各地政治党务。他先至皖北蚌埠、正阳等地,然后视察皖中合肥、巢县等处,最后转往芜湖、安庆等地。除已设市的安庆外,蚌埠、芜湖等地民众在举行盛大欢迎仪式时,也借机向蒋介石提出了请求设市的主张,对此蒋介石反应不一。11月21日,他自寿县乘轮返回蚌埠后,对中外记者发表谈话,认为“正阳关形势重要,亟应由皖省政府辟为正阳市,速委市长,俾负整理责任。”(26)《蒋主席检阅皖北之经过》,《申报》1928年11月25日。11月26日,蒋介石抵达芜湖,接见各团体代表及中外记者。国民党芜湖市党务指导委员会委员谢仁钊等代表全市党员呈递折件,提出了速设芜湖市政府等六项请求(27)《蒋主席蒞芜视察盛况》,《申报》1928年11月28日。,蒋介石未作明确表态,仅就市政询问了若干问题,并捐助芜湖平民事业建设委员会500元。(28)《蒋主席蒞芜阅军》,上海《民国时报》1928年11月28日。12月1日,蒋介石结束对安徽的考察,回到南京。12月11日,他致电代理安徽省政府主席孙棨,告以“蚌埠地方正待发展,即应设市,可否委曾则生为市长,希兄酌办可也”。(29)周美华编注:《蒋中正总统事略稿本》第4册,民国十七年八月至十二月,台湾“国史馆”2003年印本,第525页。对于蒋介石先后提出的在正阳、蚌埠正式设市的建议,安徽省政府因种种窒碍,未敢应承。早在1928年6月前后,正阳关总商会等团体请求设市,建设厅以正阳市面尚不及芜、蚌两处,芜湖尚未成立,当然正阳应暂行缓议。(30)《芜湖短简》,上海《民国日报》1928年7月8日。1928年底,芜湖城区人口达十三万六千余人(31)《芜湖快信》,《申报》1929年1月4日。,尚未设市,蚌埠人口不足七万人(32)《蚌埠人口统计》,天津《大公报》1930年7月6日。,焉能先于芜湖设市?所以蒋介石的建议一时无法实现。

随着设市潮流的兴起,1928年7月,国民政府公布《市组织法》,其中规定“凡人口满二十万之都市,得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市”。(33)中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《政治》(一),江苏古籍出版社1994年版,第8页。因这一设市标准过高,曾引起若干省市当局非难,所以有市政筹备处、市政委员会等形式以济其穷。1929年2月,安徽省政府在裁撤安庆市政府不久,决定先行设立芜、蚌两市,成立市政筹备处筹备,并通过《安徽省市政筹备处暂行章程》,明确提出“本省应行筹备各市,设市政筹备处筹备并建筑之”(34)《安徽省市政筹备处暂行章程》,《安徽建设》1929年第2期。,所以这一时期的市政筹备处实为市政府筹备机关,迥异于民国北京政府时期出现的市政筹备处。同月,省政府委任邵逸周为芜湖市政筹备处处长,裴益祥为蚌埠市政筹备处处长。(35)《李秘书在本厅第十三次纪念周之报告》(二月二十五日),《安徽建设》1929年第2期。3月,芜湖市政筹备处、蚌埠市政筹备处先后成立,10月,又增设安庆市政筹备处。芜湖、蚌埠、安庆三地市政筹备处成立后,分别重定市界,接收市内税务、教育、慈善等机关,出台各自城市的1930年度城市建设方案,对城市建设作全面规划,加大了市政工程的建设力度,如安庆市政筹备处在挂牌后不到一年时间内,建成市立第一至六商店、市有第一至六住宅,第一、二自流井投入使用,设立第一、二菜棚,兴修市菜场一处,筑成华中路、四达路等马路。(36)《安庆市政筹备处第三十一次处务会议记录》,《安庆市政筹备处工作报告》第9期,1930年7月。芜湖建设也斐然可观。1929年8月,社会上传闻芜湖市政筹备处即将正式改组为市政府,市长内定原安徽省政府委员李因。(37)《芜湖快信》,《申报》1929年8月12日。同时国民党安徽省党部呈中央党部,以省会安庆交通不便,请将省会移往芜湖。中央党部转函国民政府,内政部与安徽省政府主席方振武往返磋商,原则上同意。(38)《皖省党部建议省会迁芜》,上海《民国日报》1929年8月11日;《芜湖快信》,《申报》1929年8月17日。此二事后来均因政局变动未能成为现实。1930年除安庆市政筹备处因驻省会,情形特殊外,芜湖、蚌埠两地市政筹备处均深感办事棘手,主要原因为经费严重短缺。最初两地经费均恃省政府补助,1930年省政府财政空前艰困,不得不减少对各市政筹备处的补助。蚌埠市政筹备处由于自身收入极微,连工作人员工资均积欠数月,市政建设更无从谈起,徒为一骈枝机关。芜湖市政筹备处在省财政停止补助后,不断创征新捐,激化了与市民尤其是商民之间的矛盾,捐收也十分有限,市政建设受到了严重影响,社会上怨声不断。1930年5月,国民政府又公布新的《市组织法》,其中第三条规定“凡人民聚居地方,具有下列情形之一者设市,隶属于省政府:(一)人口在三十万以上者;(二)人口在二十万以上,其所收营业税、牌照税、土地税每年合计占该地总收入二分之一以上者。”(39)中国第二历史档案馆编:《国民党政府政治制度档案史料选编》下册,安徽教育出版社1994年版,第507页。这两条设市标准无论哪一条均过苛,数年内安庆、芜湖、蚌埠均难以达到。安徽省政府鉴于各地正式设市遥不可及,省财政又空前困难,于是决定暂时中止谋求正式设市。8月前后,蚌埠、安庆、芜湖三地市政筹备处先后被裁撤(40)《地方通信·蚌埠》,《申报》1930年7月28日;《芜湖市政处议决撤消》,《申报》1930年8月30日;内政部编:《内政年鉴》,商务印书馆1936年版,第137页。,设市努力再遭重挫。

进入30年代后,随着汽车大行其道,合肥由于在地理上居全省中心,开始受到省政府的重视。1933年省当局对安徽今后设市曾作如下设想:“吾皖……各具城市之资格而有发展之希望者厥为安庆、芜湖、蚌埠、合肥,盖此四处,或系政治之枢纽,或通货物之源流,不惟人烟稠密,商贾辐辏之地,余如大通、正阳、屯溪等镇,虽亦交通孔道,然形势较逊,究非工商区域之中心”(41)《一年来之安徽政治》,安徽省政府秘书处1933年编印本,第83页。,在拟议的设市先后顺序上,合肥已经超越大通、正阳等传统名镇。1934年前后,芜湖发展势头仍较强劲,市民接近十七万人,远超安庆与蚌埠,江南铁路、淮南铁路、京芜公路、芜屯公路等纷纷竣工通车,交通优势突出。1935年4月,安徽省政府考虑举全省之力扩充芜湖市,建设大芜湖。(42)《皖省大芜湖计划》,天津《大公报》1935年5月1日。但由于极力推动这一计划的安徽省第二区行政督察专员兼芜湖县长王铸人5月被调往广西,该计划终成泡影。此后一直到全面抗战爆发,安徽设市始终沉寂,未有建树。

三、中断阶段：1937—1945

全面抗战爆发后,安徽城镇发展进程被打断。因毗邻苏浙又为南京屏障,安徽成为日军疯狂侵略的省份,近代化程度较高的城镇及交通孔道尤为日军攫夺的目标。自1937年11月日军侵入安徽起迄汪伪国民政府登台前后,安徽近半国土沦陷,芜湖、蚌埠、安庆等大城镇几乎悉数为日军控制。

1938年3月,维新政府于南京粉墨登场,安徽沦陷区受其管辖。8月,维新政府行政院公布《普通市组织条例》,规定隶属于伪省政府之普通市设市条件为:一、人口在三十万以上者;二、人口在二十万以上,其所收入营业税、牌照税、土地税每年合计占该地总收入二分之一以上者。(43)《普通市组织条例》,维新政府行政院编:《政府公报》(伪)第十七号,1938年8月8日。对于这两条设市标准,芜湖、蚌埠、安庆等大城镇均难以企及。本来在沦陷过程中,各大城镇的市政设施遭到严重破坏,到处断垣残壁,满目疮痍。沦陷前后,各大城镇市民纷纷逃避,远徙它方,以致十室九空,人口急剧减少,如蚌埠战前全盛时人口为十一万余人,沦陷初期,居留在蚌埠仅数千人。(44)《省政府一年来施政概况》,《安徽省公报》(伪)第10期,1939年10月。芜湖、安庆大致类似。1938年10月,伪安徽省政府于蚌埠成立,随后,凤阳、芜湖、怀宁等伪县政权纷纷建立。随着殖民统治秩序的确立,各大城镇的人口开始缓慢恢复,如1940年2月,安庆人口为八万二千余人(45)《本市二月份人口总数》,《安庆新报》(伪)1940年3月6日。,离战前最高时的十三万余人尚短五万人,同月蚌埠人口为八万三千余人(46)《警局调查人民职业统计》,《蚌埠新报》(伪)1940年2月25日。,该年8月,芜湖市区人口为十一万余人。(47)《本县八月份人口统计》,《芜湖新报》(伪)1940年9月6日。鉴于市政设施大多被毁,而各大城镇人口距离设市标准相差甚巨,维新政府时期安徽各级伪政权根本未考虑过设市问题。

1940年3月,汪伪国民政府取代维新政府后,对维新政府时期颁布的法规多所修正,1941年7月出台《市组织暂行条例》,规定“凡人民聚居地方,人口在三十万以上而工商业发达者,得设市,隶属于省政府”(48)《申报年鉴(民国三十三年)》,申报社(伪)1944年版,第430页。,这一设市标准仍然强调人口须在三十万以上,因取消了人口在二十万以上,营业等税占总收入一半以上的条款,实际设市标准比以前更高了。1943年初,各大城镇的人口波动较大,如安庆城区人口降为七万余人(49)《怀宁县各区户口统计表》,怀宁《县政月刊》(伪)第1卷第2期,1943年2月1日。,芜湖人口增至十六万余人。(50)《芜人口统计》,《安徽日报》(伪)1943年4月6日。1944年初,蚌埠人口达到十二万八千余人。(51)《县府昨发表上月户口数》,《安徽日报》(伪)1944年2月23日。尽管芜湖、蚌埠城区人口增加显著,但离设市标准仍相差不少,难以将设市问题提上议事日程,安庆更无从谈起,但伪芜湖县政权强欲援例,于1942年底提出了申请设市的主张。原来1942年春,伪国民政府划出苏北、皖北部分地区,设立苏淮特别区,相当于伪省一级,伪区公署设于徐州,尽管徐州人口仅十三四万人,但由于徐州战略地位的特殊,伪国民政府特许于此设市。12月,伪芜湖县第二次行政会议召开,伪芜湖县政府第一科科长鲍佐臣等提出“本县人口剧增拟设市政府案”,认为本县城区人口已逾十七万,再加上第七区(澛港)人口已逾三十万,既然徐州仅十三四万人口,芜湖自应援例设市。(52)《芜湖县第二次行政会议提案表》(伪)(1942年12月),芜湖市档案馆藏民国档案,全宗号：20,卷号：45。该案经会议通过后,即由伪芜湖县政府正式呈请伪安徽省政府请求设市。(53)《芜湖呈请省当局准许设立市政府》,《安徽日报》(伪)1942年12月30日。其实徐州既已成为伪省会,在军事上又具有特别重要地位,伪国民政府允准设市,实为特例,芜湖并无资格与徐州相提并论。芜湖城区人口不足十七万人,澛港并非芜湖城区一部,该地人口与城区人口计在一起,以求达到设市标准,实属牵强。对此说辞,即伪安徽省政府也无法认可,此事最终成为一场闹剧。抗战后期,日伪殖民统治不断受到削弱,芜湖、蚌埠等地人口渐渐减少,如1944年8月,芜湖城区人口降至十二万四千余人(54)《芜湖现况》,《申报》(伪)1944年9月1日。,蚌埠人口降为十万人左右,设市更加遥不可及。

国统区方面,各城镇因环境、条件变化而各有际遇。抗战初期,寿县县城沦陷,但正阳关镇偏安一隅,外地商家纷纷迁入,内地陕陇客商亦多来此交易货物,人口曾增至五万余人。1941年后,因日军一再骚扰,税征兵差繁苛,又经年困于洪水,导致客商日稀,生意萧条,人口降至数千人,当然难以谈到设市问题。屯溪与正阳一样,战前同为安徽名镇。抗战爆发后,屯溪因地处皖南山区,远离沦陷区,相对安定,安徽省政府皖南行署及安徽省保安司令部皖南行营均设于此。苏、浙、沪、杭、芜等地政客、商人及难民纷纷涌入,人口急剧膨胀,从战前的四万人左右骤增至二十万人,城市畸形繁荣,号称小上海,但由于城中居民大多为寄籍,并非工商自然发展的结果,难以符合1930年颁布的《市组织法》立市第二条款,何况战时安徽属于前线地区,主要任务在于抗日,设市问题无从计及。位于安徽西北太和县境内的界首集因毗邻河南,为西北及川鄂商人输入孔道,生意畸形繁荣,人口亦曾达到二十万人,其所以未曾考虑设市问题,原因与屯溪相似。皖西立煌县县城金家寨镇抗战时期为安徽省战时省会,因大量机关及人员移入,金家寨镇为皖西一新兴都市,人口达八万余。(55)《安徽概览》,安徽省政府1944年编印本,第13页。查1943年5月,国民政府对1930年《市组织法》予以修订,公布新的《市组织法》,重新规定省辖市的设市条件:“凡人民聚居地方,具有下列情形之一者,得设市,受省政府之指挥监督:一、省会;二、人口在二十万以上者;三、在政治、经济、文化上重要,其人口在十万以上者”。(56)中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编《政治》(一),江苏古籍出版社1998年版,第90页。从其条文看,设市标准已大幅放宽。金家寨镇仅为战时的临时省会,并非行政院正式批准的法理意义上的省会,因抗战胜利在即,一切俟诸抗战结束,故迄日本投降,国统区与沦陷区相同,也一直未曾设市。

四、重振阶段：1945—1949

抗战胜利后,百废待兴,重建家园成为社会共识,全国各大城镇再次掀起了筹备设市的热潮,安徽也不例外。芜湖、蚌埠、安庆、合肥等地政界人士及社会贤达纷纷呼吁设市。安徽省政府即派员分赴各地,调查经济、交通、人口等情况,并由调查人员形成文字材料,呈报省政府。经权衡,省政府认为芜湖、蚌埠两地具有设市种种优势,申请设市最具希望,因而优先考虑芜湖、蚌埠设市问题。1945年10月,安徽省政府例会议决,于芜湖、蚌埠两地分别设立市政筹备处,负责筹划建市,芜湖市政筹备处处长由驻芜湖的第六区行政督察专员张威遐兼任,蚌埠市政筹备处处长由岳西县长李品和调任。(57)《安徽政绩简编》,安徽省政府1946年编印本,第164页。10月30日,安徽省政府主席李品仙颁发相应的委任状。11月4日,张威遐于芜湖正式就任芜湖市政筹备处处长兼职,同月25日,李品和于蚌埠宣誓就职。(58)李品和:《概述》,《蚌埠市政筹备处工作报告》,蚌埠市政筹备处1946年编印本。两地市政筹备处的相继挂牌,标志着安徽谋划设市开始进入重振阶段。与此同时,安徽省政府多次致电行政院,呈报芜、蚌两地设市条件,请予核准。(59)安徽省档案馆编:《昔档今读》第1辑,安徽人民出版社2016年版,第205页。

两地市政筹备处成立后,即着手各项筹备工作,如勘定市区范围,接收行政机关,尤其在市政建设上颇费心力。1946年4月蚌埠工务局成立后,利用善后救济总署安徽分署的财物及逃难来蚌的灾民,实行工赈结合,翻修大马路等主要街道,新辟中正路等街道,疏浚多处下水道,培修淮堤,整修中山公园,城市面貌渐渐改观。芜湖市政建设较蚌埠更胜一筹。由于接收了大量日伪物资,经济充裕,芜湖市政筹备处自1945年11月起至1946年4月底止,举办了多个重大工程及项目,如耗费巨资,历时半年,筑成规模宏大的中山纪念堂;克服拆迁房屋的困难,修筑环绕镜湖的陶塘路,沿岸用石驳岸,栽植柳树,恢复古代“镜湖细柳”景观,命名“陶塘公园”,使市民继芜湖公园后又多一处休闲娱乐场所;改建公共体育场;投入巨资,修建长河上的桥梁,沟通北岸市区与南岸市区交通;在全市范围内增建十三处合乎现代城市标准的公厕;在北平路、中山路等主要街道广栽行道树等。(60)《美化芜湖市区》,《申报》1946年5月8日。芜湖市容市貌发生天翻地覆的变化,各街道充斥着新型建筑,夜晚到处是霓虹灯及收录器,“内地人初来芜湖,以为上海亦不过如此”。(61)《芜湖——一切经不起试验》,《申报》1946年12月4日。

然而,在设市之争中,蚌埠最终占据上风,芜湖落败。1946年4月4日,行政院在严控设市数量的前提下,回复安徽省政府的迭次设市请求,仅同意蚌埠在1947年考虑设市,其致安徽省政府的原电如下:“铨字第四号代电暨附件均悉。蚌埠可于三十六度再设市,芜湖有县政府,设市应从缓议”,安徽省政府接到电文后,李品仙于收文上批“遵办”。(62)《昔档今读》第1辑,第207页。其实,比较蚌埠、芜湖两地各方面情形,芜湖更应该优先设市。首先,从设市条件要求的人口数量来看,1943年的《市组织法》有一条款规定,申请设市之城镇,人口须达二十万以上,蚌埠、芜湖均符合这一标准,不过芜湖人口数量超过蚌埠,早在1946年4月,芜湖市区人口就已经增至二十七万人(63)《美化芜湖市区》,《申报》1946年5月8日。,蚌埠至1946年底,加上流动人口,也才二十六万人;(64)李品和:《概述》,《蚌埠市政筹备处工作报告》。从近代设施看,芜湖发电厂拥有2160千瓦的发电能力,蚌埠发电厂仅有200千瓦左右,以致城区电灯灯火似鬼火,1946年底建新电厂后才有所好转,但发电能力仍不及芜湖一半。芜湖开办了自来水厂,蚌埠阙如。芜湖拥有裕中纱厂、益新面粉厂等众多大型现代工厂,蚌埠仅有荣记面粉厂等为数不多的几家,1946年5月前,芜湖兴建了中山纪念堂等宏大建筑,蚌埠则乏善可陈;从经济及贸易上看,芜湖仰赖于米市,尽管自二十年代起,芜湖米市逐渐式微,但至1946年前后,仍维系着全国第一米市地位(65)《第一米市芜湖》,《申报》1947年1月30日。,蚌埠盐粮贸易体制自三十年代初起受到冲击,经济衰败,1946年商店不断倒闭,经济总量根本无法与芜湖比肩。总之,芜湖在设市各项条件上明显优于蚌埠,更适合于设市。

那么,行政院为何偏向蚌埠呢?这主要与国内复杂形势及蚌埠在军事上所具有的独特战略地位有关。抗战胜利后,阶级矛盾上升为社会主要矛盾,国共之间的斗争空前尖锐,皖北、苏北各县的争夺尤为激烈,蚌埠位于津浦路与淮河交口,为南京最为重要的安全屏障。1945年9月,国民党第十战区司令部移设蚌埠,1946年1月,第十战区取消,改为第八绥靖区司令部,统管全省军事,蚌埠成为全省军事中心,自然为各界倚重,成为设市首选。也就是说,军事因素决定了行政院对蚌埠、芜湖两地设市的取舍,另外一个因素也不可忽略,即蚌埠市政筹备处处长李品和系省主席李品仙亲弟,行政院在取舍时无疑会考虑到此层关系。值得补充的是,1928年11月前后,蒋介石对蚌埠设市颇为热心,而对芜湖申请设市则十分冷漠,也可能对行政院此次决策产生了影响。

1946年4月,蚌埠市政筹备处获知行政院的决定后,加大了筹备力度。至该年底,各项准备工作基本就绪。12月13日,安徽省政府第六五八次委员谈话会,民政厅提出,前奉行政院令蚌埠于1947年度设市,拟于明年一月一日正式成立,市政府市长一职拟即派李品和充任,检同蚌埠市政府组织规程等提请会议核议,均经表决通过。(66)《安徽省政府委员会会议录汇编(中华民国三十五年一至十二月)》,安徽省政府秘书处1947年编印本,第178页。1947年1月1日,李品和于蚌埠宣誓就职,蚌埠正式建市。(67)《蚌埠市的建立》,《申报》1947年1月8日。它后来一直赓续到民国结束,蚌埠由此成为民国时期安徽硕果仅存的建制市。

芜湖方面,1946年8月,芜湖市政筹备处奉令裁撤,改设芜湖市政建设委员会,张威遐兼主任,芜湖县长许汉三为副主任。1947年2月,张威遐调任广西民政厅长,许汉三接任主任。因许缺乏影响力,该会不久裁撤。但芜湖毕竟为安徽近代化程度最高城镇,设市问题不可久悬。1947年8月前后,内政部与安徽省政府往复磋商,又同意芜湖设市。(68)《芜湖奉准设市》,《申报》1947年9月9日。后来因市、县地区划分争执激烈及国民党政权处于风雨漂摇之中,芜湖设市再成泡影。

按照1943年颁行、1947年修订的《市组织法》,一省省会亦得设市。由于战后省会地点存在争端,安徽错失这一增加设市的良机。自古以来南北争斗,必争长江,安庆处于长江中下游的衔接点,在军事上具有重要的战略地位,因而在清初安徽建省时,得以成为安徽省治所在。清末民初随着津浦铁路及汉口至河南的铁路开通,安庆军事地位有所下降。而安庆城区本身具有面积狭小、城内地势起伏不平、对外交通除了长江再无所长、商业不畅等诸多缺陷,因此自民元起安庆的省会地位不断受到挑战。抗战时期,安徽省会自安庆迁至金寨县城,诚为战时的无奈之举。抗战胜利后,安徽省政府不欲迁回安庆,将省治改设合肥,其借口为安庆在战时遭到严重破坏,过于残破,不便办公。揆其实际,战时合肥县城遭到破坏的程度远甚于安庆。合肥城虽然很大,但建成区甚小,房屋、街道为数有限,抗战结束时合肥城区房屋仅余战前二分之一,因此当安徽省政府迁至合肥后,出现了严重的房荒,至1946年11月,即使经过年余的补旧建新,合肥一房难求的局面仍未改观。(69)《合肥三荒》,《申报》1946年11月22日。安徽省政府之所以执意择定合肥为省治地点,主要是掌控安徽军政大权的新桂系基于省治设合肥,较之安庆更方便与全省军事中心的蚌埠联合呼应,以应对日趋复杂的国共斗争局面。(70)《一、设府建省之缘起》,程滨遗辑:《安庆旧影》第1册,1951年抄本,安徽省图书馆藏。安徽省政府舍弃安庆,迁治合肥之举,引起了激烈争论,尤其是安庆地方人士力倡合肥并不具备设立省会条件,理应还治安庆。此事提交安徽省参议会讨论,结果决定仍还安庆,但须俟省政府财力可及时再行迁移安庆(71)《合肥即景》,《申报》1946年10月28日。,实际上支持安庆地方人士的主张。抗战胜利后不久,安徽省政府曾向行政院呈请将省会改设合肥,行政院鉴于此举存在争议,故仅指定安徽省政府在合肥办公。(72)《论省会应设合肥》,合肥《公正报》1948年10月7日。1946年9月,安徽省政府再次致电行政院请确定安徽省省会地点,行政院决议暂留合肥。(73)《安徽省政府委员会会议录汇编(中华民国三十五年一至十二月)》,第129页。所以自始至终,合肥仅为临时省会或者事实省会,而安庆仍为法理意义上的省会,即行政院过去明令承认的省会。合肥省会地位既未完全解决,当然不便申请设市。安庆虽为中央机关承认的省会,但省政府却在合肥办公,也无法申请设市。

结 语

民国时期设市举措,事属创举,充满了艰辛与曲折。安徽固然如此,其它省份亦概莫能外。本来“市”级建制具有市行政与市地方自治双重功能,主事者理应尽量兼顾二者,使其达到相对平衡,然而作为“市”机关顶层设计者的国民政府出于维系国民党“一党专政”局面,有意削弱“市”机关的地方自治功能。对于国民政府1928年颁布的《市组织法》,时人批评其缺乏自治精神,作为民意机关的市参议会权力过小,因而有官办市政之嫌。1930年修订公布的《市组织法》提高了设市门槛。1943年重加修订的《市组织法》,仍反映了官方压制自治,完全控制“市”机关的企图。这些法规使安徽等省设市蒙受不利,反复更易,常常处于困境。

纵观民国时期安徽设市变迁轨迹,不难看出,其中存在以下几个突出特点:一、设市数量不多。前后仅安庆、蚌埠得以设市。蚌埠设市时全国合计69个设市城市,故安徽设市数量在全国的占比甚低。如果以整个民国时期立论,安徽也仅两个,类似安庆情形尚有苏州等近10个城市,安徽占比仍不高;二、等次不高。民国时期全国设市,有特别市、院辖市、省辖市之分,其中特别市、院辖市主要为人口100万以上的大都市。查安庆设市时人口不过十一万左右,蚌埠设市时号称二十六万人,实际也才二十万人,刚够设市所要求的人口数,故安徽先后设立的安庆市、蚌埠市均只能归入小城市之列;三、存续不长。安庆市1927年8月设立,1929年2月被裁,前后仅年余时间;蚌埠1947年1月设市,1949年1月蚌埠解放,故两市存在时间均甚短暂。

上述特点表明,民国时期安徽设市,虽然曾经走在全国前列,但从整体上看,在全国属于设市落后省份。安徽设市反复蹉跎,充满曲折,成就不彰,这一局面当然系多方面因素交互作用造成。政治方面,长期的军阀混战及外敌入侵,使安徽缺乏安定局面,地方政治派系的争斗又导致安徽政潮不断,主政安徽者频繁更迭,安徽政治始终处于动荡之中,对安徽设市产生种种不利影响。经济上,尽管特定地域的特定行业在某些时段获得了一定程度的发展,但总体上看,全省呈现工业落后,农业破产,商业衰败的景象。因经济凋敝,民国时期安徽财政艰窘到了极点,严重制约了设市的实施。此外与安徽省政府未能制定设市战略也有一定关系,安徽历次设市,均系在历史大潮推动下进行。并非按照一定计划及战略来主动实施,查阅历年安徽省政府年度施政计划,对设立市机关均未有明文提及,因而在实际操作中呈现相当大的随意性。本来无论从区位、人口、交通,还是从经济基础、近代设施等方面,芜湖均应列为安徽设市首选,然而安徽省政府计不出此,致芜湖陷于始终未能正式设市的尴尬处境。假如民初即采纳安徽革命志士范鸿仙的倡议,迁省会于芜湖,并实行做大做强计划,安徽城市格局极有可能呈现完全不一样的局面。芜湖各方面条件得天独厚,存在发展为区域性大都市的潜力,然而由于安徽省政府未予足够重视,芜湖一再错失正式设市机会,而先后正式设市的安庆、蚌埠经济体量有限,仅能影响附近周边地区,安徽因而始终未能形成一个辐射全省的大都市。此为民国时期安徽设市最为深刻的教训,对后来的安徽城市发展进程产生了诸多不利影响。