杨 芳，刘 晋，王建国，张 康，陈 军

（1.水利部珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510611，广州；2.水利部粤港澳大湾区水安全保障重点实验室，510611，广州；3.粤港澳大湾区涉水事务标准协同研究中心，510611，广州）

一、概 述

粤港澳大湾区总面积5.6万km2，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。推进粤港澳大湾区建设是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确了粤港澳大湾区发展的总体思路、战略定位、发展目标、空间布局、重点任务，为推进粤港澳大湾区建设指明了方向。2021年1月，《粤港澳大湾区水安全保障规划》由水利部和粤港澳大湾区建设领导小组办公室联合印发，立足大湾区湾情、水情，对照中央有关要求、对标国际先进水平，科学谋划了未来一个时期大湾区水安全保障的总体布局。

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要组成。水利标准作为水利行业规范性技术文件，围绕水利发展的不同阶段，从水利活动的工作程序、技术要求、技术方法、评判标准等多个视角，约束、规范、引领水利行业及涉水领域从业人员的水事活动，支撑保障水利事业规范化快速发展。然而，粤港澳大湾区受三地水利发展尤其是体制差异的影响，水利标准化情况不尽相同，由粤港澳大湾区共同执行的“湾区标准”亟须诞生。

“湾区标准”是为满足粤港澳大湾区经济社会高质量发展需求，经粤港澳大湾区利益相关方共商确认在粤港澳大湾区实施的国际标准、国家标准、行业标准、地方标准、团体标准等各类标准的总称。深入分析粤港澳三地水利标准化工作的共性和差异，研判新形势下粤港澳三地水利标准互认与协同中存在的问题，基于需求分析编制一批湾区标准并构建大湾区水利标准体系，可以更好地发挥水利标准化在协同推进大湾区水利事业高质量发展中的基础性、引领性作用。

二、大湾区水利标准现状及存在的问题

1.粤港澳三地水利标准差异分析

粤港澳三地目前采用的水利标准并不相同，广东地区主要采用水利相关的国家标准、行业标准、地方标准以及团体标准，香港和澳门由于历史原因和现行政治体制差异，水利标准普遍采用欧洲和美国标准（图1）。广东和香港、澳门在水利标准的定位、侧重点、具体条文内容和标准管理方面均存在差异。

图1 中国内地与港澳饮用水标准的差异

①在标准定位方面：广东采用的标准是建立在大量工程经验基础上的，既有强制性标准，也有推荐性标准，往往约束力较强；香港、澳门采用的欧美标准多是由工程师结合实际情况和典型案例所完成的，约束力较小。

②在标准侧重点方面：以水生态环境保护相关的标准为例，香港、澳门采用的水利标准更加侧重于工程对生态环境的影响以及采取的安全防护措施，而广东采用的标准更侧重于工程的经济性和安全性（表1）。近年，随着我国持续推进生态文明建设，广东采用的水利标准在制（修）订过程中也逐渐增强了生态环境保护方面的内容。

表1 中国内地国标与中国香港特区标准总体对比（以饮用水标准为例）

③在标准的具体条文方面：一方面，广东采用的标准条文更加注重定量化描述，量化指标较多，而香港、澳门更侧重于定性描述；另一方面，粤港澳三地的定量化指标因各地政策、产业等方面因素差异而不同（详见表2）。以污水处理厂水污染物排放限值部分指标对比，香港方面《技术备忘录：排放入排水及排污系统、内陆及海岸水域的流出物的标准》规定的五日生化需氧量（BOD5）、总氮、固体悬浮物（SS）、大肠杆菌指标比国家标准（GB 18918—2002）一级A标准宽松，氨氮相当于一级A标准；SS、大肠杆菌指标比广东省地方标准（DB 44/26—2001）宽松，BOD5相当于广东标准，氨氮比广东地方标准更为严格。

表2 国家标准、广东省地方标准和中国香港特区标准水污染物排放限值部分指标对比 单位：mg/L

④在标准管理方面：水利行业国家标准和行业标准的主管部门为国家标准化管理委员会和水利部，广东省的水利地方标准主管部门为广东省水利厅，水利团体标准的主管部门为相关发布机构；香港水利标准的主管部门为发展局（包括下属水务署、渠务署、土木工程拓展署等），澳门水利标准的主管部门为运输工务司（包括下属海事及水务局、土地工务运输局等）。目前香港特区政府指定香港商务及经济发展局下属工业贸易署，澳门特区政府指定澳门经济科技局负责牵头与广东省市场监督管理局共同推动“湾区标准”工作。“湾区标准”以清单形式公布，包括以下两种形成方式：①对已有且适宜在大湾区实施的标准，经确认后纳入“湾区标准”清单；②在大湾区无统一或互认标准，由粤港澳三地共同制定，经确认后纳入“湾区标准”清单。

2.大湾区水利标准存在的问题

（1）区域性水利标准较为缺乏，大湾区标准协同、互认难度较大

目前，我国水利行业现行标准基本都是国家或行业通用规范标准及专项规范，难以体现标准的区域差异性。与水利事业发展的需求相比，区域水利标准化工作在支撑区域战略发展上还存在较大差距，主要体现在标准体系不够完善，部分标准质量不高、应用不足，标准实施监督薄弱。尤其在粤港澳大湾区，广东是我国改革开放的排头兵、经济相对发达省份，香港、澳门两大特区是国际热点地区，其中涉及的标准制定、标准互认、标准协同难度更大，要求更高，过程更漫长。

（2）大湾区各地水利标准编制依据存在较大差异，缺乏水利一体化标准体系及关键标准

粤港澳大湾区在经济体量和发展条件上已经具备成为国际一流湾区和世界级城市群的物质基础。“一国两制”是粤港澳大湾区城市群建设的显著特点，也是粤港澳大湾区城市群建设的优势所在，但“一国两制”经济、法律和行政上的制度差异导致三地水利标准编制依据存在较大不同，在水务信息共享、跨界河流治理、供水安全保障、生态保护与补偿等领域尤为突出，严重制约了区域标准一体化发展。同时，香港、澳门管理水域作为珠江河口水系的有机组成部分，水系流域整体性和生态系统性不可分割，亟需理清水利标准的法律依据差异，寻求体制和标准共通点、差异点和融合点，从互认、合作上推进粤港澳大湾区水利标准一体化，推动粤港澳三地水利合作进一步发展。因此，实现国内水利行业标准体系和港澳地区标准体系有效衔接搭接，建立一套适用的协同机制迫在眉睫。

（3）珠江河口区存在多部门多行业交叉管理，亟须充分整合多方面利益诉求，实现各行业标准的合理衔接

珠江河口“三江汇流，八口出海”，河网密布；河口径流、潮流和波浪相互作用，伴随着泥沙、盐度、氨氮等营养物质运输，是典型的江河涌海共生、生态环境并重的区域。河口的治理、保护和利用需兼顾水利、自然资源（海洋、林业）、生态环境、农业农村、交通运输等多部门的需求和特点，其中涉及交叉区域的不同规范要求，比如取水、用水、节水、排水、治水、护水等不同利益诉求，需要通过一套统一合理的衔接规范标准，或者建立健全标准衔接、互认及沟通协调共商共议机制。

（4）大湾区各地对于跨区域水利合作发展、处理共同水事纠纷存在明显的不足

鉴于粤港澳大湾区的重要性，考虑内地与港澳特区高质量发展和未来融合式发展，亟须超前研究制定跨区域、整合式或融合式的超级标准规范。比如，对作为深圳、香港跨界河流的深圳河统一标准开展流域保护、治理和管理；制定珠江河口珠海、澳门水事纠纷、珠澳供水等工程的管理标准。目前大湾区亟须改变现行水利行业标准无法满足建设国际一流湾区的现状。同时，按照对标国际一流湾区的要求，水利行业相关标准的国际化势在必行。

三、大湾区水利标准发展需求分析

2021年1月，水利部和粤港澳大湾区建设领导小组办公室印发《粤港澳大湾区水安全保障规划》，对大湾区的水安全、水环境、水生态提出了新的目标：到2025年，优质水资源得到可靠保障、洪（潮）减灾保安全能力得到有效增强、健康水生态和宜居水环境初见成效、水安全监管服务水平大幅提高、对港澳供水保障能力进一步增强。到2035年，内地对港澳水资源供给保障更加安全可靠，与港澳水资源、水文化、水科技、防灾减灾以及界河综合治理等全面协同协作达到更高水平。因此，新的规划目标，也迫切要求水利行业制定与之配套的区域水利行业新标准。

1.洪（潮）问题突出，灾害频繁，防洪（潮）标准亟须提升

近年来，受极端气候影响，大湾区灾害频繁，防洪（潮）问题日益突出。但是，湾区内防洪（潮）标准普遍偏低，主要城市的防洪（潮）标准大多为100年一遇～200年一遇，低于世界其他三大湾区的200年一遇～500年一遇的标准，也低于上海的1000年一遇的标准；另外，澳门、广州、深圳等湾区主要城市内涝问题严重，大湾区在建设及发展过程中面临重大水安全风险。因此，亟须提升防洪（潮）标准，并解决港澳与内地之间在防洪排涝、水利工程安全等方面标准的衔接问题。

2.人均水资源量少，优质水资源的供给保障能力亟待增强

大湾区内水资源总量丰富，但人均水资源量仅占全国人均水资源量的1/4，加上水环境污染，优质水资源供给保障能力不足，且饮用水水质标准偏低，对标世界三大湾区存在较大差距，大部分城市节水意识不强，用水效率偏低。按照习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，聚焦大湾区未来水资源方面存在的瓶颈，重点针对大湾区节水供水标准、饮用水水质标准等水资源相关标准开展协同分析，提出大湾区在未来发展过程中对水资源管理方面的标准需求，以标准增强优质水资源供给保障能力。

3.水环境治理存在短板，水质达标提升仍需加强

大湾区尤其是珠江三角洲河网纵横交错，围内河涌与外江水体交换能力弱，水体自净能力较差，存在污水管网覆盖率和收集率不高、污水处理能力不足、农村污水治理设施建设滞后等短板，湾区部分河涌污染依然严重，部分已消除黑臭的河涌水质反弹，面临的水环境污染风险依然存在且压力巨大。应重点针对湾区的地表水水质标准、污水排放标准等水环境标准进行分析，提出未来一段时间内具有大湾区特色的水环境标准需求。

4.水生态破坏退化较为明显，复苏河湖生态环境亟须破题

大湾区河湖水域岸线管控不足，部分水域岸线和河岸生态空间被侵占，城市水面率占比不足8%，河口滩涂湿地被围垦，红树林遭受破坏，水生生物栖息地萎缩，生物多样性减少，水生态功能退化，水生态系统破坏严重。水生态问题已成为大湾区高质量发展的重要制约因素，严重影响了生态宜居宜业宜游湾区城市群建设。应在充分调研湾区水生态相关标准的基础上重点打造协调岸线保护、生态流量等水生态标准。

5.涉水数据管理分散，信息互联互通和智慧决策支持水平有待提高

大湾区数据资源分散，管控力度不足，开发利用效益不高且服务目标单一；数据标准不一致，数据资源共享困难，数据更新和数据安全得不到有效保障；缺乏面向主题的快速数据分析和面向宏观决策目标的灵活统计分析，无法为水安全综合决策提供有效支撑。同时，大湾区仍存在涉水事务监控与水灾害预警技术手段现代化程度不高、智能化信息技术手段运用不够等问题，多部门、多层级联合指挥调度决策信息化支撑能力有待加强，涉水业务应用的互联互通和决策支持水平有待提高。

四、大湾区水利标准体系框架构想

针对大湾区水利标准建设目标及存在的问题，按照《粤港澳大湾区水安全保障规划》提出的水利现代化体系，对影响大湾区建设的水问题进行重点分析和研究，聚焦大湾区水安全、水资源、水环境、水生态等问题，统筹保护与发展，结合标准实施、监督和跟踪评价，提出粤港澳大湾区建设水利标准体系（图2），全方位共同支撑粤港澳大湾区建设。针对优质水资源、防洪涝保安全、宜居水环境、健康水生态和智慧水信息等领域重点工作提出建议。

图2 粤港澳大湾区涉水技术标准体系结构

1.优质水资源

根据粤港澳大湾区城乡发展空间布局和流域区域水资源分布特点，以水资源节约集约利用为前提，以供水水源互联互通和供水工程挖潜提升为重点，以水资源统一调度为抓手，优化流域水资源联合调配格局，完善大湾区供水网络，提高城乡供水能力和水平，形成“集约高效、格局合理、多源互补、丰枯调剂”的供水保障网。因此，针对大湾区水资源分布特点和水资源保障需求，布局与优质水资源相关的水利标准体系，为大湾区经济社会发展提供“优质水资源”保障。

2.防洪涝保安全

随着粤港澳大湾区建设的推进，世界级城市群和国际一流湾区各项目标和指标逐步实现，而与之相应的防洪（潮）安全、排涝安全、应急抗旱等任务日益频繁且严重。因此，大湾区防洪涝保安全应重点关注防洪安全控制、堤防安全评价体系、标准化堤防建设、城市防洪排涝、超标准洪水风险防控、河口区综合治理等领域的标准。

3.宜居水环境

粤港澳大湾区提出打造“宜居宜业宜游的优质生活圈”。重点围绕河网水质持续提升、污水资源化利用、复杂水网水环境改善，推进以系统治理为指导的大湾区河网水污染领域相关标准，如河网水质改善与运行维护、复杂水网外江-内河多目标智能调度等重点领域，以全面实现宜居水环境。

4.健康水生态

为推进加强水生态空间保护，建设绿色生态屏障，打造流域西江、北江、东江三江生态廊道，保障河流生态流量，高标准融合建设大湾区碧道，系统治理大湾区生态河网等工程及相关制度，构建健康水生态保障水利标准体系，全面推进粤港澳大湾区生态、美丽幸福河湖建设。重点如大湾区河湖水生态环境监测与评估、河湖水生态环境复苏、河湖水生态工程技术导则等。

5.智慧水信息

水利信息化技术标准体系主要围绕信息采集、传输交换、存储、表达、产品生产与服务5个关键环节，以及保障关键环节实现的建设管理、运行维护2个重要方面构建。水利信息化技术标准体系共分为分类编码、传输交换、数据存储、图示表达、产品服务、建设管理和运行维护等7大类。

五、大湾区水利标准发展趋势及建议

1.完善体制机制建设

依托粤港澳大湾区涉水事务标准协同研究中心，汇聚更多智慧力量共同推进大湾区水利标准深度融合和涉水事务水利标准协同。加强顶层规划布局和高标准谋划，建立大湾区涉水标准的互联互通原则和互认机制。

2.搭建水利标准体系的反馈-优化模式

对粤港澳大湾区水利标准体系内的相关标准开展回顾性评估，发掘标准实施过程中出现的问题，形成非定期检查或审核、定期反馈-优化相结合的模式，以适应新时期高质量发展对标准的高要求。

3.推进涉水领域“湾区标准”编制与实施

一方面，重点推进水利相关团体标准纳入“湾区标准”清单；另一方面，对无统一或未互认的水利标准，结合三地水利发展需求，由粤港澳三地共同制定并纳入“湾区标准”清单。“湾区标准”可以包括但不限于粤港澳大湾区水资源节约集约利用、粤港澳大湾区流域—区域水资源联合调度保障、粤港澳大湾区洪涝（潮）防治、粤港澳大湾区小微水体防治技术等方面的标准。

4.全面谋划大湾区水利标准国际化

水利标准体现了我国水利行业的技术水平，水利标准国际化是增强我国水利国际影响力的重要途径。粤港澳大湾区的发展机遇作为我国水利标准国际化、水利实施“走出去”战略重要技术保障，对落实国家标准国际化战略、提高我国水利国际地位都具有十分重要的现实意义。

六、结 语

目前粤港澳大湾区涉水事务标准仍主要是三地三标准，促进粤港澳大湾区水利标准融合发展，将是未来一个时期湾区水利标准发展趋势，但目前可供参考借鉴的成熟经验不多，尚处在研究起步探索阶段，下一步将基于编制“湾区标准”等机遇，在跟踪、评估大湾区水利标准的基础上，推动湾区涉水事务标准的编制、实施，构建大湾区水利标准体系及互联互通互认机制，以标准创新驱动粤港澳大湾区水利高质量发展，为推动“一国两制”实践行稳致远贡献水利标准力量。 ■