蒋 兵 薛贺升 余蕊娅

(云南省监狱管理局 云南昆明市 650031)

近年来，随着国家刑事政策调整和全面深化改革的推进，人民群众对司法行政工作特别是刑罚执行工作关注程度越来越高，为确保监狱刑罚执行案件经得起法律的检验，监狱系统急需一套全新的办案机制，以提高办案质量和效率、提升执法公信力。监狱刑罚执行办案中心本质是一种规范化、标准化的办案场所，其目的是构建全过程、闭环式、信息化执法集中办案机制。全面实行刑罚执行办案中心集中办案制度，是实现跨部门、大数据同步运转，是全面提升监狱执法能力和执法水平、全力确保监狱执法安全的必然要求。

2019年，云南省监狱系统首先在元江监狱试点建设刑罚执行办案中心，实行集中办案制度，取得了显著成效。2020年，刑罚执行办案中心集中办案制度在云南全省监狱推广，至2020年12月，云南全省30所监狱全部建成刑罚执行办案中心。自推行刑罚执行办案中心集中办案模式以来，云南监狱系统刑罚执行队伍业务素质得到明显提升，刑罚执行案件办理质量和效率显著加强，取得了良好的社会效果。

一、刑罚执行办案中心集中办案制度建设的背景

(一)适应国家刑事政策调整对刑罚执行工作提出更高要求的需要

近年来，中国刑事政策不断调整。《刑法修正案(九)》《刑法修正案(十)》《刑法修正案(十一)》《司法部监狱提请减刑假释工作程序规定》《司法部暂予监外执行程序规定》《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》等法律法规及解释的出台，对刑罚执行工作提出了更高的要求。在监狱全面深化改革背景下，监狱减刑、假释、暂予监外执行工作要与时俱进，探索集中办案制度，建立专门的办案机构，组建专门的办案团队，以适应国家刑事政策调整对刑罚执行工作提出更高要求的需要。

(二)回应社会对监狱刑罚执行关注的需要

近年来发生的极少数有关监狱刑罚执行的违规违法典型案件，对监狱刑罚执行工作负面影响极大。人民群众对监狱刑罚执行工作愈发关注，刑罚执行办案中心不仅是办理案件的场所，更是接受检察机关和人民群众监督的场所。刑罚执行办案中心应逐步完善减刑、假释听证制度，进一步增强刑罚执行变更执法活动的透明度和社会参与度，以更好回应社会关注。

(三) 监狱全面深化改革的需要

减刑、假释诉讼参与主体及诉讼职能与普通刑事诉讼案件完全不同，是一种特殊的诉讼制度。在司法实践中，法院普遍采取书面审理的方式，即仅审理刑罚执行机关呈报的减刑、假释申请材料，刑罚执行机关即监狱等负责提出减刑、假释的建议并负责举证。监狱传统的批量式案件评审、审核和提请模式已经不适应以审判为中心的诉讼制度改革，更不能适应新时代全面深化监狱刑罚执行制度改革，特别是在2021年全国监狱系统开展的违规违法减刑、假释、暂予监外执行专项整治中，云南监狱系统发现过去监狱办理减刑案件实质性审查作用不强，具体表现在减刑案件评审、审核形式化、走过场，一次性批量评审几十、上百甚至几百件案件，案件评审往往只是念念名字，说说简单情况，审核也只是看看有关材料是否齐全、程序是否规范，很少深入审查实质性问题，也没有太多进行实质性审查的手段和方法。刑罚执行办案中心集中办案的功能，可以推动监狱从“纸面审查”向“事实审查”延伸，推动监狱案件办理从“审批式”向“办案制”转变，进一步完善罪犯减刑、假释案件实质性审查审理，进一步提高案件办理质量，进一步适应以审判为中心诉讼制度改革、适应监狱刑罚执行制度改革。

(四)提高监狱办理减刑、假释、暂予监外执行案件质量和效率的需要

刑罚执行案件办理的程序性和时效性很强，一宗案件必须经过哪些程序、哪些程序必须在什么期限内完成，政策、法律都有严格的规定。传统的减刑、假释、暂予监外执行办理主要是批量提请、批量办理，监狱办案人员流动性大、专业水平不足，案件承办民警办案质量不高，限时办结案件执行力不足等现象突出，急需一套全新的办案机制。

二、刑罚执行办案中心的设置

刑罚执行办案中心集研判评审区(培训区)、集中办案区、来访接访区、文书制作室、卷宗档案储存室和执法证据保全室六大功能区域为一体，拥有案件办理各个环节所需的配套设施设备，使用网络平台完成数据对接，具有“一站式”办理案件的功能。

(一)研判评审区(培训区)

研判评审区(培训区)主要用于减刑、假释、暂予监外执行案件的分析研判、业务知识培训和监狱减刑、假释、暂予监外执行评审委员会、联席会议的召开使用，方便刑罚执行办案人员列席评审会。该功能区配有相应的多媒体设施。

(二)集中办案区

集中办案区用于办案人员集中办案。办案区配备满足办案需求的高速扫描仪、打印机、复印机、办案电脑、桌椅等办公设施设备。

(三)来访接访区

来访接访区对接公安、法院、检察院等政法机关、社会机构办理有关刑罚执行业务工作，对罪犯家属咨询罪犯在服刑期间的有关减刑、假释、暂予监外执行以及罪犯申诉、控告、检举等相关法律问题接访解释。来访接访区配备有执法记录仪(实现录音、录像功能), 用于相关执法工作的取证、留痕。

(四)文书制作室

文书制作室主要用于打印制作罪犯提请减刑、假释的相关材料，如提请减刑假释建议书、审核表、减刑裁定书等。文书制作室的建设，为监狱刑罚执行工作中的相关文书材料的规范、严谨提供了基础和保障。

(五)卷宗档案室

卷宗档案室用于存放监狱提请减刑、假释、暂予监外执行的案件卷宗，提请工作程序中名册资料，提请减刑、假释、暂予监外执行案件各阶段、各环节会议记录原件及其他需存档保存的档案。该功能区配有特殊定制的文件柜，建立卷宗档案室，将卷宗档案管理进一步规范化，为监狱刑罚执行办案工作提供有力材料保障。

(六)执法证据保全室

刑罚执行办案中心配套建立单独的执法证据保全室。对重点罪犯或重点案件的执法证据进行收集、审查、认定和保全等活动。执法证据保全室配有入侵报警系统、门禁系统及证据采集设备。执法证据保全室建设将进一步提升监狱执法办案证据意识，进一步规范监狱执法过程中收集证据、固定证据、证据保全和依法举证行为，提高监狱执法有证可依、有证可查、询证执法能力。

三、 刑罚执行办案中心集中办案的运行模式

云南省监狱系统刑罚执行办案中心充分借鉴公安机关执法办案管理中心的成功经验〔1〕，经过近两年的实践运行，已形成刑罚执行办案团队、案件排查、案件受理、案件集中办理、案件交叉审查、案件程序审查、案件评查、卷宗封存和案件“回头看”9个方面为主要运行机制的实践办案模式。

(一)组建刑罚执行办案团队

在人员配置上，组建监区、刑罚执行科室、监狱三级办案团队，实行案件的承办人制度，着力提高执法、办案专业化、标准化水平，让专业的人做专业的事，用办案团队办案。案件办理落实执法责任清单、执法岗位责任、执法质量终身负责和执法过错追究制度，严格实行“谁提请谁负责、谁承办谁负责、谁审批谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”制度，相关人员在职责范围内对执法办案质量终身负责。

(二)案件排查

监狱刑罚执行科在启动全狱办理减刑、假释案件的程序后，监区刑罚执行民警根据条件和要求，逐一排查监区罪犯是否符合本批次减刑、假释条件。暂予监外执行案件排查时，监区刑罚执行民警根据罪犯的病情诊断、检查和鉴别结果，收集相关卷宗材料后报送监狱刑罚执行办案中心受理。

(三)案件受理

刑罚执行办案中心对案件的受理作为监区研究和提请案件的前置程序。监狱刑罚执行办案中心收到案件卷宗后，由专人进行逐案核对、登记。如发现减刑、假释、暂予监外执行罪犯名单与案件实体不相符，案件批次数量与实际上报数量不相符等情况，刑罚执行办案中心不予受理并退回。

(四)案件集中办理

监狱办案团队在刑罚执行办案中心集中办理案件。由各监区刑罚执行内勤民警完成本监区立卷、扫描、文书制作等工作，监区办案团队相互配合、协同办案，分工负责，完成监区研究等工作。实行办案时间、进度、标准、程序以及执法文书“五个统一”；严格落实“八项公示”要求，即对监区初筛名单、监区研究结果、刑罚执行科审查结果、监狱评审委员会评审结果、人民检察院监督情况、监狱长办公会研究结果、法院立案情况、法院裁定结果，全部予以公示。

(五)案件交叉审查

办案中心民警遵循办案职责，统一办案标准，对案件逐一进行交叉审查。案件交叉审查工作由办案中心领导负责指派，对非刑罚执行民警所在监区的案件进行交叉审查。每件案件至少经过三名办案人员进行交叉审查。着重审查减刑、假释、暂予监外执行案件卷宗材料的完整性、规范性和提请减刑、假释、暂予监外执行实体条件的合法性、准确性或是否确有悔改表现等情况，并填写监狱案件交叉审查表。

(六)案件程序审查

刑罚执行办案中心交叉审查后，将卷宗移送监区研究并按照提请程序逐级上报科室审查、评审会评审和监狱长办公会审议。程序审查严格按照《司法部监狱提请减刑、假释工作程序规定》《司法部暂予监外执行程序规定》执行。

(七)案件评查

成立监狱案件评查工作领导小组，制度化、常态化开展刑罚执行案件评查工作。评查工作细分为结案评查、年度评查、第三方评查、专项评查。明确评查内容、方法步骤、结果运用等。

(八)卷宗封存

将减刑假释卷宗细分为外卷和内卷，外卷为移送人民法院的卷宗，内卷为监狱自行保管的卷宗。在外卷材料的基础上，增加承办人登记表、悔改表现评定表、立案审批表、公示情况登记表、案件评查登记表等，待案件办理终结后，将内卷装订、封存。

(九)案件“回头看”

监狱刑罚执行办案中心于每年年初，开展对全狱上一年度办理的所有减刑、假释和暂予监外执行案件的 “回头看”工作，对办案质量进行全方位评查。对每一件已办理的案件是否依法、依规、依纪办理进行认真复审、再把关，并向监狱评审委员会呈报审查意见。同时按照司法部相关要求，评选出正、反两方面的典型案件，为监狱评审委员会客观、公正、公平开展评审工作提供有力支撑。

四、 刑罚执行办案中心集中办案的实践效果及存在不足

云南省监狱系统通过不断的实践探索，不断完善相关制度，明确岗位职责，配备相关设施设备，刑罚执行办案中心的建设和应用取得了显著成效。自2019年底云南省监狱系统刑罚执行办案中心建成投入使用至今，共办理2万余件减刑、假释、暂予监外执行案件，均未发现有违规违法行为，未发现有徇私舞弊、权钱交易等腐败行为①。

(一)改善执法办案环境，打造专业办案团队

在刑罚执行办案中心建成之前，云南省各监狱没有固定的刑罚执行办案场所，通常以会议室、办公室代替刑罚执行办案场所。办案场所不足、办案技术落后等缺点，严重影响了监狱刑罚执行办案质量和效率。刑罚执行办案中心建设为监狱民警提供了稳定的刑罚执行办案场所，大大改善了执法办案环境。同时，刑罚执行办案中心的建设要求组建监区、科室、监狱三级办案团队，在人员配置上较为固定，有利于打造专业的办案团队。许多监狱利用刑罚执行办案中心对办案民警集中培训、统一讲评，使得办案民警达到“在办案中培训、在培训中提升”的效果，促进了办案人员业务水平的提高，有利于打造高素质的办案队伍。

(二)统一办案标准与尺度，促进办案水平提升

刑罚执行办案中心独有的场地优势，能充分发挥运行模式效能。所有监区集中办案、交叉审查，方便各监区在办案时交流、学习、讨论，解决办案时遇到的疑难问题。同时通过信息化办案的程序设计进一步确保执法办案流程的规范。运用计算机系统程序路径上层层审核的科技手段确保执法办案各环节、流程有章可循，若案件违规办理将导致程序“终止”，杜绝了传统办案模式容易出现违规、暗箱操作等违法行为。从过去分散办案向互联网大数据联动集中办案转变，有效解决了过去案件办理中各单位执法尺度、标准及文书制作不一的问题。集中办案，统一规范执法尺度、执行标准及文书格式，确保了办案质量。

(三)深化完善实质性审查，减少错漏案件发生

刑罚执行办案中心的集中办案模式，使每宗案件至少经过刑罚执行民警—本监区—其他监区—刑罚执行科—检察机关—监狱评审会—监狱长办公会七重审查，能极大改善以往因时间紧、办案人员流动大、专业水平低而导致审查流于形式的情况，强化完善案件实质性审查工作，最大限度减少了案件错漏问题的发生；刑罚执行办案中心实行“交叉审查、多方监督、相互制约”的办案模式，有效切断违规违法减假暂案件的“后门通道”，阻断干预、插手执法办案的现象发生，使案件办理形成完整的证据链来确保监狱执法办案有据可查、循据执法，有效预防“人情案、关系案、利益案”等司法腐败案件的发生，确保办案公平公正。

(四)强化执法制约监督，树立监狱良好执法形象

刑罚执行办案中心的监督制约、审查纠错机制，同步要求监狱狱政管理、劳动改造、教育改造、生活卫生等各项相关工作必须严谨细致、各负其责，促进了监狱的执法规范化与整体工作的进步。案件办理过程中，监狱监区各部门之间实现信息化平台云交互和交叉审查，促进监狱内部相互制约。通过办案中心现场办案和办案信息平台接受检察机关、纪检政工部门全程执法监督，由检察机关逐案出具检察意见书，实现全程接受外部监督。刑罚执行办案中心集中办案，进一步强化了执法制约监督，有利于进一步树立巩固深化狱务公开，依法保障罪犯合法权益，进一步树立监狱良好执法形象。

(五)科学认识办案中心成效，客观看待办案中心存在的问题

云南省监狱系统刑罚执行办案中心集中办案制度经过两年多的实践，虽然取得了显著成效，但还有很多不成熟的地方，客观上仍存在一定问题：一是少数办案人员的执法理念还不能完全转变并适应新时期执法要求；二是办案标准还不能做到完全统一；三是执法监督还不能做到全覆盖，仍有死角和漏洞；四是执法责任体系还不够完善，权力分工与责任确定流于形式；五是依法履职免责制度难以落实，在当前案件终身负责制和倒查制的形势下，部分办案人员缺乏担当作为精神，甚至部分监狱民警“害怕”从事刑罚执行工作；五是办案团队的专业化、职业化水平仍存在一定差距，信息化办案平台建设及信息化办案能力仍需要进一步加强等。

五、 刑罚执行办案中心在监狱全面深化改革背景下的角色定位

党的十八届四中全会明确提出了“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”〔2〕的监狱改革要求，在监狱全面深化改革背景下，刑罚执行办案中心将承担更多的责任，面临多重角色定位。

(一)承担刑罚执行改革中心的角色

刑罚执行办案中心要充分发挥在监狱全面深化改革中的中心枢纽角色和示范带动作用，将刑罚执行办案中心打造成为监狱改革和刑罚执行改革的“主战场”，拓展刑罚执行办案中心集中办案制度，深化监狱执法规范化建设，完善监狱刑罚执行制度，强弱项、补短板，严格规范文明执法，进一步提高刑罚执行公信力。

(二)承担公、检、法、司等机关沟通协调中心的角色

罪犯从公安机关交付监狱执行刑罚，到刑罚执行变更以及刑满释放各环节，需要监狱与公安机关、法院、检察机关、社区矫正机构等有关部门对接和配合。罪犯刑满释放特别是重点帮教对象、外国籍罪犯刑满释放工作，还涉及地方政府、安置帮教、卫生健康、出入境管理局、出入境边防检查站等部门的衔接配合。刑罚执行变更工作涉及多个部门的沟通协调，刑罚执行办案中心要承担起公、检、法、司等部门沟通协调中心的角色。

(三)承担刑罚执行民警教育培训中心的角色

刑罚执行办案中心独特的优势，不仅为监狱提供优质办案场所，更是监狱刑罚执行办案民警开展现场培训和实战的基地，具有办案和培训两大基本功能。在案件办理过程中及时总结经验和有效做法，宣传表扬先进典型，激励引导执法民警勇于担当作为。同时，也要总结反面典型案例，以案为鉴、以案为戒，对执法民警开展警示教育。

(四)承担监狱信息化中心的角色

监狱刑罚执行办案中心采用信息化办案手段，从监狱与公安机关信息资源共建共享系统办理罪犯交付执行，到罪犯刑满释放录入全国各省安置帮教工作信息管理系统，从减刑、假释、暂予监外执行与检察机关、法院的数据对接，减刑、假释案件全流程网上流转、全程留痕，到大数据和人工智能服务对重点案件办理的分析核查。刑罚执行办案中心是监狱系统信息化运用手段最复杂，也是最成熟的信息化中心，承担监狱信息化办案中心的角色定位。

(五)承担监狱执法制约监督中心的角色

刑罚执行办案中心集中办案制度具有全程接受监督的功能。监狱与监狱之间、监狱各部门特别是各监区之间交叉审查案件，案件办理有直接比较效果，倒逼监狱内部监督进一步压实，完善了监狱内部制约监督制度。案件在办案中心受理后，即在办案中心现场和信息化平台接受检察机关全程监督。在案件办理过程中，充分引用听证制度和实质化审查制度，切实突显办案中心程序制约机制。办案中心设立来访接访区，对罪犯家属和社会人员进行接访，具有随时接受人民监督和社会监督的功能。刑罚执行信息化平台按规定进行狱务公开和执法公开，充分接受网络监督。办案中心依法办理和保障罪犯申诉、控告和检举，充分接受罪犯监督。

(六)承担监狱重大问题解决中心的角色

刑罚执行办案中心是监狱多个部门的大融合，监狱各部门优势资源都可以汇总在一起，不仅如此，公安机关、检察机关、审判机关和社区矫正机构等资源也能充分协调，实现跨区域、跨平台、跨部门合作。因此，办案中心除担负解决复杂疑难案件的办理重任外，还担负起监狱重大问题的会商、研究、解决的历史使命，比如，承担新时代监狱综合治理特别是政法机关队伍教育整顿工作等重点工作和重大工作。在2021年全国监狱系统开展的违规违法减刑、假释、暂予监外执行专项整治工作中，云南省监狱系统充分发挥刑罚执行办案中心集中办案优势，高效摸排了自1990年至2020年办理的“减假暂”案件×××万余件，重点案件×万余件，排查出问题案件×万余件②，努力完成“筑牢政治忠诚、清除害群之马、整治顽瘴痼疾、弘扬英模精神”政法队伍教育整顿四项任务。

刑罚执行办案中心还自觉承担监狱法治和刑罚执行课题研究的重大职责。当前，监狱刑罚执行工作面临很多新情况、新问题、新挑战，在刑罚执行一体化推广、罪犯危险性评估、扩大假释适用、监狱安全治理、预防犯罪研究重大理论问题等方面，还需要深入系统研究，刑罚执行办案中心将认真研究，积极回应刑罚执行实践并给予刑罚执行实践强有力的指导，为顶层立法和刑事政策制定提供坚实的理论支撑。

刑罚执行办案中心的建设和集中办案制度的实行，不仅加快了监狱系统执法规范化建设进程，而且有利于监狱全面深化改革。监狱所有管理和执法都可以作为刑罚执行工作的一个环节，均可视为围绕罪犯刑罚执行开展的工作，因此刑罚执行办案中心在监狱起到一个枢纽角色，倒逼监狱各个部门围绕刑罚执行要求进一步规范管理和执法，进而提高监狱民警的办案意识，促使办案民警严格、规范、依法、依规执法办案，更为法院审理提供了证据支撑和便利条件，使罪犯刑罚执行和刑罚执行变更工作更加客观、公平、公正、公开。在推进全面依法治国和监狱全面深化改革的进程中，刑罚执行办案中心集中办案制度得到了各地检察院、法院、司法局等相关部门和社会各界的高度认可，特别是得到了司法部和中国监狱工作协会的高度肯定〔3〕。随着刑罚执行办案中心在实践中的不断完善，不断成熟，其作用和优势会越来越明显。

注释：

①②云南省监狱管理局内部资料。