侯建明，周文剑

(吉林大学 东北亚研究中心，长春 130012)

党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。我国在全面建成小康社会后，相对贫困治理成为“后减贫时代”贫困治理的主要任务。党的二十大报告明确指出，要扎实推进共同富裕，实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求。要实现共同富裕，必须缓解相对贫困。显而易见，相对贫困治理是推进共同富裕的内在要求，实现共同富裕是相对贫困治理的目标追求[1]。相对贫困治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，是巩固脱贫成果、化解新时代社会主要矛盾的必然要求，也是促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕的有效途径[2]。在探讨相对贫困治理问题时，笔者注意到我国不仅是世界上老年人口最多的国家，而且人口老龄化速度逐渐加快，人口老龄化与未富先老现象并存，老年相对贫困治理迫在眉睫，已经成为相对贫困治理的重中之重。

一、绝对贫困的消除与相对贫困的凸显

贫困是全世界面临的共同挑战，消除贫困是人类的共同追求。我国作为世界上人口最多的发展中国家，近代曾长期遭受贫困问题困扰，贫困规模之大、贫困分布之广、贫困程度之深、贫困治理难度之大均超乎想象。在中国共产党的坚强领导下，我国组织实施了人类历史上力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战。2020年11月，现行标准下我国农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》中设定的减贫目标。经过多年的艰苦奋斗，我国取得了脱贫攻坚战的全面胜利，转而向实现全体人民共同富裕的远大目标继续前行。

绝对贫困的彻底消除并不意味着贫困的全部消灭，相对贫困将会凸显并长期存在。这意味着贫困治理工作今后将会从攻坚战转为持久战，着力解决相对贫困问题。党的十九大报告指出，中国特色社会主义步入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一重要论断揭示了未来相对贫困治理工作的必要性与艰巨性[3]。随着人口老龄化的加速和贫困治理工作方向的转变，老年相对贫困问题尤为凸显。和其他贫困群体相比，老年贫困者由于身体机能衰退、收入来源单一、社会养老保障能力不足、家庭养老功能弱化等特殊性，贫困治理难度更大，有研究提出老龄相对贫困人口普遍遭受着收入贫困、生活贫困、健康贫困和精神贫困等多重贫困[4]，因此需要给予更多关注。此外，老年人对扶贫政策的依赖性较强，贫困脆弱性较高，已脱贫的老年群体存在较高的返贫风险。国家实施积极应对人口老龄化国家战略，其目的之一便是助力老年贫困人口摆脱贫困并提高抵抗贫困的韧性，以实现广大老年贫困人口及其家庭日益增长的对美好生活的向往。

二、老年相对贫困的内涵及特征

根据对贫困问题的不同理解可以将其分为绝对贫困和相对贫困两种形式。绝对贫困是指个体缺乏足够的资源来满足其衣食住行等基本生存需要，它以人的基本生存为核心，常以特定的收入水平作为贫困标准。彼得·汤森最早提出了相对贫困的概念，他认为相对贫困是与既定参照群体相比较时，由于资源、机会、权利等被剥夺，导致其参与社会活动的机会缺失、选择空间受限、增收渠道减少、生活水平低下而体现出的“相对被剥夺”的社会现象[5]。从此意义上讲，相对贫困强调社会层面的“相对剥夺”，收入不足仅仅是其众多表现之一。社会财富的增加可以消除绝对贫困，但不能消除相对贫困，相对贫困只能被缓解。

老年相对贫困是相对贫困的重要类型之一，其贫困主体是老年人口。老年相对贫困是指老年人口与其他参照群体相比较，由于资源、机会、权利等被相对剥夺，导致其收入、生活、健康、精神等多个方面出现“相对被剥夺”的现象。老年相对贫困治理以老年贫困人口的发展为核心，更加关注他们对美好生活的向往。老年相对贫困人口的收入水平、生活质量、健康状况、精神状况等明显低于其所处社会的平均水平。老年相对贫困的治理不只解决老年人的基本生存问题，而且更加重视个体发展以及老年人口共享发展成果问题；不仅要持续解决收入上的相对贫困，还要着力解决多维的相对贫困；不仅要尽力减少老年相对贫困人口，还要努力缩小老年人口与其他群体的贫富差距，实现共同富裕[6]。

老年相对贫困问题在相对贫困治理中表现更为凸出，具体而言，老年相对贫困的特征主要表现在以下三个方面：第一，差异性。老年相对贫困存在较强的个体差异性。有多项研究表明，女性、高龄老年人处于相对贫困境地的可能性更高[7]。 老年相对贫困还表现出较强的家庭差异性[8]。在家庭结构逐渐小型化、核心化的趋势下，空巢老年家庭、独居老年家庭增多，这些老年家庭得到子女支持相对较少，而子女支持对于缓解老年相对贫困具有重要作用。老年相对贫困也表现出社会差异性。随着城乡融合的发展，我国城乡二元结构逐渐减弱，但老年相对贫困仍然表现出明显的城乡差异性；改革开放后我国区域发展逐渐拉开差距，老年相对贫困也表现出显著的区域差异性；即使在城市之间或者发达地区内部，老年相对贫困也表现出较为突出的区域差异性。

第二，多维性。与绝对贫困治理聚焦于解决“两不愁三保障”的基本生存性需求不同，相对贫困治理旨在实现全体人民共同富裕的发展性需求。老年相对贫困拓展了老年贫困概念的传统含义，涵盖了收入、生活、健康、精神等多个层面的“相对剥夺感”。老年相对贫困是一个多维视角下的概念，因此老年相对贫困的测量也应该是多维视角的测量。

第三，长期性。当前，我国依然处于并将长期处于社会主义初级阶段，存在着发展不平衡不充分的问题，始终有一部分老年人口有着相对较低的收入水平和生活质量、相对较差的健康状况和精神状况，始终有一些地区属于相对欠发达地区。换言之，只要发展不平衡不充分的问题依然存在，老年相对贫困问题也将长期存在[9]。此外，老年相对贫困形成因素的复杂性与发展的动态性，也决定了老年相对贫困治理的长期性与艰巨性。

老年相对贫困治理关乎老年人口自身的福祉与发展，有利于缓解快速人口老龄化带来的沉重的养老压力。抓住老年相对贫困治理这个“牛鼻子”，也能在一定程度上缓解我国的相对贫困状况，进而逐步实现全体人民共同富裕。

三、老年相对贫困治理的多重挑战

老年人口作为社会中的弱势群体，其相对贫困问题应引起关注。我国老年相对贫困人口规模较大、分布较广、程度较深，老年相对贫困治理刻不容缓，但在其治理过程中却面临着诸多挑战。

1.人口老龄化与未富先老并存

2021年，我国60岁及以上老年人口为26736万人，占全国人口比重为18.9%；65岁及以上老年人口数为20056万人，占比为14.2%，我国已经进入中度老龄化社会。同时，我国65岁及以上老年人口比重从7%上升到14%仅用了21年，大大短于世界上大部分发达国家。多数发达国家是先完成工业化，社会经济经历了长足的发展，才进入老龄化社会，即“先富再老”。而我国则是在经济发展水平还不高、老年人各项保障制度也尚未健全的条件下，开始急剧的人口老龄化，即“未富先老”。虽然我国的社会经济自改革开放以来取得了跨越式的发展，特别是经济总量早已跃居世界第二位多年，但是我国人均国内生产总值仍然远远落后于发达国家，社会经济发展也面临着不平衡不充分的问题，这种不平衡不充分的发展难以满足老年人口日益增长的美好生活需要。

长期来看，一方面，受育龄妇女总和生育率始终低于人口更替水平和人口平均预期寿命不断延长的影响，我国人口老龄化仍将加速发展，老年相对贫困人口规模也会不断增加。另一方面，近年来国际环境更趋复杂严峻疫情冲击明显，我国经济下行压力进一步加大。由此可见，随着人口老龄化与社会经济协调发展难度的不断加大，我国将面临更加沉重的养老压力，老年相对贫困治理也将经受考验。

2.老年相对贫困识别存在困难

根据生命周期理论，个体在老年期的贫困风险增加。在整个生命历程中，由于晚年生理机能衰退，疾病等各种突发性、负面生活事件增多，老年阶段劣势积累的结果不断显现[10]。经济贫困、健康贫困、精神贫困等多维贫困叠加，加剧了老年相对贫困识别的难度。我国有大量的空巢老人、独居老人、失能半失能老人，在对这部分老年人进行贫困识别时，更需要考虑其特殊性，这就为精准识别增加了难度。

我国刚刚进入以相对贫困为主要特点的贫困阶段，目前尚未确立比较完善的老年相对贫困指标体系。因此，无法精确地识别那部分处于相对贫困状态的老年人，相应的针对性帮扶政策也就无法精准实施。而且，随着社会经济的发展和相对贫困治理进程的不断推进，需要根据实际情况对多维老年相对贫困的识别标准进行动态调整，未来情况的多变性与复杂性也加大了动态调整的难度。此外，数字化应用的不足、数据库建设的滞后和数据资源的稀缺，使得对老年人口的真实贫困情况缺乏全面细致的了解，大大限制了多维相对贫困识别标准的可操作性。

3.老年相对贫困脆弱性较高

相对贫困脆弱性是指个人在社会风险冲击下，未来福利下降到相对贫困标准之下而处于相对贫困状态的可能性。与传统的贫困治理政策采取事后干预不同，对脆弱群体采取事前政策干预, 能更有效地定位即将陷入贫困的群体并减少长期贫困人口数量，进而降低返贫风险并巩固脱贫成果[11]。

由于致贫因素的复杂性、社会风险的多样性和应对能力的差异性，我国老年相对贫困脆弱性较高，脆弱群体规模大于贫困群体规模。当前，我国养老保障体系尚未健全，老年人退休金、养老金待遇增幅较低；养老服务体系不够完善，家庭养老功能逐渐下降，社区养老和机构养老仍在发展过程中，医养康养结合不足；老年健康服务体系各项内容建设滞后，健康服务机构总量不足；精神卫生服务体系尚未建立，对老年人心理问题关注较少。基于以上多种原因，部分老年人口的经济收入、生活质量、医疗需求、精神慰藉等方面长期处于低水平或缺位状态，更有可能陷入相对贫困和脆弱之中。老年相对贫困人口由于收入来源单一、身体机能下降、各种疾病潜伏等面临较高的贫困风险，加之自身能力素质有限，在遭遇风险时缺乏有效的应对手段，故而抵挡贫困的韧性不足。我国目前缺乏相对贫困的长效治理手段，老年人对贫困治理相关社会政策依赖性较强，存在较大的返贫隐患。

4.老年相对贫困与区域发展不平衡

我国在改革开放初期，为了激发市场活力、提高生产效率，鼓励一部分地区先富起来，带动和帮助其他地区，以逐步实现共同富裕。因此，改革开放初期国家将大量的资源和政策向东部沿海地区倾斜，支持东部沿海地区实现了优先跨越式发展，中西部地区发展相对缓慢。但东部地区的快速发展对中西部地区的带动作用不明显，人力资源、自然资源和资本继续向东部地区集聚，导致区域发展不平衡加剧。虽然我国加大了对中西部地区的政策支持力度，但是这种差距仍然长期存在，区域间的不平衡发展还未得到根本性改善。受区域发展影响，老年相对贫困表现出明显的区域差异性，中西部地区老年相对贫困状况更为严重，老年相对贫困治理面临着区域发展不平衡的挑战。

5.老年相对贫困与城乡发展不平衡

此前，我国扶贫工作主要在农村地区开展，扶贫对象主要是农村绝对贫困人口。随着相对贫困成为“后减贫时代”贫困的主要形式，我国进入农村扶贫和城市扶贫并重的新贫困治理阶段，老年相对贫困治理面临着城乡发展不平衡的挑战。一方面，由于我国城乡融合发展刚刚起步，城乡间在很多方面还存在较大差距，农村的社会经济发展水平与城市相比还较为落后，宏观层面上的城乡发展差距和社会福利分层使得农村地区的养老保障服务、养老服务、老年健康服务等基本公共服务相对不足。另一方面，随着城市化进程的快速发展，农村人口不断流向城市，农村空心化现象严重，出现大量空巢老人人口老龄化程度显著高于城市。此外，农村老年人稳定脱贫能力较弱，因此农村老年相对贫困人口规模更大、贫困程度更深、治理难度更大。

四、老年相对贫困治理机制的建构路径

2021年发布的《人类减贫的中国实践》提出，到2035年，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐；到2050年，全体人民共同富裕基本实现，中国向着实现全体人民共同富裕更高目标继续迈进。老年人口是相对贫困群体中的特殊人群，是实现共同富裕必不可少的组成部分。为此，我国需要建立健全财富储备机制、贫困识别机制、长效治理机制、政策衔接机制以缓解老年相对贫困，进而逐步实现全体人民共同富裕。

1.建立健全财富储备机制是老年相对贫困治理的坚实基础

第一，稳步增加社会财富总量，做大蛋糕。坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，着力推进高质量发展，保持经济快速稳定增长，优化经济发展结构，加快产业结构调整升级，提高经济发展质量效益，持续改善就业环境，不断增加居民收入，促进经济发展与人口老龄化进程相适应[12]，夯实应对人口老龄化的社会财富基础。

第二，社会财富向老年人倾斜，分好蛋糕。完善分配制度，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。优化政府、企业、居民之间的分配格局，鼓励家庭、个人建立养老财富储备。健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，改善老年人的社会保障状况，加大对老年贫困群体的转移支付力度和精准性。重视发挥第三次分配作用，大力发展慈善、志愿服务等社会公益事业。完善中国特色社会救助体系，加大对老年贫困群体的救助力度。

2.建立健全贫困识别机制是老年相对贫困治理的必要前提

第一，合理构建老年多维相对贫困指标体系。树立多维相对贫困的治理理念，结合老年人口自身特点和社会经济发展状况，构建全国老年多维相对贫困指标体系并适时进行动态调整，指标体系需反映出老年人对美好生活的需要,包括收入、生活、健康、心理等多个维度。加强数字技术和智能技术等高新技术的应用，加快建设全国统一数据登记平台，实现各类数据互联互通，加强数据安全和质量管理，做好数据动态更新工作，以便更好地掌握老年人的相对贫困状况。

第二，科学制定多维老年相对贫困识别标准。识别标准的制定要符合我国老年相对贫困发展的客观规律、老年相对贫困治理的发展方向、维护老年人根本利益的原则。当前，我国城乡之间、不同省份之间发展不平衡的问题还将长期存在，老年相对贫困状况不尽相同，需因地制宜探索制定“分省分城乡”的老年多维相对贫困识别标准。这个标准不是一成不变的，随着各地社会经济的发展，也需因时制宜科学地进行动态调整。

3.建立健全综合治理机制是老年相对贫困治理的重要手段

老年相对贫困治理需面向多维贫困，建立综合性治理机制。第一，建立健全养老保障体系，扩大养老保险覆盖面，提高退休金和养老金待遇。第二，建立健全养老服务体系，满足老年人的各式养老需求，解决“养老难”问题。第三，建立健全老年健康服务体系，增加老年健康服务机构供给，提升老年人健康水平。第四，建立健全精神卫生服务体系，加大对老年人的精神慰藉，改善其精神状况。第五，建立健全“老有所学”的终身学习体系，大力发展老年教育，提高老年人的能力素质。第六，加快延迟退休政策实施，鼓励老年人再就业，增加其经济收入。第七，积极搭建平台，扩大社会活动空间，提高老年人的社会参与水平。第八，大力发展“银发经济”，推动老龄事业与产业发展，提高老年人生活质量。第九，加大政府兜底保障作用，加强扶贫政策的精准性与有效性。第十，完善与老年人相关的法律体系，切实保障老年人的合法权利。

总之，须从多方面出发，加强各方责任主体的联动，建立各项内容相辅相成的综合治理机制，以减少致贫因素、降低致贫风险、提高风险应对能力，进而减轻老年相对贫困程度、降低贫困脆弱性、提高抵挡贫困的韧性。

4.建立健全政策衔接机制是老年相对贫困治理的有效补充

第一，推动老年相对贫困治理与积极应对人口老龄化国家战略有效衔接。一方面，老年人及其家庭要牢固树立积极应对相对贫困的意识，提高主动脱贫能力。另一方面，国家与社会要持续出台积极应对老年相对贫困的政策与措施，提高政策脱贫效果和社会帮扶能力。

第二，推动老年相对贫困治理与区域协调发展战略有效衔接。一方面，促进区域协调发展，做大做强中西部地区的比较优势，逐步缩小与东部地区的发展差距。另一方面，继续坚持并完善东中西部对口协作机制，提高东部地区对中西部地区的帮扶带动作用，加大对中西部地区老年相对贫困治理力度。

第三，推动老年相对贫困治理与乡村振兴战略有效衔接。加快城乡互促发展，统筹建立城乡一体化的扶贫体制，打破城乡分设和部门壁垒，缩小城乡社会经济发展差距，实现乡村全面振兴，现有财政相关转移支付继续倾斜支持农村脱贫地区，提高农村老年相对贫困治理能力。