姜大川，杨晓茹，黄火键，李原园

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

党的十九届五中全会在“十四五”时期经济社会发展指导思想中确立了“以推动高质量发展为主题”。水利是保障和引领经济社会发展不可替代的基础性要素，但我国水利建设标准和质量、绿色发展水平、资源配置效率、服务范围和水平、技术创新能力等方面仍有不足，与现代化强国建设需要、人民群众对高品质生活需要、国际先进水平相比仍有一定差距。加快推动水利高质量发展，不仅是客观自然条件和严峻水安全形势的迫切需要，也是经济社会高质量发展和人民群众对美好生活向往的必然要求。水利部部长李国英在2021年“三对标、一规划”专项行动总结大会上从发展阶段、发展环境、发展条件等方面阐述了推动新阶段水利高质量发展的历史使命，提出推动新阶段水利高质量发展的总体目标、四个次级目标和六大实施路径，为水利发展指明了方向。分析研究新阶段水利高质量发展核心要义和评价指标体系，是细化和实化水利高质量发展实施路径的基础工作，对水利高质量发展基础理论体系和评价框架的建立具有重要意义。

一、深刻认识水利高质量发展的内涵和基本特征

1.水利高质量发展的涵义

高质量发展，是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。水利发展所处的历史方位亦进入新的发展阶段，需要统筹协调系统性根本性地解决水灾害、水资源、水生态、水环境等问题，水利基础设施建设要向系统化网络化方向发展，水治理要向合理调整人水关系和谐化协同化方向发展，水管理要向精细化智能化方向发展，促进更大范围资源配置，提高资源利用效率，提供更高水平服务，提高安全保障能力，提高风险应对能力。因此，从水如何更高标准、更高水平、更可持续、更加安全地服务经济社会发展的角度，水利高质量发展的核心要义可以定义为：建立在尊重自然规律、经济社会规律、生态规律的基础上，统筹发展和安全，水利基础设施体系更具韧性、水治理制度体系更趋完备、人水关系更加友好和谐、水利基本公共服务更加均衡、水管理更加精准智慧，其根本目标是提升“四个能力”，即水旱灾害防御能力、水资源节约集约安全利用能力、水资源优化配置能力、河湖生态保护治理能力，为促进经济社会-水-生态环境复合系统协同发展提供坚实的水安全保障。水利高质量发展的概念内涵详见图1。

图1 水利高质量发展概念内涵

2.水利高质量发展的基本特征

根据水利高质量发展的概念内涵，水利高质量发展的主要特征体现在五个“相适应”：

一是安全可靠，能够有效应对“灰犀牛”和“黑天鹅”事件，水旱灾害防御能力与现代化风险防控能力相适应。防洪工程建设和管护标准、智能调度水平均达到国际先进水平，对河川径流调蓄有力，能够有效提高抵御水旱灾害能力，最大程度降低灾害损失。

二是节约高效，经济社会用水和生态用水达到平衡状态，水资源节约集约安全利用能力与现代化国家生产生活方式相适应。经济社会用水效率效益达到同类或相似条件下的先进水平，影响水资源可持续利用和经济社会高质量发展的各种生产与消费行为减少甚至消除。

三是空间均衡，水资源供给能够高标准保障国家重大战略的实施，水资源优化配置能力与经济社会发展格局相适应。水源调配自如、供给可靠、优质稳定、网络连通，能够有效应对饮用水突发事故，有条件地区能够实现城乡供水基本公共服务均等化，保障农村用水与城市同网同质同服务，保证长期稳定安全的农村供水。

四是人水和谐，水生态环境质量优良，河湖生态保护治理能力与现代化国家人民美好生活需求相适应。源头全面保护，水土流失有效治理，水流循环通畅，河湖生态流量得到保障，地下水采补平衡，水生态系统稳定健康，公众对水生态环境满意度较高，人民群众能够共享河湖治理成果和优质的水生态产品与服务。

五是智能先进，预报、预警、预演、预案“四预”措施不断强化，水利智慧化能力与数字经济发展要求相适应。水利数字化、网络化水平和重点领域智能化水平较高，智慧化、数字化、精细化管理水平较高。

综合看，水利高质量发展是形态更高级、基础更牢固、保障更有力、功能更优化的发展。其中，形态更高级表现为更加注重绿色智能发展，更加节约集约和高效利用水资源，从以需定供转变为以水定需；基础更牢固表现为更加注重提供高标准的水利设施和高品质的产品、服务，水利基础设施布局由点向网、由分散向系统转变；保障更有力表现为更加注重统筹发展和安全，提升洪涝干旱防御工程标准，底线思维、忧患意识更加强烈，主动防控水安全风险；功能更优化表现为更加注重满足多元化需求，提高水利基本公共服务水平，提升供给质量、效率和水平，更加注重功能拓展，实现由单一功能向“四水”统筹等综合功能转变。

二、准确把握新阶段水利高质量发展的目标要求

水利高质量发展是适应经济社会高质量发展、生态文明和美丽中国建设的必然要求，也是新时代水利适应自身发展的必然要求，推动新阶段水利高质量发展，要把握好以下目标和要求。

一是要坚持人民至上，把满足人民群众对高品质涉水需求作为水利高质量发展的出发点和落脚点。高质量发展的根本目的是为了人民幸福、实现共同富裕。对水利而言，要以满足人民群众的新期盼为目的，建设造福人民的幸福河，着力解决水利发展的不平衡、不充分问题，保障人民群众的生命财产安全需求，满足人民群众更高的水资源保障需求，为人民群众提供优质、高效、便捷的水利公共服务，提高水利基本公共服务的供给质量和服务质量，给人民群众带来更多的获得感、幸福感、安全感。

二是要坚持底线思维，把增强水安全忧患意识作为水利高质量发展的必然要求。水安全是涉及国家长治久安的大事，关系人民生命财产安全。目前水已经成为我国严重短缺的产品，成为制约环境质量的主要因素，成为经济社会发展面临的严重安全问题。要强化底线思维，统筹发展和安全，一方面要防范“灰犀牛”，确保标准内洪水不出意外；另一方面更要警惕“黑天鹅”，做好超标准洪水、突发水污染事件应对，提高水安全标准，努力提高预报、预警、预演、预案能力，全面提升水安全保障能力、风险防控能力和应急处置能力。

三是要坚持生态优先，把绿色发展作为水利高质量发展的普遍形态。水是生态系统的核心，是环境质量改善的主要因素。将山水林田湖草沙系统治理的理念贯穿于水利高质量发展始终，深刻把握“碳达峰”“碳中和”对水利发展的要求，推进水资源集约节约安全利用，加快形成绿色高效的生产和生活方式，建设更多的生态水利工程，维护好河湖生态环境，实现人水和谐共生，提升水生态系统质量和稳定性，扩大优质水生态产品和服务供给。

四是要坚持系统观念，把国家水网建设作为水利高质量发展的重要抓手。当前我国水利工程建设仍存在体系不完善、系统性不强、标准不高、智能化水平不高等问题，水利工程建设已经从补齐短板的攻坚期进入以国家水网引领水利基础设施体系化建设和高质量发展的新阶段。要以国家水网建设为重点，统筹存量和增量，加强互联互通，系统解决瓶颈性、长期性、累积性水问题，提高水安全保障水平与标准，发挥国家水网的战略性和控制性作用，让安全的水流网络成为畅通国内经济大循环的生命线。

三、科学构建水利高质量发展评价指标体系

1.指标设置总体考虑

水利高质量发展指标设置应贯彻新发展理念，按照质量第一、效益优先的要求，涵盖水利发展综合质量效益、民生福祉、安全风险等方面，充分反映水资源供给需求、调配以及水利服务公平性、水的安全性等特征，反映防范化解风险的能力。

①在综合质量效益方面，突出用水效率效益、供水质量，反映节水效益和水资源刚性约束作用，设置用水总量控制、不同行业用水效率等指标。

②在创新发展方面，突出水利智慧化水平，反映实现“四预”目标的要求，设置水库水雨情自动监测覆盖率等指标。

③在协调发展方面，突出城乡协调发展，反映农村居民享受与城市居民同样供水标准、质量和服务的能力，设置农村规模化供水人口覆盖比例等指标。

④在绿色发展方面，突出美丽中国建设要求，设置水土保持率、重点河湖基本生态流量达标率等指标。

⑤在开放发展方面，指标标准值的设置既要符合我国国情，又要对标国际先进水平。

⑥在共享发展方面，突出人民群众共享水利发展成果，尤其是共享美丽河湖建设成果，设置城市集中式饮用水水源水质达标率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例等指标。

⑦在安全发展方面，突出防洪、供水安全对经济社会的保障作用，反映防范风险的能力，设置水旱灾害损失率、江河堤防达标率、地级及以上城市防洪标准达标率、供水安全系数、城市应急备用水源覆盖比例等指标。

2.指标设置的基本原则

在评价指标制定过程中，重点遵循以下几个原则。

①代表性。聚焦水利发展重点领域指标，能够代表我国未来水利高质量发展的方向和目标，不求面面俱到，要便于进行国内外以及不同地区之间的比较。

②可达性。既要对标国际先进水平，又要充分考虑我国水利发展的阶段特征和实际水平，处理好发展与保护的关系，合理设定发展目标和指标。

③民生性。牢固树立以人民为中心的发展思想，把人民群众对高品质生活的追求作为出发点和落脚点，注重改善民生福祉，设置的指标能够反映水利基本公共服务水平。

④区域性。指标设置要兼顾一般和特殊，综合考虑全国和各地区水利发展水平、不同地区水资源环境禀赋等实际。如缺水地区可设置非常规水源利用率等指标，地下水超采区可设置地下水压采率等指标。

⑤可操作性。指标要简明、概念要明确，指标的计算不宜复杂，其涵义解释应规范，资料来源规范真实，数据易获取，便于测算，具有科学性。

⑥动态性。指标要能够反映较为具体的发展方向和重点，应尽可能选择单调性变化的指标，能够反映不同阶段水利发展的水平。

3.评价指标体系的构建

围绕水利高质量发展目标，根据水旱灾害防御、水资源节约集约安全利用、水资源优化配置、水生态保护治理、智慧水利建设等各领域高质量发展内涵和指标设置总体考虑与制定原则，结合已有的水利发展相关评价指标，研究提出水利高质量发展评价指标17项，见图2。

图2 水利高质量发展评价指标体系

四、结 语

从水利发展规律看，当前我国水利发展已进入新阶段，但水灾害频发、水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老水问题越来越突出、越来越紧迫，对更高水平保障国家水安全、统筹高质量发展和生态环境保护的需求也更加紧迫。解决这类问题，不能一味地沿用老办法老套路，要紧紧把握经济社会和水利发展主要矛盾转变呈现的新特征新要求，加快推进新阶段水利发展的路径变革、质量变革、效率变革、动力变革。未来应根据水利高质量发展需要和实际管理需求，进一步研究水利高质量发展目标指标设置的适用性，完善目标指标值的测算机制，在指标实施过程中，加强跟踪目标完成情况，实现指标值动态调整。 ■