王 凯

【内容提要】制度与结构是理解印度国家治理的两条逻辑主线。然而，“制度优势说”并不能有效解释印度面临的国家治理困境，特定政策领域背后的社会结构才是问题根源所在。印度的社会异质化程度较高，形成了众多游离于国家官僚体系之外、由“地方强人”支配的权力中心，社会控制分布高度碎片化，国家社会关系呈现“强社会—弱国家”的状态。由于联系国家与社会的系统性权威缺失，调整既有利益关系的基础性改革将面临强大社会势力的反对和抵制，在大概率上会遭遇失败。因此，国家无法按照自身的意愿和设计来改造社会，有时甚至是“社会控制了国家”，这就是印度国家治理困境的形成机制。基于莫迪政府农业改革的案例分析印证了上述判断，农业改革失败是当代印度国家治理困境的一个缩影，也有助于加深对其他发展中国家治理困境的认识和理解。因此，重塑良性互动的国家社会关系是印度推动农业改革以及国家治理能力现代化的关键。

引 言

印度是一个典型的农业大国，可耕地面积位居全球第二位，农业及相关产业增加值占国内生产总值的20.2%，(1)Ministry of Agriculture &Farmers Welfare，“Contribution of Agriculture Sector towards GDP Agriculture has been the bright spot in the Economy despite COVID-19，”https：//www.pib.gov.in/PressReleasePage.aspx？PRID=1741942，访问时间：2022年11月5日。印度独立后农业及相关产业增加值占国内生产总值比重长期处于高位，最高曾超过40%，20世纪70年代以后呈逐年下降态势，文中数据为印度2020-2021财年数据。农业就业人口占总就业人口的比重高达39.4%。(2)Yogima Seth Sharma，“Share of agriculture sector in employment sees steady increase：CMIE，”https：//economictimes.indiatimes.com/news/economy/indicators/share-of-agriculture-sector-in-employment-sees-steady-increase-cmie/articleshow/85266073.cms，访问时间：2022年11月20日。该数据为印度2020-2021财年数据。因此，农业是维系印度国计民生的命脉，在国民经济中有着“牵一发而动全身”的基础性地位。然而，长期以来，印度延续传统“小农经济”的生产模式，种植成本高且效率低下，农业生产需要政府持续投入大量补贴。加之农业基础设施普遍落后，农业供应链现代化水平较低，印度农业整体上呈现“大而弱”的特点，缺乏国际竞争力。对印度而言，农业改革可谓势在必行，却又容易引发争议，极具政治风险。特别是对于尝试调整既有利益关系的基础性改革，印度历届政府往往“心有余而力不足”，相关政策也收效甚微。

2014年莫迪领导的印度人民党执政以来，政府围绕“发展”和“治理”的主线，在各领域先后推行一系列基础性改革。2019年莫迪政府连任之后，随着其执政基础进一步巩固，极为关键的农业改革也提上政府议程。2020年9月，莫迪政府依靠印度人民党在议会的多数地位优势，抵住反对党等多方压力，通过三项农业改革法案并经总统签字生效。然而改革法案引发印度各地农民持续大规模的抗议活动，并伴随着农民与警察的激烈冲突。在经历长达一年多的抗议之后，政府被迫在2021年11月宣布撤回三项法案，并于当月经议会程序正式撤销。法案颁布之初，莫迪曾宣称其是印度农业历史上的分水岭，农业部门以及农民赋权将实现彻底转型，然而三项改革法案尚未落地执行便以失败告终。

为什么莫迪政府的农业改革会失败？为什么一个多数党政府能够制定并通过改革法案却仍然无法落地执行？为什么代表国家的政府面对强大社会势力的反对和抵制时显得无能为力？本文将结合莫迪政府农业改革的案例研究，尝试从国家社会关系的理论视角回答上述问题，在此基础上阐释农业改革失败所反映的印度国家治理困境。

一、莫迪政府农业改革的争议与失败：既有解释及不足

任何关键改革都致力于解决重要且紧迫的现实问题，也都面临着破解体制机制障碍以及平衡反对势力抵制的挑战。为什么农业改革法案会引发农民持续的大规模抗议？回答这个问题需要首先梳理三项改革法案的核心内容和主要争议。

(一)莫迪政府农业改革法案的内容与争议

莫迪政府农业改革的三项法案分别是：《2020年农产品商贸(促进和便利)法案》(Farmers' Produce Trade and Commerce(Promotion and Facilitation)Act，2020)、《2020年价格保证和农业服务(赋权和保护)法案》(Farmers(Empowerment and Protection)Agreement on Price Assurance and Farm Services Act，2020)和《2020年基本商品法修正案》(Essential Commodities (Amendment)Act，2020)。其中，《2020年农产品商贸(促进和便利)法案》旨在放宽农民进行农产品交易的时空限制，此前农民只能在各邦农产品市场委员会(APMC)指定的实体市场进行交易。(3)农产品市场委员会由印度各邦政府成立，根据规定，农产品只能在指定市场交易，代理商和收购商需获许可方能进入市场，禁止收购商与农民直接交易。另外，买卖双方需支付税费、手续费和佣金。农产品市场委员通过建立一个公正透明的交易平台，保护农民利益免受“中间人”(Arthiyas)和收购商的剥削。(4)此处的“中间人”是指印度农产品交易市场的中介，每个“中间人”大约对接20到200名农民，他们从农民手中收购农产品并提供给实际收购商，从中赚取佣金。实际上，类似的“中间人”角色在印度社会普遍存在，他们充当了联系国家与社会的中介。如无特别说明，本文所述“中间人”主要指农产品交易市场的“中间人”。然而，交易市场在实际运行中却偏离了政策初衷，成为邦政府增加财政收入的工具，农民对“中间人”的依赖程度也不断增强。新法案允许农民在任何地点甚至网络平台进行交易，并禁止各邦政府及农产品市场委员会对上述渠道交易的农产品征收税费和手续费，新法案有助于打破跨地区农产品交易壁垒，提高农产品流通效率。然而，取代“市场—中间人”的农产品传统交易模式，也触碰了既有的利益关系。

《2020年价格保证和农业服务(赋权和保护)法案》旨在推动实现农产品的“订单式生产”。新法案允许在播种季之前，有关公司集团、社会组织和个人与农民直接签订合同，双方协定具体条款，包括但不限于农产品产量、质量标准、价格以及生产服务支持等，最终按照合同规定的时间和价格进行交易。合同期限从一个种植季到最高五年不等，各邦政府可成立专门机构对合同进行登记和监管。为平衡农产品价格波动的影响，新法案要求在合同中约定收购保障价格和额外浮动收益，但并没有就农产品最低支持价格(MSP)做出明确规定。(5)最低支持价格是20世纪60年代印度为激励农民提高农业生产率而出台的价格政策，此后转变为保障农民收入的市场干预手段。根据该政策，共有23种农产品享受最低支持价格，但实际执行中主要针对水稻和小麦。对于“订单式生产”模式，农民普遍担心面对大型企业不具有平等的议价权，处于劣势地位。同时，由于农民的风险承担能力较低，最低支持价格被视为“救命稻草”。因此，能否保证最低支持价格是新法案的主要争议之一。

《2020年基本商品法修正案》是针对《1955年基本商品法》的修正案。原法案设定了包含粮食、药品、化肥和燃油等在内的基本商品清单，基本商品直接影响民众日常生活，政府通过对相关商品进行储量限制和价格管控，确保市场供应和价格稳定。新法案则将谷物、豆类、油籽、食用油、洋葱和土豆等从基本商品清单中移除，并规定除战争、饥荒和自然灾害等极端情况外，政府不再对其进行储量限制和价格管控。新法案相当于放宽对上述农产品交易的政策管制，有助于吸引私营部门和外国直接投资，进而提升农产品供应链现代化水平。然而，农民认为将引发企业囤积粮食和操纵价格的行为，终将损害其切身利益。

(二)既有的解释及不足之处

鉴于农业在印度国民经济中的基础性地位，并结合三项改革法案的核心内容和主要争议，农业改革势必面临诸多阻力和不确定因素，莫迪政府对此应有较为充分的预判。然而，为什么政府最终做出让步并撤回法案？或者说，为什么农业改革会失败？既有的解释可归纳为三种代表性观点。

第一种观点关注改革法案制定和推行的过程，认为莫迪政府凭借多数党政府的优势强行通过法案，政策制定和推行过程过于仓促，缺乏与反对党、农民和各利益攸关方的充分沟通磋商，存在较多争议内容，政府最终迫于强大压力而做出让步。(6)Subhendu Bhattacharya and Utsavi Patel，“Farmers’ Agitation in India Due to Audacious Farm Bill of 2020，”International Journal of Research in Engineering，Science and Management，Vol.4，No.1，2021，pp.35-37；Natasha Behl，“India’s Farmers’ Protest：An Inclusive Vision of Indian Democracy，”American Political Science Review，2022，pp.1-6.回顾议会审议并通过法案的过程，莫迪政府的确不顾反对意见急于推行法案，但也有快刀斩乱麻、避免法案陷入“议而不决”困境的考虑。例如，在议会上院(联邦院)审议时，反对党提出将法案递交专门委员会继续审查但遭到拒绝，由于意见不合，现场一度陷入混乱，最终选择口头表决而非记录表决的方式通过法案。另外，印度自21世纪初就开始农业市场和贸易改革，此前的瓦杰帕伊政府和辛格政府都曾陆续推动农产品市场委员会相关改革。(7)Ramesh Chand，“New Farm Acts：Understanding the Implications，”NITI Working Paper Series 1，2020，pp.6-7.莫迪政府农业改革法案实际上延续了历届政府的改革方向，相关政策也经历较长时间的酝酿与磨合过程，从这个角度而言，并不完全是仓促制定并推行。

第二种观点则遵循选举政治的逻辑，认为持续的大规模抗议对印度人民党的执政基础造成威胁，为避免影响次年地方选举，莫迪政府视情况“及时止损”并主动做出让步。(8)Ashok Gulati，“Economic，political implications of repeal of farm laws，”https：//indianexpress.com/article/opinion/columns/farm-laws-repeal-farmers-agitation-7631937/，访问时间：2022年12月5日；A.A.Mahaprashasta，“With Farm Law Repeal，BJP Tries to Pivot UP Polls Back to Communal Issues From Livelihood Concerns，”https：//thewire.in/politics/bjp-farm-law-repeal-uttar-pradesh-election，访问时间：2022年12月5日。参加抗议的农民主要来自旁遮普邦、哈里亚纳邦、北方邦等人口和农业大邦，旁遮普邦和北方邦等五邦于2022年2月进行立法会选举。本轮地方选举被视为印度2024年大选的重要风向标，对印度人民党巩固执政基础至关重要。因此，这被认为是莫迪政府撤回法案的重要原因。在影响数量庞大选民利益的重大改革问题上妥协以回避政治风险，(9)陈金英：《莫迪政府印度教民族主义的政治经济学分析》，《印度洋经济体研究》2022年第2期，第27-28页。符合莫迪政府策略主义的行动逻辑。然而，莫迪政府在农业改革上展现了坚定的决心和立场，无条件撤回法案意味着改革破产，将严重削弱政府公信力，进而加剧农民对政府的不信任程度。因此，莫迪政府需要在短期选举政治收益与维护政府声誉、追求中长期改革成效之间反复权衡。尽管地方选举被认为是政府撤回法案的直接原因，但并不能有效解释农业改革失败背后的深层逻辑。

第三种观点认为1991年以来印度开始经济自由化改革，导致农业部门与非农业部门的收入差距持续扩大，农民群体普遍陷入债务困境并面临生存危机，这是法案引发农民强烈抗议的历史根源。(10)M.A.Anwar and A.Shakeel，“Taking the bull by its horns：the political economic logics of new farm laws and agrarian dissent in India，”Contemporary South Asia，Vol.29，No.4，2021，pp.571-578.回顾印度独立以来农业领域的重大改革，不论是20世纪50年代废除柴明达尔制度，还是60年代推动绿色革命，并未缓解农村富裕与贫困阶层的分化，甚至还加剧了冲突。90年代经济改革以来，国内外资本通过掠夺农村贫困阶层赚取收益，造成了更为严重的农业危机，(11)Kathy Walker，“Neoliberalism on the Ground in Rural India：Predatory Growth，Agrarian Crisis，Internal Colonization，and the Intensification of Class Struggle，”The Journal of Peasant Studies，Vol.35，No.4，2008，pp.557-620.印度一度成为农民自杀率最高的国家之一。新法案相当于让农民直接卷入大型企业和自由市场，触碰了农民赖以生存的底线，将历史累积问题推向了爆发点。这就能够解释为什么政府与抗议者进行的11轮谈判中多次提出修改争议条款的情况下，农民始终坚持要求政府无条件撤回法案。然而，此次抗议的核心组织者以中农和富农为主，并不是受经济自由化改革冲击严重，挣扎在社会底层的贫农。另外，印度独立之后类似的大规模农民抗议并不少见，为什么最终做出让步的是政府而不是抗议者？第三种观点并不能有效回应上述困惑。

以上观点分别着眼于改革法案矛盾争议、选举环境压力约束以及经济改革历史根源等方面，有助于从多个维度认识农业改革失败的原因。然而，如果我们回归国家改革政策为什么会失败的宏观视角，莫迪政府农业改革并非是一个孤立的个案。本文认为，农业改革既是印度基础性改革的核心挑战之一，也是印度国家治理困境的一个缩影，将其置于国家治理的框架内放大分析，有助于通过单一事件发现其背后的一般规律。因此，与已有解释的分析视角不同，本文尝试从国家社会关系的理论视角切入，探讨莫迪政府农业改革失败的深层次原因，并阐释农业改革失败所反映的国家治理困境。

二、国家社会关系视角下的治理困境：一个初步解释框架

亨廷顿曾指出，国家间最重要的政治分野不是政府形式，而是政府的有效程度。(12)[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社，2008年，第1页。的确，很多国家的“外壳”形式十分相似，但内在的治理绩效却相去甚远。为什么有些国家在发展和治理领域表现出众，能够跻身“发展型国家”的行列，有些国家却困难重重，甚至被贴上了“失败国家”的标签？怎样认识不同国家治理模式与绩效的差异？本文首先梳理印度国家治理的两种逻辑，对比二者的解释优势和局限性，在此基础上，尝试构建一个国家社会关系视角下治理困境的初步解释框架。

(一)制度优势还是结构困境？理解印度国家治理的两种逻辑

关于印度的国家治理模式与绩效，已有文献沿着“制度”和“结构”的解释逻辑，逐渐形成了两种相互竞争的观点。第一种观点可以概括为“制度优势说”，该观点基于印度民主制度长期稳定运行的判断，强调印度国家制度体系相比其他发展中国家的优越性，认为印度议会、司法系统、文官制度和联邦制度等奠定了有效治理的制度基础，这种制度优势能够转化为治理效能。(13)Subrata K.Mitra，The Puzzle of India’s Governance：Culture，Context and Comparative Theory，London：Routledge，2006，pp.1-2；Arend Lijphart，Patterns of Democracy：Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries(Second Edition)，New Haven：Yale University Press，2012，p.291；常晶、常士訚：《印度多民族国家治理的制度经验与问题》，《世界民族》2015年第6期，第28-36页。另一种观点则可以称为“国家能力说”，(14)关于“国家能力”定义的代表性观点包括：国家按照领导人意愿，通过计划、政策和行动实现社会变革的能力，主要包括提取、渗透、规制和资源分配四种能力，参见：[美]乔尔·S.米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社，2012年，第5页；国家遭遇强势社会集团现实或潜在的抵制，或面临不利的社会经济环境时，实施官方目标的能力，参见：[美]彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考切波主编：《找回国家》，方力维、莫宜端、黄琪轩等译，生活·读书·新知三联书店，2009年，第10页。该观点着眼于印度多元异质的社会结构，指出印度的国家社会关系呈现“强社会—弱国家”状态，国家能力相对不足，由于国家缺乏对社会的有效控制，比较容易陷入国家治理软弱无力的结构性困境。(15)Atul Kohli，“Centralization and Powerlessness：India’s Democracy In a Comparative Perspective，”in Joel S.Migdal，Atul Kohli and Vivienne Shue，eds.，State Power and Social Forces：Domination and Transformation in the Third World，Cambridge：Cambridge University Press，1994，pp.89-107；Lant Pritchett，“A Review of Edward Luce’s ‘In Spite of the Gods：The Strange Rise of Modern India’，”Journal of Economic Literature，Vol.47，No.3，2009，p.771；[美]乔尔·S.米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，第37-38页；刘筱红：《性别、家庭、国家：印度农村妇女参与村庄治理的政治张力——基于印度村庄的田野调查》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2021年第4期，第41-49页。

究竟是制度优势还是结构困境？两种观点形成了内在的理论张力。然而，当我们把视线从理论对话转向经验现象，就会发现印度在不同领域的治理绩效呈现某种分化的状态，(16)总体而言，印度在经济增长率、失业率和通货膨胀率等宏观经济指标上表现不俗，印度民主制度能够长期稳定运行。然而，印度在腐败和贫困治理、教育和医疗等公共服务供给、劳工、土地和农业改革等领域则表现欠佳。甚至横跨了从令人无比失望到惊艳赞叹的光谱。(17)Devesh Kapur，“Why Does the Indian State Both Fail and Succeed？”Journal of Economic Perspectives，Vol.34，No.1，2020，p.31.我们没有理由事先假定一个国家在所有政策领域都是同样的强势或软弱，(18)Stephen D.Krasner，Defending the National Interest：Raw Materials Investments and U.S.Foreign Policy，Princeton：Princeton University Press，1978，p.58.但在这种看似矛盾的特殊现象，特别是在某些政策领域的治理困境面前，“制度优势说”的解释难免有些缺乏说服力。实际上，所谓好的制度设计未必总能带来好的政策效果，被设计或规划出来的社会秩序往往是对现实最简单的图解，(19)[美]詹姆斯·C.斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社，2019年，导言第6页。而任何国家重大举措都无法置身社会结构之外。(20)耿曙、王颖颖：《发展研究中的“国家能力解释”——论证逻辑的陷阱及其超越》，《社会学评论》2022年第2期，第31页。对于印度这样一个社会异质化程度极高的国家，除制度层面因素之外，我们更需要关注特定政策领域背后的社会结构。因此，尽管基于国家社会关系的“国家能力说”略显悲观，但对我们理解印度国家治理绩效的分化状态，特别是治理困境提供了更具解释力的线索。

(二)“强社会—弱国家”与治理困境的形成机制

国家与社会关系是社会科学研究中广为使用的基本范畴，并经历了一个漫长的演化历程。(21)景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》2019年第8期，第85页。传统的政治科学和公共政策研究主要采取“社会中心主义”的理论视角，关注外部社会环境对政治系统的作用和影响，在一定程度上，国家的地位被弱化并被视为社会的一部分。20世纪70年代以来，国家作为一个行为主体或制度组织，其自主性地位受到越来越多的重视，学界明确发出“回归国家”的呼声，研究范式也开始从“社会中心主义”向“国家中心主义”过渡。(22)李新廷：《社会中心主义·国家中心主义·政党中心主义——西方比较政治学研究视角的演进与中国关照》，《国外理论动态》2016年第2期，第24页。近年来，国家与社会二分法的研究路径逐渐被打破，取而代之的是更加强调国家与社会的良性互动，正如政府与市场的逻辑关系，有效治理的关键在于摸索国家与社会的最优互动边界。因此，“国家强”而“社会弱”“国家弱”而“社会强”均属于非良性的互动关系，特别是“强社会”力量在很大程度上限制了“弱国家”的国家能力。可以想象，一个被社会“捆住手”的国家很难实现具有挑战性的政策目标和有效治理。现实经验表明，一些国家并不能完全按照自身的意愿和设计来改造社会，有时国家在社会面前显得软弱无力，这就是所谓“强社会—弱国家”在现实层面的具体表现，也意味着国家能力的不足。为什么国家不能有效控制社会？“强社会—弱国家”的内在逻辑是什么？回答这些问题需要透过现象下沉到微观的社会结构。

对于社会异质化程度较高的发展中国家而言，其社会像复杂的蜘蛛网一样富有弹性，在网状社会中存在许多相当自主的社会组织。长期以来，甚至在现代民族国家建立之前，这些社会组织就垄断着地方社会资源，并按照其制定的规则支配地方社会运行，进而形成了众多游离于国家官僚体系之外的权力中心。相关社会组织代表的权力中心通常由酋长、地主、老板、富农、部落首领等“地方强人”所主导，(23)[美]乔尔·S.米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，第35页。这些“地方强人”可能是某些个体，更多是特定的群体、宗族、阶层或集团。因此，地方社会的控制权没有集中在代表国家的政府手里，而是分散在各种自主的社会组织之中，社会控制分布呈现高度碎片化的状态。(24)社会控制是指民众服从国家规则的权力，即让民众服从国家而非地方性领地、宗族或其他社会组织的规则，参见：[美]乔尔·S.米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，第24页。

就具体内涵而言，社会控制类似于迈克尔·曼所说的基础性权力，(25)Michael Mann，“The Autonomous Power of the State：Its Origins，Mechanisms and Results，”European Journal of Sociology，Vol.25，No.2，p.185.即国家中央机构渗透入其疆域并准确地执行其决策的制度性能力。(26)张长东：《税收与国家建构：发展中国家政治发展的一个研究视角》，《经济社会体制比较》2011年第3期，第195页。尽管国家通过正式制度、官僚机构和公共政策等将触角延伸到地方社会，但由于联系国家与社会的系统性权威缺失，国家很难有效介入和干预地方社会事务，也不能确保官方政策真正落地执行。在国家与“地方强人”相互争夺社会控制的过程中，国家往往还处于劣势地位，这就是“强社会—弱国家”的内在逻辑。在这种情况下，国家最终选择与社会妥协，由“地方强人”主导并控制地方社会，从而实现国家与社会之间相对稳定的平衡。

然而，当国家尝试以改革的方式强行介入地方社会，特别是试图改变既有运行规则，剥夺“地方强人”特权的情况下，就会引起“地方强人”的迅速强烈反弹。他们将动员所有社会资源对国家进行抵制，那些习惯于被既定规则支配的庞大群体特别是农民群体将被有效动员，在国家与“地方强人”争夺社会控制时，他们往往选择站在后者一边。因此，面对强大社会势力的反对和抵制，很多国家改革政策根本无法落地执行，以失败告终，结局反而是“社会控制了国家”。即使相关政策成功下沉至地方社会，但在实际执行中也往往扭曲而偏离政策初衷，国家资源将被“地方强人”俘获并进行重新分配。

在一定程度上，发展中国家的特定基础性改革就是代表国家的政府与代表社会的“地方强人”对社会控制的争夺，只是在“强社会—弱国家”的条件下，国家往往向社会做出让步。在很多情况下，国家改革失败未必是政策设计本身，或者官僚机构执行层面出现问题，最大的阻力实际上来自于地方社会。当然，不同政策领域背后的社会结构以及社会控制分布不同，改革和治理的难度也有所差异。凡是社会控制高度碎片化的政策领域，国家推动的、调整既有利益关系的基础性改革，将面临强大社会势力的反对和抵制，大概率上会遭遇失败，这就是“强社会—弱国家”条件下治理困境的形成机制。特别说明的是，这种治理困境是结构性的，一个权力高度集中的领导人或强大政府能够保证改革政策制定通过，但面对“强社会”却未必能实现政策实际落地执行，也就难以突破这种治理困境。

三、“社会控制国家”：从农业改革失败到国家治理困境

莫迪政府农业改革失败的关键不在于政策制定过程，而是在试图推行中遭遇强大社会势力的反对和抵制，最终被迫撤回法案。此次改革表面上是一个政策失败的孤立事件，更深层次上则是印度国家治理困境的集中反映。在这场农业改革的博弈中，为什么国家最终向社会做出让步？以至于“社会控制了国家”？本文将根据“强社会—弱国家”条件下治理困境的解释框架，探讨莫迪政府农业改革失败的深层次原因，并进一步阐释改革失败所反映的国家治理困境。

(一)“强社会—弱国家”：印度的国家社会关系

与诸多发展中国家相似，印度是一个社会异质化程度极高的国家，社会结构因族群、语言、宗教和种姓(Caste)而呈现高度分裂的状态，族群和文化分裂程度位居亚洲国家第二位，(27)James D.Fearon，“Ethnic and Cultural Diversity by Country，”Journal of Economic Growth，Vol.8，No.2，2003，pp.216-217.国家社会关系也呈现明显的特殊性。从历史上来看，印度兼具“弱国家”和“强社会”的传统。一方面，印度历史上长期存在政治分裂割据，古代印度没有一个中央集权的大一统的国家在整个次大陆行使权力，经常是小国林立，各自为政，各种政治离心力量不断滋生和膨胀。(28)林良光：《印度政治制度研究》，北京大学出版社，1995年，第6-7页。英属印度时期，殖民当局为维持统治基础，在一定程度上默许了地方封建王公阶层的特权，赋予数量庞大的土邦以自治权。因此，地方社会高度分权和自治是印度社会政治发展的传统和常态，即使在独立之后实行集权联邦制度，中央地方关系依然处于一种比较松散的状态。另一方面，印度的网状社会存在很多自主的社会组织，有着很强的韧性和生命力，其主导建立的社会规则具备强大的影响力和制度惯性，能够长期运行并支配地方社会，国家正式制度和政策法律往往难以渗透并掌控地方社会。例如，当代印度农村社会秩序依然深受种姓制度支配，尽管法律明确废除童婚、萨蒂(Sati)等制度陋习，但实际上依然无法完全禁止。巴林顿·摩尔就指出，对于维持印度乡村秩序而言，政府似乎并不是必要的。(29)[美]巴林顿·摩尔：《专制与民主的社会起源》，王茁、顾洁译，上海译文出版社，2012年，第349页。可以说，印度具有“强社会”的历史传统和组织基础，在现实中也形成了一个“强社会”。

需要特别指出的是，尽管印度具有“弱国家”的历史传统，但是从形式上来看，当代印度并不算是一个绝对意义上的“弱国家”。例如，印度沿用英国殖民时期的文官制度，建立规范专业的公务员队伍。制定以宪法为核心的广泛且详尽的法律体系，并设立功能强大的中央和地方政府机构。同时，还拥有规模世界领先的警察和军队。本文之所以称印度为“弱国家”，是因为社会控制分散在众多自治的地方社会组织，而并非集中在国家手里，加之联系国家权力中心与社会外围结构的系统性权威缺失，(30)Atul Kohli，Centralization and Powerlessness：India’s Democracy In a Comparative Perspective，p.89.国家无法有效控制社会。因此，印度政府通常与“地方强人”进行妥协，由后者控制地方社会运行，宏观的国家治理体系实际建立在微观的传统社会结构之上，这也是印度被称为“封建资本主义国家”或“裙带资本主义国家”的主要原因。所以说，印度在国家的“外壳”形式上并不“弱”，只是面对一个“强社会”，国家处于相对的弱势地位。

(二)“主导种姓”、“中间人”与印度农村的社会控制

印度“强社会—弱国家”的国家社会关系提供了分析的前提和框架，但社会控制的实际分布情况还要聚焦到具体的政策领域。就农业改革而言，种姓制度以及在此基础上形成的“主导种姓”(Dominant Caste)和“中间人”是理解社会控制分布的关键。

与其他发展中国家的社会分裂因素不同，种姓制度是印度社会分裂的特殊标志。尽管1950年印度宪法正式取缔种姓制度，但作为一种非正式的社会制度已长期固化，在很大程度上仍然支配着当代印度社会关系。瓦尔纳(Varna)和贾提(Jati)所创造的社会分类成为社会基石，(31)种姓实际上包含两重含义：瓦尔纳，主要分婆罗门、刹帝利、吠舍和首陀罗四大阶层；迦提，即印度教徒因出生而归属的地方性社会单位。关于种姓制度及相关概念辨析，参见：崔连仲：《关于种姓的几个概念问题》，《南亚研究》1983年第3期，第63-67页；尚会鹏：《种姓与印度教社会》，北京大学出版社，2001年；吴晓黎：《如何认识印度“种姓社会”——概念、结构与历史过程》，《开放时代》2017年第5期，第200-213页。大大限制了国家权力的渗透和掌控。(32)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2012年，第148页。泰戈尔指出，种姓制度是容忍精神的产物，(33)[印]泰戈尔：《民族主义》，谭仁侠译，商务印书馆，1982年，第61页。无法改变的等级秩序容易导致阶层固化。然而，低种姓阶层并不甘心安于现状，而是采取各种手段争取更高的社会经济地位，导致种姓制度高度政治化，不同阶层的政治地位也随之呈现高度分化的状态。在此过程中会形成一些掌握特定资源并制定社会规则的所谓“主导种姓”，(34)“主导种姓”是指群体规模上超过其他种姓，并在经济和政治权力上也占有相对优势的种姓，参见M.N.Srinivas，“The Social System of a Mysore Village，”in McKim Marriott，ed.，Village India：Studies in the Little Community，Chicago：Chicago University Press，1955，pp.17-19.他们就属于分布在印度网状社会中、与国家争夺社会控制的“地方强人”。这些“主导种姓”未必是传统的、典型的高种姓阶层，但往往群体规模较大，占有大量的土地资源，社会经济地位不断提高，并逐渐形成中农、富农、地主或新中产阶层。“主导种姓”的主导性地位主要体现在对土地等社会资源的垄断，以及对低种姓阶层的剥削和控制。

参加莫迪政府农业改革法案抗议活动的农民，主要来自旁遮普邦、哈里亚纳邦和北方邦西部等地区，(35)旁遮普邦、哈里亚纳邦和北方邦西部的灌溉等农业设施条件较好，被称为“印度的粮仓”，农民收入水平也比较高，作为印度水稻和小麦的主产区，主要通过农产品市场委员会按最低支持价格交易，受新法案的影响也比较大。其中，以旁遮普邦锡克教贾特人(Jat)为最核心的组织者。旁遮普邦人口中锡克教居多，贾特人又在锡克教中占有多数地位，因此，在规模上具备成为“主导种姓”的天然条件，(36)锡克教徒大部分来自改宗后的印度教徒并保留着原有种姓，其中，贾特种姓占锡克教徒总数的比例超过60%。参见张占顺：《锡克教与种姓》，《西南民族大学学报》(人文社科版)2006年第1期，第180-186页。并逐渐发展成为真正意义上的“主导种姓”。贾特种姓在旁遮普邦主要是指与商人阶层相对的农民群体，目前多为中农、富农和地主。(37)贾特人实际的社会经济地位较高，但仍极力争取进入政府预留制度名单，2016年2月印度北部还爆发了贾特人争取预留权的大规模骚乱，参见张文娟：《从种姓特留权之争看印度以宪法为基础的治理逻辑——一个中国法律人对贾特人骚乱的观察》，《印度洋经济体研究》2016年第6期，第35-50页。贾特人的地方性主导地位可追溯至莫卧儿帝国时期，他们依靠柴明达尔制度，收取高额地租和提成，形成了一个占有大量土地资源的地方贵族和特权阶层。(38)关于柴明达尔和印度土地制度的专门研究，参见：黄思骏：《印度土地制度研究》，中国社会科学出版社，1998年。根据2015-2016年印度农业统计数据，占旁遮普邦人口总数32%的达利特低种姓阶层只拥有3.5%的耕地。(39)Ministry of Agriculture &Farmers Welfare，“Agriculture Census 2015-16，”https：//agcensus.nic.in/document/agcen1516/T1_ac_2015_16.pdf，访问时间：2022年12月15日。与此相对，贾特人在土地资源控制上则占有绝对优势，例如，旁遮普邦一个村庄超过93%的土地均由贾特人占有。(40)Daljit Singh，“Field Patterns and Land-Owning Castes In A Punjab Village，”http：//data.conferenceworld.in/ASH-2018/21.pdf，访问时间：2023年3月18日。贾特人占有土地但基本不直接从事农业耕种，而是将土地出租给低种姓阶层的小农、贫农和无地农，因为出租土地远比耕种土地的收益可观。此外，贾特人的村庄以宗族(Khap)为单位，采取“兄弟会”的组织形式，(41)Dipankar Gupta，Rivalry and Brotherhood：Politics in the Life of Farmers in Northern India，New Delhi：Oxford University Press，1997，pp.49-50.且具有尚武传统，保持较高程度的自治状态，具备十分可观的动员潜力。总之，贾特人在旁遮普邦、哈里亚纳邦和北方邦西部垄断着农村各类资源，作为最强势的种姓阶层，几乎全面控制着地方事务乃至民众生活。(42)Gaurang R.Sahay，“Dominance of Jats Is Unabated：Caste and Dominance in the Villages of Western Uttar Pradesh，”Contributions to Indian Sociology，Vol.49，No.2，p.216.

在农产品交易领域，贾特人通过扮演“中间人”角色延续和加强社会控制。传统上，北印度地区的“中间人”以印度教巴尼亚种姓为主，此后贾特人逐渐取代前者成为“中间人”的主要来源。根据旁遮普邦农产品市场委员会统计，该邦有超过4.8万名注册登记的“中间人”，其中，45%为贾特人，有些地区的比例则超过50%。(43)Anju A.Chaba，“Grain mandis：These farmers are Punjab’s new-generation commission agents，”https：//indianexpress.com/article/india/grain-mandis-these-farmers-are-punjabs-new-generation-commission-agents-5657358/，访问时间：2023年1月20日。农产品市场设立的初衷是确保农产品交易公正透明，保护农民利益免受“中间人”和收购商的剥削。然而，长期以来，“市场—中间人”模式是农产品交易的唯一渠道，形成了相对稳定的利益分配关系。邦政府将市场交易费用作为财政收入的重要来源，(44)市场交易费用主要包括市场税、农村发展基金、“中间人”佣金，通常按照农产品交易金额一定比例收取，各邦和各类农产品交易费用不同，最低为免征费用，最高则合计超过10%，收取比例会动态调整。在具体运行层面，交易市场看似接受邦政府和农产品市场委员会的监管，实际上则几乎由“中间人”主导和控制。整个交易过程不透明，存在严重的信息不对称，“中间人”往往与收购商合谋，以各种理由压低农产品收购价格，农产品市场委员会监管功能缺位。在这种情况下，农民在农产品交易上丧失选择权和议价权，几乎处于完全被动的地位，难免沦为“中间人”、收购商和农产品市场委员会三方直接剥削的对象，这种利益分配和剥削关系都是建立在“中间人”的社会控制基础之上。

更重要的是，贾特人的社会控制并不限于农产品交易环节，而是深入农民日常生产生活，甚至是塑造了农民的生存方式。由于印度农村金融体系不完善，农民缺乏有效的资金周转和贷款渠道，“中间人”还扮演了农村信贷系统实际操控者的角色。长期以来，印度农民之间很少进行现金交易，几乎都是基于凭证和信用，以“中间人”为中心进行资金流转。(45)Amandeep Sandhu，Panjab：Journeys Through Fault Lines，Chennai：Westland Publications，2019，p.59.例如，农民主要进行季风季和冬季两个种植季的农业生产，(46)季风季(Kharif Season)从6月到10月左右，主要种植水稻、玉米、棉花、甘蔗等。冬季(Rabi Season)从10月到次年4月左右，主要种植小麦、大麦、燕麦、土豆等。但农产品交易并不即时结算，而是由“中间人”给农民发放凭证并延迟付款。因此，农民就需要向“中间人”贷款购买种子、化肥、农药和农业器具等，如遇农作物歉收甚至还要向其借用粮食过渡。农产品交易结算时先要扣除前期贷款和利息，农民实际所得并不多，甚至无法偿清多年累积的贷款和利息。尽管银行也面向农民提供利率较低的贷款，但申请条件严格，贷款额度有限且审批手续繁琐，“中间人”就成为银行之外农民贷款的最主要渠道。小农、贫农和无地农普遍面临着资金短缺问题，除农业生产所需之外，婚丧嫁娶、生病就医等也日常开支也需要向“中间人”贷款。看似“各取所需”的债务契约关系难以掩盖“高利贷”的本质，使得农民的生产生活与“中间人”全面绑定，并陷入了某种债务循环。据统计，旁遮普邦农村地区多达86%的农民以及80%的农户均面临着债务困境，(47)Sukhpal Singh，Manjeet Kaur，and H.S.Kingra，“Indebtedness among Farmers in Punjab，”Economic and Political Weekly，Vol.43，No.26/27，pp.130-136.久而久之，有些农民终生甚至几代人都无法摆脱“中间人”的支配和控制。

(三)农业改革失败反映的印度国家治理困境

基于对印度国家社会关系以及农村社会控制的分析，我们再回归莫迪政府农业改革的案例，就比较容易认清事件的本质、主要矛盾和其改革失败原因。实际上，此次农业改革是代表国家的莫迪政府与代表地方社会的贾特人之间相互争夺农村社会控制的一场博弈。国家与社会的冲突最终以谁赢得社会规则制定权而结束，一个权力集中的“政治强人”和一个多数党政府在面对强大社会势力的反对和抵制时，似乎显得无能为力，最终做出了妥协和让步。印度农村既有的社会控制基础得以维持，以至于“社会控制了国家”。这正是莫迪政府农业改革失败的深层次原因，同时也反映了当代印度的国家治理困境。当然，这种困境并非源于一时一事的短期矛盾，而是长期形成且难以打破的结构性困境。

作为“主导种姓”的贾特人是印度网状社会中“地方强人”的典型代表，也是抵制莫迪政府农业改革的核心社会势力。他们通过扮演“中间人”角色，实现对农产品交易环节的社会控制，在此基础上，依靠向农民发放“高利贷”进而实现对农民日常生产生活的全面控制。莫迪政府农业改革法案试图取代基于“市场—中间人”的农产品交易传统模式，不仅会造成作为“中间人”的贾特人短期经济收益损失，更为关键的是，从根本上触动了贾特人实现农村社会控制的制度基础，进而威胁其长期控制印度西北部农村地区的权力基础。(48)Salvatore Babones，“India’s Rich Farmers Are Holding Up Reforms Designed to Help the Poor，”https：//foreignpolicy.com/2021/03/30/modi-india-farmers-protests-agriculture-reforms-rich-versus-poor/，访问时间：2023年1月24日。这就能够解释为什么改革法案引起贾特人的强烈抵制，并成为抗议活动的核心组织者。然而，如果仅仅依靠贾特人的集体抵制，尚不足以迫使政府做出让步。关键在于规模庞大的农民群体被有效动员并进行持续抗议，以至于超出了政府能够有效掌控的范围。(49)例如，2020年11月，超30万名来自旁遮普邦和哈里亚纳邦等地的农民发起“向德里进军”口号，前往首都新德里举行抗议活动；2021年1月26日印度共和国日期间，上万名农民驾驶拖拉机游行示威，部分抗议者还冲击红堡；9月5日，超50万名农民参加北方邦穆扎法尔讷格尔的抗议集会；9月27日，各地农民发起全国大罢工的抗议活动。

农业改革法案的初衷是让农民摆脱“中间人”和收购商的剥削，但为什么农民却被广泛动员起来抵制改革？究其根源，仍然是长期以来贾特人对农民生产生活的社会控制，最终塑造了农民的生存方式，使其深陷掠夺性控制关系的支配。由于农业改革法案在最低支持价格等方面的模糊性，农民对改革结果和影响的认知存在较大不确定性，加之农民自身风险承担能力较低，整体上对改革抱着天然的排斥态度。而贾特人则从中扮演“政策解读者”角色，利用农民对改革的不确定心理，给改革法案贴上“亲资本”“反农民”的负面标签，制造大范围的恐慌和抵制情绪，进而形成反对政府改革的“农民大联合”。

此外，政治抗争行为的成功与否在于能否动员到足够的资源支持。此次农民抗议活动持续时间之长和规模之大是迫使莫迪政府做出让步的重要原因。如果缺乏统一的领导组织，就难以动员数量庞大的农民中断生产劳作，冒着被指控煽动骚乱或判处监禁的风险，长时间投入抗议活动。此次抗议活动的领导组织是由40多个农民协会组成的联合农民阵线，其中印度农民协会等多个核心组织均由贾特人领导和控制，因此能够组织动员数量庞大的农民参加抗议活动。贾特人对农民协会的领导控制以及对抗议活动的组织动员，充分体现了在农村和农民群体中建立的、稳固的社会控制基础，印证了“社会控制国家”的基本逻辑，也集中反映了印度国家治理的结构性困境。

(四)另一种可能：关于农业改革的反事实推理

为了更好地认识印度国家治理困境的本质和特征，我们不妨转换思维方式，假设如果农业改革法案实际执行会怎样？根据本文的解释框架和理论预期，大概率上会产生这样一种现象。由于旁遮普邦、哈里亚纳邦和北方邦西部等地农民习惯于贾特人控制下的日常生产生活方式，仍然会选择“市场—中间人”的农产品传统交易模式。同时，为规避风险，农民不会与企业签订合同进行“订单式生产”，收购商则继续通过“中间人”收购农产品。以政府法案形式确立的正式制度，在实际运行中被“地方强人”主导的非正式制度所“架空”，而原有的运行规则和社会控制基础得以延续。在这种情况下，莫迪政府农业改革在执行过程中将偏离政策初衷，难以实现改革的初始目标。实际上，除上述地区之外，扮演“地方强人”角色的“主导种姓”在印度农村普遍存在。(50)例如，马哈拉施特拉邦的马拉塔(Maratha)种姓、古吉拉特邦的巴尼亚(Bania)和帕蒂达(Patidar)种姓、比哈尔邦的布米哈尔(Bhumihar)种姓、安得拉邦的雷迪(Reddy)和卡玛(Kamma)种姓、泰米尔纳德邦的岗德(Gounder)和穆达利亚(Mudaliar)种姓、喀拉拉邦的纳亚(Nayar)种姓、卡纳塔克邦的林迦亚特(Lingayat)种姓等。正如“一个拳头强过五根手指”的比喻，(51)Craig Jeffrey，“‘A Fist Is Stronger than Five Fingers’：Caste and Dominance in Rural North India，”Transactions of the Institute of British Geographers，Vol.26，No.2，2001，pp.217-236.这些农村精英阶层具备十分可观的经济政治影响力，通过控制土地资源，实现权力和社会不平等的再生产。在“地方强人”长期支配和控制之下，国家的“手”难以伸入印度农村地区，往往是地方非正式制度与国家正式制度同时运行，甚至在一定程度上还“架空”后者。因此，基于印度国家社会关系以及农村社会控制分布的判断，农业改革法案执行与否并不会产生本质上的区别。正如前文所述，农业改革失败所反映的治理困境是结构性的，并不能通过单纯的、自上而下的行政手段解决，这也是莫迪政府“行政有效而治理无效”的深层原因。

结 论

对于社会异质化程度较高的发展中国家而言，特定政策领域背后的社会结构是理解国家治理困境的关键。在发展中国家复杂的网状社会中存在许多自主的社会组织，形成了众多游离于国家官僚体系之外、由所谓“地方强人”支配的权力中心，社会控制没有集中在代表国家的政府手里，而是高度碎片化，国家社会关系呈现“强社会—弱国家”的状态。由于联系国家与社会的系统性权威缺失，调整既有利益关系的基础性改革将面临强大社会势力的反对和抵制，国家并不能按照自身的意愿和设计来改造社会，有时甚至是“社会控制了国家”，以至于陷入国家治理的结构性困境。在一定程度上，发展中国家的特定基础性改革就是代表国家的政府与代表社会的“地方强人”对社会控制的争夺，只是在“强社会—弱国家”的条件下，国家往往向社会做出妥协和让步。因此，凡是社会控制高度碎片化的政策领域，国家推动的、调整既有利益关系的基础性改革，将面临强大社会势力的反对和抵制，并大概率上会遭遇失败。

印度的国家社会关系呈现较为典型的“强社会—弱国家”状态，社会控制高度碎片化。长期以来，种姓制度导致不同阶层和群体的社会分化，并形成一些掌握特定资源并制定社会规则的所谓“主导种姓”，他们就属于分布在印度网状社会中的“地方强人”。其中，贾特人逐渐成为旁遮普邦、哈里亚纳邦和北方邦西部的“主导种姓”，垄断着农村各类资源且几乎全面控制着地方事务和民众生活。在农产品交易领域，贾特人通过扮演“中间人”角色主导农产品交易过程，农民则丧失选择权和议价权，沦为“中间人”、收购商和农产品市场委员会三方直接剥削的对象。更为重要的是，贾特人还成为农村信贷系统实际操控者，将社会控制延伸至农民日常生产生活领域，使农民深陷掠夺性控制关系的支配。此次农业改革是代表国家的莫迪政府与代表地方社会的贾特人之间，相互争夺农村社会控制的一场博弈，最终国家向社会做出妥协和让步，印度农村既有的运行规则和社会控制基础得以延续，最终的结局反而是“社会控制了国家”。

当我们把视线转移到印度劳工和土地等基础性改革领域，不难发现，莫迪政府同样遭遇了强大社会势力的反对和抵制，在很大程度上陷入“强社会—弱国家”条件下的治理困境。因此，农业改革失败是当代印度国家治理困境的一个缩影，同时，也有助于我们加深对其他发展中国家治理困境的认识和理解。因此，如何重塑良性互动的国家社会关系是印度推动农业改革以及国家治理能力现代化的关键。此次农业改革有着削弱地方“割据”势力、改写基层治理方式的意图，未尝不是一次调整国家社会关系的努力。既然联系国家与社会的系统性权威缺失，那么，作为一个擅长动员、规模庞大的执政党，印度人民党能否通过加强组织建设，提升国家的社会控制能力，(52)有学者指出，莫迪第二个任期以来，印度的社会控制分布正在从分散式控制向集中式控制转变，参见：Christopher Finnigan，“India 2019：The shifting sands of social control”，https：//blogs.lse.ac.uk/southasia/2019/01/22/india-2019-the-shifting-sands-of-social-control/，访问时间：2023年1月30日。建立起联系国家与社会之间的权威，从而突破“强社会—弱国家”条件下的治理困境？另外，已有研究探讨了高制度化水平的强政党对国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，(53)参见：张佳威、高奇琦：《匈牙利国家治理体系重建研究：基于政党制度化的视角》，《国际论坛》2019年第6期，第140-154页。印度人民党作为一个制度化水平较高的强政党，在推动印度国家治理体系和能力现代化中发挥着何种作用？这些将是后续进一步探讨的研究问题。