陈 雪，吕少德

（1. 中国地质大学（北京）经济管理学院，北京 100083；2. 陆军军医大学基础医学院，重庆 400038）

长期以来我国土地征收从程序到实体几乎都是向公权力倾斜[1]，“土地征收决策机制呈现出封闭性的特征，只需要政府内部审批，少受甚至不受其他主体，包括被征收人和社会公众的影响”[2]。2019年《土地管理法》修正之后，以及2021年《土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）修订后设置了诸多土地征收前期程序，在其中加强了公众参与，但仍存在不足，目前公众参与机制在我国土地征收过程中尚未能充分发挥作用，这不利于作出科学合理的征收决策，利害关系人缺少机会充分维护自身利益，其他公众也缺少合适的途径提出意见和建议。本文将以公众参与理论为基础，立足我国土地征收的实际情况，参考国外相关经验，研究目前我国土地征收法律中公众参与机制的不足之处以及完善措施，为进一步完善我国土地征收法律制度提供参考。

1 土地征收中的公众参与

1.1 公众参与土地征收的必要性

“公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为”[3]。公众参与社会决策是社会民主的重要表现，当代参与民主理论的首创者卡罗尔·佩特曼认为“只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时他才能真正控制自己日常生活的过程”[4]。公众参与社会决策也是我国法治建设的内在要求，我国《宪法》规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，中共在重要会议和重要文件中也多次强调公众参与社会决策的重要作用①中共十九届五中全会提出了到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，强调要基本实现国家治理体系和治理能力现代化，要充分保障人民平等参与的权利。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》强调要“充分调动全社会各方力量采取多种形式参与法治社会建设，进一步发挥公民、企事业单位、人民团体、社会组织等在推进法治社会建设中的积极作用，形成法治社会建设最大合力。”。土地征收作为一种重要的社会决策，不仅对社会发展有重要意义，而且对被征收群体以及其他公众的利益与生活形成重要影响，因此公众有参与土地征收决策的诉求，正如马克思曾精辟地指出“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[5]。公众参与有利于提高社会决策的科学合理性，公众参与土地征收决策不仅可以集思广益、提供专业知识，公众从表达自身利益诉求出发提出的建议也正是土地征收决策科学性的重要来源。参与决策过程还可以促进公众，尤其是利害关系人对决策结果的认可和接受，促进决策结果在实践中得到顺利实施，公众合理参与土地征收决策有利于解决土地征收中容易出现“钉子户”和暴力征收的问题。

1.2 公众参与资格与参与程度

参与资格是参与社会事务治理的身份性权利[6]。美国公众参与协会认为公众参与是受影响的公众参与决策的过程[7]。其实不仅受影响的公众可以参与社会决策，在涉及普遍性公共利益的社会决策中，其他公众也可以具有参与资格，以促进社会决策更加科学合理。对于受影响的利害关系人，政府有义务通知、接纳这类特定对象进入相关程序，此外政府应向全社会公告并通过一定程序听取其他社会公众的意见、建议[8]。土地征收作为一种涉及普遍性公众利益的重大社会决策，其决策过程不仅要保证利害关系人参与，还要充分吸纳其他公众参与。

虽然利害关系人和其他公众都可以参与土地征收决策，但参与程度不应相同。根据参与的深度和水平可以将公众参与分为不同等级，有学者将公众参与从低到高分为操纵、引导、告知、咨询、安抚、合作、授权和公众控制8个层次，并归为无参与、象征性参与、公众控制3个阶梯[9]。美国公众参与协会从表面到深层将公众参与分为通知、咨询、加入、合作、授权5个等级，这种分级也为许多国家所接受[7]。不同的公众参与等级在实践中表现为不同的公众参与制度，目前我国土地征收中的公众参与制度按照参与程度从表面到深层可以分为征收预公告、听取公众意见、专家论证、听证和协商，其中征收预公告对应了“通知”，听取公众意见对应了“咨询”，专家论证和听证对应了“加入”“合作”，协商则对应了“授权”。有学者通过实证调查发现，当公众的参与热情遭有限参与途径的挤压时，参与可能造成对社会的负面效果[10]，因此，我国适合坚持目前的多种参与制度相结合方式，但利害关系人和其他公众的参与程度应有所差别，对于利害关系人以外的公众，可以吸纳其广泛参与，但限制其深度参与，以避免对利害关系人形成干扰，喧宾夺主[11]。

2 我国土地征收法律中的公众参与制度与不足

2.1 我国土地征收法律中的公众参与制度

2019年修正后的《土地管理法》加强了土地征收中的公众参与：增加了拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估制度；把原来的“批后公告”改为“批前公告”，赋予利害关系人就土地征收和补偿安置标准提出意见的权利；设立“批前听证”，规定多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，应组织听证会；设立“批前登记”，拟征收土地的所有权人、使用权人在土地征收报批前办理补偿登记；实行“批前签订协议”，征地部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议，个别确实难以达成协议的，需要在申请征收土地时如实说明。并特别规定“相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”这些修正是在法律层面对国务院2004年发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称“《决定》”）中有关土地征收公众参与制度的确认与进一步发展。《实施条例》对征收土地预公告、社会稳定风险评估、征收土地现状调查和征地补偿安置方案作出了进一步规定。

《土地管理法》修正后增加了成片土地征收①为方便区分，本文中将我国的土地征收分为“一般土地征收”和“成片土地征收”，“成片土地征收”指成片开发建设需要用地的土地征收，“一般土地征收”指“成片土地征收”以外的其他征收。这种新型的土地征收类别。根据自然资源部2020年发布的《土地征收成片开发标准（试行）》，成片土地征收除了适用一般土地征收中的公众参与制度，还增加了三个制度亮点：一是土地征收成片开发方案在编制时要充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见；二是省级人民政府要组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会对土地征收成片开发方案进行论证，论证结论作为批准土地征收成片开发方案的重要依据；三是引入了协商方式，要求土地征收成片开发方案需要经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

2.2 我国土地征收法律中公众参与制度的不足

目前我国土地征收法律中公众参与制度的不足主要体现在以下方面：未能充分听取公众意见和进行专家论证，听证方式适用范围狭窄、具体规定不明确；新增加的成片土地征收中建立了利害关系人协商征收制度，但目前协商内容存在局限；社会稳定风险评估是《土地管理法》修正后增加的重要制度，但目前法律法规对其中如何保障公众参与并未作出明确规定。

2.2.1 听取公众意见和专家论证制度的不足

根据《土地管理法》和《实施条例》，在一般土地征收中征地补偿安置方案需要听取公众意见，但听取对象限于“被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人”；《土地征收成片开发标准（试行）》还规定土地征收成片开发方案在编制时要充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见，但土地征收成片开发方案限于征收决定①我国土地征收前期工作中需要解决的问题可以分为两个方面：一方面包括是否进行土地征收以及征收位置、范围等（在本文中简称为“征收决定”）事项；另一方面是如何补偿与安置相关权利人（在本文中简称为“补偿安置”）的事项，主要包括土地现状和地上权利、补偿安置标准以及补偿安置具体方案。相关内容，这也意味着利害关系人之外其他公众仅限于针对征收决定事项提出意见，不能针对补偿安置事项提出意见，这样的规定未免偏颇。

根据我国当前的法律法规，专家论证方式在土地征收中只适用于成片土地征收的征收决定事项。新增加的社会稳定风险评估制度中也没有明确规定应用专家论证方式。征收决定事项体现了行政法中的比例原则，这一原则在法律中的应用最早可以追溯到德国19世纪建立的行政法院系统，作为行政行为司法审查的重要标准[12]；比例原则包含层层递进关系的四个子原则：目的正当性原则、适当性原则、必要性（最小侵害）原则、均衡原则（即对基本权利所施加的负担不得超过实现政府目的的重要性）[13]；事实上，专家论证不仅有利于保障征收目的正当、征收方式必要、征收范围合理，也可以促进补偿安置方案更加合理；相较于听取意见，虽然专家论证在参与程度上更加深入，但仍属于较低层次的参与，专家对征收决定事项和补偿安置事项的论证并不会对利害关系人形成干扰。此外，《土地征收成片开发标准（试行）》中对专家论证只作了简单规定，缺乏对专家组成员专业构成、人数组成、论证程序等具体制度的详细规定，缺少明确制度的专家论证在实践中容易流于形式。

2.2.2 听证制度的不足

《土地管理法》此次修正增加了听证制度，这是对之前《决定》中规定的听证制度在法律层面的确认与细化，但仍有不完善之处。首先，提起听证的对象限于“被征地的农村集体经济组织成员”，忽略了被征收土地的其他利害关系人，在农村土地三权分置之下更加不合理。其次，听证程序启动的条件不明确。《决定》中规定听证程序启动的条件是政府认为“确有必要的”，而根据修正后的《土地管理法》，听证程序启动的条件是“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定”。虽然进一步细化了听证程序的启动条件，但与“确有必要”相似，“多数”这一规定仍然模糊，实践中各地方政府对“多数”的解释可能不一致，甚至部分地方政府可能为了规避听证程序而对“多数”严格解释。最后，对可以提起听证事项的规定不一致。《土地管理法》规定可以对“征地补偿安置方案”组织召开听证会；《实施条例》修订后规定“征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容”，但《自然资源听证规定》将土地征收中依申请听证的范围限定为“拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案”；那么对于征地补偿安置方案中的征收范围、土地现状、征收目的这些内容是否可以提起听证，目前仍不明确。此外，《实施条例》第二十六条规定“社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加”，是否包含听证这种参加方式也不明确。

2.2.3 协商制度的不足

为满足我国城镇化发展用地需求，《土地管理法》修正后增加了成片土地征收，《土地征收成片开发标准（试行）》在成片土地征收中建立了协商制度，要求土地征收成片开发方案需要经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。与其他公众参与方式相比，协商作为最深层次的公众参与方式，更进一步强调要在参与者多轮商谈、反复沟通、相互理解的基础上作出公共决定[14]。首先，协商方式可以通过参与者之间充分讨论而提升决策的正当性和合理性[15]。但目前成片土地征收中的协商制度只针对土地征收成片开发方案，而该方案限于征收决定事项，我国多年的征收实践表明，被征收群体赞同征收与否在很大程度上取决于补偿安置效果，因此，如果被征收群体对于补偿安置方案存在顾虑或不满，就很可能因此否决土地征收成片开发方案。其次，土地征收成片开发方案需要经被征收土地的所有权主体——集体经济组织决议通过，这就无形中将成片土地征收限定为以集体经济组织或村为最小单位，实践中成片土地征收可能涉及到某集体经济组织或某村土地的一部分，这样的方案将很难通过表决。最后，参与表决只限于集体经济组织成员，没有考虑到该土地的其他权利人。

3 国外经验与我国土地征收公众参与机制的完善

国外土地征收制度中普遍建立了公众参与机制，本文以加拿大①文中加拿大土地征收法律制度有关内容参见《加拿大联邦征收法案》（Canada Consolidation Expropriation Act）。、澳大利亚②文中澳大利亚土地征收法律制度有关内容参见澳大利亚联邦《1989年土地征收法案》（Lands Acquisition Act 1989）。、印度③文中印度土地征收法律制度有关内容参见印度联邦《土地征收，重建与重新安置中的公平补偿与信息透明权利法案》（The Right To Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act）（简称《新征收法案》）。、日本④文中日本土地征收法律制度有关内容参见日本《土地收用法》（Expropriation of Land Act）。4个国家为例加以分析。借鉴国外经验，并结合我国实际情况，我国要加强土地征收中的公众参与，进一步完善土地征收法律中的公众参与机制。

3.1 充分听取公众意见、加强专家论证

完善我国土地征收中的公众参与机制，首先要广泛应用听取意见这种浅层的公众参与方式，扩大土地征收中听取意见的对象和内容。公众参与目的主要有两方面，一方面作为利害关系人维护自身权利的途径，另一方面促进征地补偿安置方案公正合理；但其实不仅利害关系人，听取专业人士、其他社会公众的意见也有助于促进征地补偿安置方案更加公正合理；并且听取意见属于较低层次的参与，听取其他公众的意见并不会对利害关系人形成干扰。因此在一般土地征收和成片土地征收中，不仅要听取利害关系人的意见，还要充分听取其他社会公众、人大代表、政协委员以及专家学者的意见；听取意见的内容要涵盖征收决定和补偿安置事项，以促进相关方案更加科学合理。

我国在征收决策中还要充分发挥专家论证的作用。日本土地征收中建立了征收委员会制度，根据《土地收用法》，日本的土地征收程序可以分为事业认定程序和征收裁决程序两个部分。事业认定程序主要是由建设大臣或者都道府县知事对征收目的公益性以及征收必要性进行认定，然后用地主体向拟征收土地所属的都道府县征收委员会提交裁决申请，由征收委员会作出驳回申请裁决或土地征收裁决。征收委员会在都道府县知事的管辖之下设立，独立行使职权；征收委员会委员为来自法律、经济和行政方面的专业人士，不能为议员、官员或政府专职职员；委员一般为兼职，也可以专职。

在印度联邦的土地征收中，社会影响评价研究报告作出之后，还要由一个独立的多学科专家组进行评估。专家组包含以下成员：（1）两位非官方的社会科学家；（2）村务委员会，市政当局或者自治团体（视情况而定）的两位代表；（3）两位重建领域的专家；（4）与该工程有关的技术专家。与日本不同，专家论证结果在印度土地征收中不具有裁决的作用，而是政府作出征收决定的重要参考。

目前在我国的土地征收中，专家论证制度仅限于成片土地征收的征收决定事项。为加强土地征收决策的合理性和科学性，我国在一般土地征收和成片土地征收之中都要充分吸纳专家参与，组织相关专家对征收目的、征收必要性、征收范围、土地现状、地上权利、补偿安置标准以及具体补偿安置方案进行论证。由于制度传统、国家机构设置等不同，日本的征收委员会裁决方式并不适合我国，专家论证结果在我国适合作为政府征收决策的重要依据。此外，目前我国对专家组的构成、论证程序、论证结论应用的规定都较为简单，为增强制度的操作性，在实践中将制度落到实处，需要明确规定专家组成员的专业领域和人数，制定详细的专家论证程序，并明确规定论证结果的应用方式，切实发挥专家论证的作用。

3.2 加强听证方式在土地征收中的作用

听证是很多国家土地征收中的重要公众参与方式。例如，在加拿大联邦土地征收中，任何拟受偿主体对于征收决定事项存在异议，都可以提起听证，征地部门只要收到异议就必须召开公开听证会。印度联邦在土地征收的多个环节中设置了听证程序，只要收到任何拟受偿主体的异议，征地部门就要召开公开听证会，提起听证的内容包括征收决定事项和补偿安置事项。

目前我国将听证条件限于“多数被征地的农村集体经济组织成员”提起，这不利于相关主体权益的保护。借鉴加拿大和印度经验，对于拟受偿主体不仅要充分听取其意见，还需要给予每位拟受偿主体更加正式提出异议的机会来维护自身权益，听证是最合适的选择。行政听证是参加各方相互之间进行平等的利益协调、商量、共同讨论和决定行政决策的过程[16]，听证源于普通法上的自然正义原则，旨在为受不利决定影响之当事人提供申辩机会，听证既可以针对特定个体的私人利益，也可以是针对公共利益[17]。相较于广泛地“听取意见”，听证作为一种正式的行政程序更有利于保护行政相对人的权利；提起行政复议或行政诉讼只能针对已经作出决定的具体行政行为，而听证方式可以应用在行政决定作出之前，有利于尽早解决问题、节约行政资源、提高行政效率；土地征收正式批准之后，如果拟受偿主体对征收决定或补偿安置仍有异议，可以提起行政复议或行政诉讼。目前我国关于是否可以针对征收决定事项提起听证的规定仍不明确，本文认为听证的内容不应偏废，拟受偿主体对被征收土地情况熟悉，并且是受征收行为影响最大的群体，拟受偿主体针对征收决定内容提起听证有利于政府作出更加科学合理的决策。

我国可以规定每个拟受偿主体对征地补偿安置方案中的任何内容存在异议，都可以提起听证程序提交异议和证据；拟受偿主体既可以自己提起听证，也可以选出代表人提起听证，还可以由集体经济组织或村委会对存在的普遍异议提起听证；只要有适格主体提起听证，政府就启动听证程序，为每个拟受偿主体提供维护自身利益的途径；非特殊情况下听证都要公开进行，听证报告也要公开；听证过程要避免“司法型”模式，核心是行政机关与利益主体之间的信息互换与整合，要积极促进参与主体间的理性沟通、达成共识[18]。

3.3 进一步探索应用协商方式

在日本，征收委员会在收到裁决申请后可以随时主导用地主体、土地所有者和其他利益关系人达成征收及补偿协议。在加拿大，土地征收正式批准之后，每个拟受偿主体都可以独立通过协商方式参与确定补偿报价。在澳大利亚，如果该土地征收不需经过批准程序①在澳大利亚，不需经过批准程序的土地征收包括以下几种情况：即将被征收的土地为联邦政府或某联邦政府部门所有、或者该土地可从市场获得、或者该征收属于紧急情况下的土地征收。，征地部门可以直接启动协议征收程序，与相关利益人达成补偿协议；其他情况下，土地征收正式批准之后征地部门可以与受影响主体就具体补偿安置方案达成协议，或启动强制征收补偿程序。也有国家仅针对征收决定事项建立了协商制度，例如印度的受影响家庭同意制度，即私人公司为了公共目的征收土地需事先征得80%以上受影响家庭的同意，公私合作项目征收土地需事先征得70%以上受影响家庭的同意，获得同意的过程与社会影响评价研究同时进行。目前我国土地征收成片开发方案需要利益相关主体表决通过，也是征收部门与利益相关主体就征收决定事项相协商的制度体现。

我国一般土地征收限于严格的公共利益，协商不成仍要强制征收，因此在征收决定中引入协商方式意义不大；在补偿安置方面，与澳大利亚、加拿大在土地征收批准后才启动补偿安置程序不同，我国一般土地征收要在补偿安置协议签订之后方可申请征收土地，如果在补偿安置程序中引入协商方式，可能会由于迟迟难以达成协议而影响征收的开展，一般土地征收几乎不具有替代方案也可能导致拟受偿主体要价过高。印度将协商方式限于特殊土地征收的做法值得我国借鉴。农民更愿意接受目的为严格公共利益的征地，成片土地征收的目的突破了严格公共利益，因此要强化成片土地征收的程序保障，提高准入门槛，设置更严格的程序，给予被征地农民更充分的选择权，协商方式可以有效提高农民对于成片土地征收的满意度[19]。此外，成片土地征收是以经济发展为主要目的，即使被否决也不会影响严格的公共利益，因此我国适合坚持目前的做法，将协商方式（公众表决制度）限于成片土地征收中。

目前我国成片土地征收中的协商方式（公众表决制度）只限于征收决定事项。从国外做法来看，日本、澳大利亚、加拿大土地征收中的协商方式都侧重于补偿安置事项；我国还要吸取印度的教训，印度受影响家庭同意制度不包括补偿安置内容，实践中很多受影响家庭由于对补偿安置顾虑或不满而否决征收。我国可以以目前的土地征收成片开发方案协商表决制度为基础，在成片土地征收中进一步探索应用协商方式，规定成片土地征收中征地部门与利益相关主体需要就征收决定事项和补偿安置事项充分协商，补偿安置标准以一般土地征收为基准，并允许通过协商在一定范围内灵活调整，最后征收决定事项和补偿安置事项都需要经一定比例的利益相关主体表决通过。我国不适合效仿加拿大采用每个拟受偿主体单独协商补偿安置的方式，避免形成巨大的权力寻租空间。

对于有权参与协商以及在协商中有表决权的主体范围，在上述国家的相关制度中，所有应受政府直接补偿的主体都有参与协商或表决的权利；从另一个角度看，可以将征地机关提交表决的土地征收方案和补偿安置方案看作类似于一份“要约”，从理论上讲需有权获得“价款”的主体同意是否接受该“要约”。因此，我国也适合将成片土地征收中的协商表决主体设定为拟受偿主体。

3.4 在社会稳定风险评估中充分吸纳公众参与

社会稳定风险评估制度是我国《土地管理法》修正之后新增加的土地征收前期制度，与印度联邦土地征收中的社会影响评价研究制度有相似之处。印度社会影响评价研究制度目的广泛，不仅对土地征收的社会影响进行评估，提出相应的社会影响处理计划，还包括对征收目的正当性、征收必要性、征收范围进行评估，是政府作出征收决定和确定征收范围的重要依据。在印度，当联邦政府计划为公共目的征收土地的时候，首先与相关的村务委员会、市政当局或者自治团体在村级层面或区级层面（视情况而定）进行协商，实施最长期限为6个月的社会影响评价研究，其中必须包括在受影响地区召开公开听证会的方式，确保受影响家庭的观点被充分记录和包含在社会影响评价研究报告之中。社会影响评价研究报告作出之后，还要由一个独立的多学科专家组进行评估。政府在综合考虑土地征收建议书、社会影响评价研究报告、社会影响处理计划以及专家组的报告之后，作出放弃征收的决定或者提出征收这样的土地：保证转移最少的人，对基础设施和生态环境造成最小的妨害，并且对受影响个体造成最小的不利影响。如果专家组给出放弃征收的建议，而政府还是决定继续征收，那么政府需要书面说明理由。

与之相比，我国《土地管理法》新增加的社会稳定风险评估制度目的较为简单，因此在借鉴印度经验的同时要更加简洁。我国社会稳定风险评估制度可以首先广泛听取各界公众意见，然后以听证方式确保每个利害关系人都有正式表达观点的机会；接下来政府结合公众意见和听证结果，组织有关专家进行论证、参与作出社会稳定风险评估报告，作为征收土地的重要依据，要确保利害关系人的观点充分包含在社会稳定风险评估报告之中。听证结果、社会稳定风险评估报告都要公开，接受社会监督。

4 结语

我国在今后的土地管理法律制度修订之中，应进一步加强土地征收中的公众参与。征地部门有意向征收土地时，首先发布土地征收启动公告，之后征地部门随即开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，在这两个环节中，征地部门要充分听取公众意见，并赋予每位利害关系人提起听证的权利来维护自身利益。随后政府编制包括征收决定事项和补偿安置事项的征地补偿安置方案，并针对该方案开展大规模的公众参与环节，至少包括三个类别的公众参与：听取意见、接受听证、专家论证。

在一般土地征收中，政府综合考虑拟征收地块调查结果、社会稳定风险评估报告、听证结果、专家论证报告以及公众意见，作出不征收土地的决定、或者作出征收土地的决定并完善征地补偿安置方案。在成片土地征收中，政府根据以上结果、报告和意见完善征地补偿安置方案，重新公布并发送给每个拟受偿主体，然后组织与拟受偿主体就以上方案进一步协商并再次修改完善方案，之后由拟受偿主体对修改完善后的方案进行表决。最后，对于最终作出征收决定的一般土地征收或成片土地征收，政府根据完善后或表决通过的征地补偿安置方案，与拟受偿主体签订补偿安置协议。以上前期工作完成之后，征地部门方可进行征地报批。