宁静 谢宜君

摘要：作为基层社会治理的主体，社会组织在融入基层社会治理体系时面临制度支撑不足、地方政府执行效力不足、社会公众认知程度不足、社会组织服务能力不足等多重困境。国家层面应建立健全法律政策体系，为社会组织融入基层社会治理体系提供制度保障；地方政府应充分激发自主创新活力，为社会组织融入基层社会治理体系创造有利条件；社会组织应持续强化内部监督管理，为社会组织融入基层社会治理体系构筑坚实基础；加快建设专业人才队伍，为社会组织融入基层社会治理体系提供有力支撑。

关键词：社会组织；基层社会治理；实践路径

社区治理是国家治理的基石。[1]2016年，习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”党的十九大报告明确提出：“加强社区治理体系建设，推动社区治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[2]加强城市社区治理体系建设，不仅要依赖政府的行政力量，也要依靠广泛的社会力量参与，社会组织所具有的非政府性、非营利性、专业性等特征，使其能够作为社会力量的典型代表参与到社区治理的过程中。

一、社会组织融入基层社会治理体系的时代背景

党的十八大以来，我国不断完善城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下沉，基层社会治理能力和水平不断提升。随着经济社会的迅速发展，人民群众的需求呈现出多元化、个性化等特点，仅仅依靠地方政府的行政力量已难以满足人民群众的各类需求，愈发需要以社会组织为代表的社会力量参与其中。党的二十大报告强调：“完善办事公开制度，拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业。”由此可见，社会组织积极主动融入基层社会治理体系，参与建设 “人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，打造共建共治共享的社会治理新格局，既是积极响应党中央号召的具体举措，也是助力基层社会治理效能提升的现实需要。

二、社会组织融入基层社会治理体系面临的现实困境

1998年以来，我国先后出台一系列推动社会组织发展的文件政策，大力支持和培育孵化社会组织，社会组织数量呈现连年增长趋势。随着社会组织力量的不断壮大，各类社会组织纷纷投身基层、扎根社区，积极参与基层社会治理，在社区服务、扶贫济困、关爱弱势群体、助力乡村振兴等各个方面贡献了积极力量。

然而，虽然社会组织发展势头迅猛，社会组织积极主动作为，在社区服务、邻里互助、敬老养老等基层社会治理领域取得了一定成绩，但相对而言，我国社会组织总体仍处于发展的初级阶段，受到制度机制、公众认知、能力提升等多方面影响，社会组织融入基层社会治理体系仍然面临诸多现实困境。[3]

（一）国家层面制度支撑不足

一是法律法规体系有待完善。目前，社会组织领域的法律法规主要包括 《中华人民共和国慈善法》 （以下简称 《慈善法》） 《社会团体登记管理条例》 《基金会管理条例》 《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。一方面，目前施行的法律法规均是单行条例，尚未有一部法律法规能够统揽整个社会组织领域，社会组织基本法仍处于缺位状态；另一方面，尽管 《慈善法》是在2016年3月审议通过，《社会团体登记管理条例》也进行了修订，但对社会组织的职责职权、制度章程等问题并未做详细规定。缺乏法律法规的强力支撑，社会组织作为基层社会治理主体的身份始终无法得到完全认可，极大地限制了社会组织融入基层社会治理体系的作用发挥。

二是部门协同机制有待完善。支持社会组织融入基层社会治理体系，需要政府相关职能部门的共同参与。当前国家层面僅建立了15部委参与的社会组织联合执法机制暨社会组织资金监管机制，没有建立社会组织工作跨部门协同机制，无法对社会组织工作进行全面部署和统筹推进，除民政和相关业务主管单位外，其余各职能部门对社会组织工作的重视程度不足、职能职责不清，难以推进社会组织工作快速高质量发展。

三是监督管理机制有待完善。随着社会组织数量的不断增加，由于缺少第三方监督力量的支持，以民政部门和业务主管单位为监督主体的监督逐渐乏力。民政部建立的部委联动机制研究部署了打击整治非法社会组织专项行动、社会服务机构非营利监管专项行动等一系列重大行动，但侧重于事中监管和事后处罚，对于社会组织的事前引导、教育相对较少，风险防范和预警不足。

（二）地方政府执行效力不足

一是地方政府对待社会组织的态度有待转变。近年来，国家不断加大对社会组织的培育扶持力度，出台了 《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等系列文件。但全国各地经济发展水平不一致，社会组织发展水平良莠不齐，部分地方政府对社会组织的基本概念、工作范畴、服务水平等认识不充分，对进一步推进社会组织工作持保留态度。[4]部分地方政府虽然对社会组织发展持积极态度，也开展了积极探索，但总体上仍然遵循规避风险的逻辑来设置社会组织发展领域及服务范围。

二是地方政府自主创新的活力有待激发。在社会组织领域，国家层面的宏观政策难以被细化为客观外显的技术指标和标准操作流程，国家在制定推进社会组织相关政策时，更多采用行政发包治理机制。[5]下级政府在接到治理任务时，拥有一定自由裁量权，能够围绕治理目标，结合地方特色开展创新和试点。但由于社会组织领域政策执行中不存在显著的强激励，既不涉及财政激励，也很难为地方党委和政府带来晋升激励，[6]加之风险控制因素，地方政府对待社会组织发展仍然强调 “稳健发展”，结合地方特色进行探索拓展较少，自主创新的活力有待提升。

（三）社会公众认知程度不足

一是社会组织的认知度有待提升。当前国家对社会组织培育发展的工作力度逐年增大，政府职能部门开始探索培育孵化本系统社会组织。大多数社会组织依赖政府购买服务参与到基层社会治理中，使社会组织对政府表现出越来越强的依附性，社会组织的独立性、志愿性等特点逐渐被弱化。社会组织在服务社区的过程中，也是依照项目目标和政府部门的要求推进，导致公众对社会组织的性质特点以及服务范畴缺乏了解。

二是社会组织的公信力有待提升。对于能够面向公众募捐的基金会等社会组织而言，公信力具有至关重要的影响作用。2011年 “郭美美事件”对中国红十字会产生了极其严重的负面影响；2020年湖北省红十字会、武汉市红十字会关于捐赠防疫物资使用情况的网络舆情，再次引发了公众对于慈善领域的关注与质疑。这些事件暴露出慈善领域对捐赠物资管理使用不规范、信息公开不及时、监管力度不足等问题，导致公众对公益社会组织公信力的缺失。

（四）社会组织自身能力不足

一是组织发展目标有待明确。现阶段，我国仍有一大部分社会组织处于运营起步阶段。据统计，截至2021年，我国社会组织中成立时间在3年以下的为20.35万家，占全国社会组织总量的22%。这些社会组织成立运营时间相对较短，缺乏实践经验和造血能力，常常处于资金短缺的状况。为了获取项目资源支持，部分社会组织容易形成 “项目导向”，[7]忽视组织发展目标和专业服务领域，盲目参与多个政府职能部门发布的临时性、短周期购买服务项目，对社会组织持续性发展的推动作用较小。

二是内部治理体系有待完善。部分社会组织对组织内部管理规范化的认识不足，不能严格落实组织章程和规范制度的相关规定。理事会与理事长之间的职责权限边界不明，存在 “一言堂”现象，导致科学决策和民主议事的缺失。[8]部分社会组织制度不健全，极易引发具有负面影响的舆情事件，严重阻碍社会组织的进一步发展。

三是专业服务水平有待提高。截至2021年，全国社会组织专职从业人员达到1 100万人，其中持有社会工作者证书的人数为73.7万人，仅占从业人员总数的6.7%，社会组织专业人才缺口仍然很大。但由于薪资待遇、工作环境、行业未来发展等多方面因素，社会组织行业很难留住专业人才。

三、社会组织融入基层社會治理体系的实践路径

（一）建立健全法律政策体系

一是建立完善法律法规体系。在充分开展摸底调研的基础上，加快推进社会组织领域基本法的制定进程，详细规定社会组织相关各项内容，并以基本法为基础，分别制定 （修订） 针对不同类型社会组织的法律法规，为社会组织融入基层社会治理体系提供制度保障。

二是健全完善部门协同机制。在国家层面建立由民政部门牵头、相关政府职能部门参与的社会组织工作协同机制，健全联席会议、信息共享、沟通协调等配套机制，明确各职能部门职责定位，各司其职做好本系统、本行业、本领域的社会组织工作。

三是健全完善监督管理体系。进一步充实监督管理力量，完善第三方监督体系建设，充分发挥公众监督、舆论监督等监督主体作用。进一步创新监督管理手段，加强对社会组织的政治引领和教育引导，做好事前风险预防。同时，进一步加强全国社会组织平台建设工作，及时公布规范、清理、整治社会组织相关信息。

四是健全完善激励扶持机制。在制定政策的同时实施对地方政府的强激励，充分激发地方政府创新推进社会组织工作的活力。进一步研究出台针对社会组织的激励扶持政策，在减免税收和优化公益招投标流程等各方面给予一定支持，充分激发社会组织干事创业的内在动力。

（二）激发地方政府自主创新活力

一是转变观念，正确认识机遇与挑战。地方政府应逐步转变思想观念，发挥社会组织服务基层的积极作用，持续加大对社会组织的培育孵化力度，不断推进社会组织党建工作，强化对社会组织的政治引领和联系服务，教育引导社会组织人士听党话、跟党走。

二是勇于创新，积极探索治理新格局。地方政府应勇于开拓创新，因地制宜制定当地社会组织参与基层社会治理相关政策，并开展探索性试点工作，以点带面推动工作开展。充分调动社会组织创新活力和干事动力，积极引导其在公共服务方面发挥积极作用，最终形成政府主导、社会组织落实、公众受益的良好治理格局。

（三）持续强化内部监督管理

一是完善内部监管机制。社会组织应不断完善各项规章制度，明确规定各层级人员的职权职责，完善科学决策和民主决策制度、监督管理和追责问责机制，确保组织内部运行健康有序。[9]

二是强化公信力建设。完善财务管理、信息公开等制度，进一步规范公益募捐、物资使用等相关程序，及时向社会公布财务管理状况及捐赠物资使用情况，切实保障公众的知情权，不断提升社会组织的公信力。

三是增强自我宣传意识。社会组织应当加强信息发布，增强与公众的互动，[10]利用新媒体平台积极展示社会组织投身基层社会治理的所作所为，主动增进与社会公众的情感联系，从而提升社会认知度。

（四）加快建设专业人才队伍

一是加强行业交流。社会组织应主动打破交流壁垒，经常性组织开展行业培训、举办沙龙活动，总结交流社会组织参与基层社会治理方面的优秀经验做法，不断提升行业整体能力水平。

二是吸纳优秀人才。社会组织应结合自身发展目标及实际情况，制定一套适合人才聚集的制度机制，通过建设组织文化、提高薪资待遇等方式增强人才吸引力，不断吸纳优秀人才，提升组织整体专业水准。

三是提升专业能力。社会组织从业人员应不断加强国家大政方针和专业知识方面的学习，切实提升自身专业工作能力，并将所学理论运用于服务基层社会治理实践，从实践中总结做法、汲取经验，形成学习—实践—学习的良性循环，不断提升个人竞争力。

四、结束语

党的十八大以来，国家制定了一系列政策法规支持社会组织的孵化培育与健康有序发展。当前社会组织融入基层社会治理体系仍面临着一定的现实困境，迫切需要建立健全法律政策体系、激发地方政府自主创新活力、持续强化社会组织内部监督管理、加强社会公众的认识和理解，为社会组织融入基层社会治理体系提供优化路径，奋力推动国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1] 曾丽敏，刘春湘.社会组织参与城市社区治理的正式制度嵌入性分析[J].城市发展研究，2022，29（03）：124-132.

[2] 习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：65.

[3] 黄家亮，刘伟俊.社会组织参与基层社会治理：理论视角与实践反思[J].杭州师范大学学报（社会科学版），2022，44（04）：118-127.

[4] 敬乂嘉.社会服务中的公共非营利合作关系研究：一个基于地方改革实践的分析[J].公共行政评论，2011，4（05）：5-25+177.

[5] 黄晓春.当代中国社会组织的制度环境与发展[J].中国社会科学，2015（09）：146-164+206-207.

[6] 李友梅.中国社会治理的新内涵与新作为[J].社会学研究，2017，32（06）：27-34+242.

[7] 刘丽娟.社会治理创新背景下社会组织发展研究[J].领导科学，2022（08）：106-109.

[8] 张恩韶，马青萍.基层通过购买党建服务实现党组织嵌入社会组织的实证分析：基于济南市J街道的个案观察[J].理论导刊，2022（02）：77-83.

[9] 李鸿，梁钰杭.关于社会组织规范化建设的思考[J].人民论坛，2022（04）：85-87.

[10] 马长山.智慧治理时代的社会组织制度创新[J].学习与探索，2019（08）：84-94.

作者简介： 宁静，女，汉族，陕西汉阴人，硕士研究生在读，研究方向：行政管理；

谢宜君，女，汉族，四川德阳人，本科在读，研究方向：新闻学。