张 博

（中共中央党校（国家行政学院），北京 100091）

2021年《中国新型政党制度》白皮书指出：“坚持中国共产党的领导是中国新型政党制度的鲜明特征和重要内容，也是多党合作事业健康发展的首要前提和根本保证。”①中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国新型政党制度》，北京：人民出版社，2021年，第15—16页。这一论断指明了中国特色社会主义新型政党制度蕴含的中国共产党的领导这一鲜明特征和重大价值。七十多年来，中国共产党的领导贯穿于新型政党制度的理论建构、实践探索、话语表达和制度效能释放的全过程，在各个时期以不同形式展现出来，推动新型政党制度的完善和发展。中共十八大以来，坚持和加强党的全面领导成为新时代党的领导理论和实践的主题，使新型政党制度中的中国共产党的领导在继承历史经验的基础上呈现出新的时代特色和实践特征。在新型政党制度中，中国共产党的领导既是政治原则，又是政治实践。离开有效的政治实践，政治原则难免流于形式甚至落空，党的领导也不会自动实现，“没有适当的、健全的制度和方式，党的主张就无法贯彻体现，党的领导就无法顺利实现”②沈春耀：《推动人民代表大会制度与时俱进》，本书编写组：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第209页。。从政治原则看，中国共产党的领导是新型政党制度全体参加者的高度思想共识和政治认知；从政治实践看，中国共产党通过明确定位、坚持原则、畅通渠道、把握关键环节等多层次和多方面的途径形成领导合力，使政治原则落地落实，推动新型政党制度彰显制度优势、释放制度效能。

一、重大工作：明确新型政党制度的实践定位

中国共产党在治国理政和自身建设过程中，针对领导对象、领导关系和领导层级的特点，逐渐形成了以党的全面领导与党对一切工作的领导为一般形态、以党对重大工作的领导和党对某项工作（领域）的领导等方面为具体形态、以实现党中央集中统一领导为指向和目标的党的领导形态。①中国共产党的领导形态呈现为多种形式，涉及党治国理政和自身建设各方面，具体参见张博：《在中国式现代化新道路上坚持党的全面领导》，《中国井冈山干部学院学报》2021年第5期。这些领导形态在不同程度上涉及党与非党关系，其中，“党对重大工作的领导”对新型政党制度有直接影响，成为中国共产党开展民主党派、无党派人士工作的重要途径和方式。

第一，从全局工作角度看，民主党派、无党派人士工作是中国共产党治国理政过程中的一项影响全局的重大工作。民主党派、无党派人士工作对于巩固基本政治格局、发挥我国政党制度优势发挥了极为关键的作用，对于推进“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局具有重大意义。2018年，中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）指出：“加强党的全面领导，首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。”②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，北京：人民出版社，2018年，第20页。《决定》提出建立健全党对重大工作的领导体制机制，采用列举方式规定了包括统战工作在内的16项重大工作。③16项重大工作包括深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计，参见《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，第20—21页。从形式层面和工作角度看，这些工作是一个领域、一个方面的工作，是治国理政中的“条条”；从全局角度看，这些工作关系到党和国家事业的大局，超越了领域、方面的范围而具有牵一发而动全身的全局性影响，这些“条条”已经成为治国理政的重要支柱。

第二，从制度建设角度看，这项重大工作得到《中国共产党章程》的确认，体现了坚实的党内法规依据。党章是中国共产党的总章程，是全党必须遵守的行为规范，包括各民主党派、无党派人士工作在内的统一战线工作，是党章明确的党的一项基础性工作。党章总纲提出“中国共产党同全国各民族工人、农民、知识分子团结在一起，同各民主党派、无党派人士、各民族的爱国力量团结在一起”，在此基础上形成了最广泛的爱国统一战线。根据党章第十八条的规定，党的中央、地方和基层组织要经常讨论和检查党的统一战线工作。党章总纲和条文的这两项规定从历史与现实相结合、政治纲领与组织原则相衔接的角度赋予统一战线工作以明确的党章地位，而中国共产党对民主党派、无党派人士开展的工作显然是其中的重要组成部分。在总结民主党派、无党派人士工作历史经验的基础上，中国共产党形成了以《中国共产党章程》为根本遵循、以《中国共产党统一战线工作条例》为基本遵循、以一系列与党内法规相配套的统一战线领域党内法规为重要依据，使中国共产党开展的民主党派、无党派工作的制度化和规范化水平不断提高。

第三，从机构设置和职能配置角度看，这项重大工作得到统一战线领域基础性的党内法规确认和系统规范。统一战线工作领导小组是中国共产党开展民主党派、无党派人士工作的重要组织形式。2015年中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》提出成立中央统一战线工作领导小组，办公室设在中央统战部，负责研究、协调指导和督促检查统一战线贯彻落实中共中央重大方针政策、法律、法规情况。随后，中共省、市、县三级地方党委逐步成立党委统一战线工作领导小组，加强和推进本地区的统一战线工作。从中央到地方建立起来的统一战线工作领导小组的一项重要职责，是推动涉及民主党派、无党派人士工作的各项政策落到实处。2020年修订的《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》），进一步充实了统一战线工作领导小组的相关规定：完善领导体制，明确中央统一战线工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作；完善职能任务，增加中央统一战线工作领导小组研究统一战线重大问题、向党中央提出建议的职责；完善领导层级，明确中共地方党委成立统一战线工作领导小组，并由党委书记担任组长。

二、政治领导：坚持新型政党制度的方向原则

改革开放以来，中国共产党和民主党派、无党派人士关系的制度化、规范化水平不断提高，中国共产党实行政治领导的内涵和方式逐渐明确起来。1982年，中共十二大通过的党章明确提出：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党必须制定和执行正确的路线、方针和政策，做好党的组织工作和宣传教育工作，发挥全体党员在一切工作和社会生活中的先锋模范作用。”①中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》上册，北京：人民出版社，1986年，第68页。为了在统一战线领域贯彻落实这一部署要求，1987年，《中央统战部关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》提出：“党对民主党派的领导是政治领导，主要是路线、方针、政策的领导。”②中共中央文献研究室编：《十一届三中全会以来重要文献选读》下册，北京：人民出版社，1987年，第1097页。1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：“中共对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。”③中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》中册，北京：人民出版社，1991年，第822页。至此，政治领导成为中国共产党和民主党派“领导与接受领导”关系的基本定位。习近平总书记在2015年召开的中央统战工作会议上指出：“党对统一战线的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大方针政策的领导，主要体现为党委领导而不是部门领导、集体领导而不是个人领导。”④中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》中册，北京：中央文献出版社，2016年，第561页。这一论述进一步明确了中国共产党对包括民主党派、无党派人士工作在内的统一战线实行政治领导的内涵，指明了实行领导的主体和方式。与上述基本精神相衔接，2021年颁发的《中国新型政党制度》白皮书重申了这一定位，即“中国共产党对民主党派、无党派人士的领导，主要是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导”⑤中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国新型政党制度》，第15页。。

第一，在涉及重大原则、重大方向的问题上，民主党派、无党派人士同中国共产党保持高度一致，是实现政治领导的重要组成部分，是稳定当代中国基本政治格局的关键。一方面，在重大时间节点和涉及重大问题时，民主党派、无党派人士申明政治立场，同中国共产党风雨同舟、紧密配合，共同维护团结稳定的政治局面；另一方面，民主党派、无党派人士引导广大成员和所联系群众不断增进对中国共产党的领导和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，在组织换届之际深化政治交接、巩固政治共识，确保多党合作事业薪火相传。

第二，中国共产党与民主党派、无党派人士开展政治协商，是体现和落实政治领导的重要途径。2015年，中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》提出“政党协商必须坚持中国共产党的领导”①《中办印发〈关于加强政党协商的实施意见〉》，《人民日报》2015年12月11日，第6版。，明确了政党协商的政治原则，是政党协商有效开展的重要保障。中国共产党在政党协商中的领导作用，体现在各级党委对政党协商的高度重视和有力措施上，体现在各级党委和领导干部认真营造知无不言、言无不尽的协商氛围上，还体现在推动政党协商各参加主体不断提高自身建设和履职水平的协商能力上。

第三，中国共产党支持民主党派、无党派人士围绕重大方针政策发挥职能作用。中国共产党在制定重大方针政策过程中，民主党派、无党派人士主要是参加政治协商、发挥参政议政职能、提出意见建议；一旦决策形成付诸实施，民主党派、无党派人士就成为拥护、贯彻、落实重大方针政策的有生力量，在重大方针政策落实过程中发挥民主监督职能。与此同时，民主党派、无党派人士履行职责和解决自身问题、加强自身建设的能力得到提高，中国特色社会主义参政党建设不断取得新成效。

三、组织体系：畅通新型政党制度的组织渠道

习近平总书记在2015年召开的中央统战工作会议上指出：“统战工作是全党的工作，必须全党重视，大家共同来做。”②《巩固发展最广泛的爱国统一战线 为实现中国梦提供广泛力量支持》，《人民日报》2015年5月21日，第1版。这一论述进一步明确了统战工作在中国共产党全局工作中的重要地位，“大家共同来做”就是通过党的组织体系将党的组织和成员形成的统战工作成效整合起来，凝聚成全党做统战工作的合力。中国共产党的组织体系，包括党的中央、地方和基层组织，以及工作机关、党组、纪检监察机关，这些组织按照民主集中制原则衔接和运行起来，为实现党的组织覆盖和工作覆盖奠定基础，为坚持和发展新型政党制度畅通组织渠道。

第一，中国共产党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会是党的组织体系的大脑和中枢，把握新型政党制度发展方向、谋划新型政党制度发展大局、确定新型政党制度重大政策、促进新型政党制度整体效能提升。中共中央与各民主党派、无党派人士合作共事的制度化规范化程度，成为激发新型政党制度效能的强大引擎。中共中央总书记等领导同志与各民主党派中央领导同志、无党派人士代表共同出席的活动已经形成制度化安排，中央层面的政治协商、参政议政、民主监督工作开展规范、效果良好。中央统战部承担着具体落实中共中央关于民主党派、无党派人士工作的大政方针和决策部署的职责，指导地方党委统战部开展民主党派、无党派人士工作。在中共中央统一部署下，各级党组织立足自身职能定位，在新型政党制度中发挥作用。

第二，中国共产党的地方组织在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导作用，是新型政党制度运行的“中间段”，对本地区践行新型政党制度发挥主体和示范作用。在除西藏自治区以外的30个省份中，都有若干个民主党派省级组织；在大多数市（地、州、盟）中，有若干个民主党派市级组织；在一些县级行政区域，也有民主党派组织和成员开展活动。同时，这些区域有数量不等的无党派人士参与经济社会建设。中共地方党委健全和完善同级党委和民主党派组织、无党派人士的各类工作联系，在长期交往中建立了良好合作共事关系，推动新型政党制度在地方层面的政治实践中取得实效。民主党派、无党派人士的意见建议通过地方党委统战部报同级党委决策参考，他们面临的实际问题也得到统战部的协助解决。

第三，中国共产党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，其组织种类和数量多、与党外人士直接接触多，在新型政党制度中的基础性作用不可忽视。村和社区、国有和集体企业、非公有制经济组织、社会组织、事业单位、各级国家机关等单位，是中共基层组织的主要工作范围，也是民主党派、无党派人士在基层的主要活动场所。因此，这些单位就成为新型政党制度运行的“毛细血管”——中国共产党基层组织与民主党派基层组织、无党派人士合作得好，无疑有助于提升中共基层党组织的统战工作能力和民主党派基层组织的履行职责能力，有助于培育新型政党制度成员的制度认同和情感认同，有助于激发新型政党制度的基层功能和整体效能。

第四，党组是中国共产党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用。在非党组织的领导机关中设立党组，是我们党从国情出发作出的重要组织制度安排，充分体现了我们党独特的政治优势、组织优势和制度优势。这些非党组织在党和国家事业全局中占有重要地位，其中的民主党派、无党派人士数量相对较多，需要党组积极发挥作用，重视对党外干部、人才的培养使用并发挥他们的优势，以更好地团结带领党外干部和群众，形成推动本单位持续发展的合力。

四、落实原则：完善新型政党制度的关键环节

在明确重大工作定位的基础上，中国共产党以政治领导明确方向、以组织体系畅通渠道，在新型政党制度的实践过程中，落实党管干部、党管人才、党管机构编制工作、党管宣传、党管意识形态、党管媒体等坚持和加强党的全面领导的重要原则，推动民主党派、无党派人士工作取得实效，成为巩固和发展新型政党制度的关键环节。

第一，党管干部原则是中国共产党组织工作的一项基本原则。在新中国成立初期，面对迅速壮大的干部队伍，中国共产党提出建立分部分级管理干部的制度。改革开放以后，中国共产党总结正反两方面经验教训，在《中共中央关于加强党的建设的通知》中提出“要坚持党管干部的原则，改进党管干部的办法”①中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》中册，第588页。。在新时代党的组织路线中，包括民主党派干部、无党派人士在内的各级各类干部，都通过“强化党组织领导和把关作用”②习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，北京：人民出版社，2018年，第5页。，在各自岗位上发挥作用，成为高素质干部队伍的有机组成部分。在这一历史进程中，民主党派、无党派人士中的一些成员作为干部队伍的重要部分，统一按照党管干部原则，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织中担任一定职务。2020年修订后的《条例》进一步完善了“党外代表人士队伍建设”一章的政策措施，从发现储备、培训锻炼、推荐任职、考核规划、合作共事等方面落实党管干部原则，为民主党派、无党派人士履行职责准备了组织条件。

第二，党管机构编制原则是机构编制工作的首要原则，是有效实施中共中央方针政策、构建党和国家职能体系的必要条件。配备和调整包括各民主党派机关在内的各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数，是党管机构编制原则的重要体现。在中央层面，经过2018年的党和国家机构改革，中央机构编制委员会调整为党中央的决策议事协调机构，在中共中央政治局及其常委会领导下，负责统一管理中央一级的党政机关、各民主党派机关、群团机关的机构编制工作，审批这些机关的厅局级机构设置、人员编制和领导职数。①《中国共产党机构编制工作条例》，北京：人民出版社，2019年，第6页。据此，各民主党派中央机关设置办公厅、组织部、宣传部、社会服务部等局级单位及其处室，按照职责开展工作、维持机关日常运行。在地方层面，中共各级地方党委承担两项职责：一是落实党和国家关于机构编制的大政方针和决策部署；二是根据职责权限，负责本地区包括各民主党派地方组织在内的机构编制工作，将动议、论证、审议决定、组织实施、监督问责各环节贯通起来，推动机构编制工作的有效运行。在从中国共产党的机构到各类组织的机构、从中央机构到地方机构的系统衔接中，民主党派在国家治理体系中的职责定位进一步优化，在新型政党制度中的职能发挥和自身建设进一步加强。

第三，坚持党管人才原则是实现各方面人才共同致力于社会主义现代化国家建设的重要原则。习近平总书记在中央人才工作会议谈到坚持党对人才工作的全面领导和党管人才原则时指出：“着力把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来，努力建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的人才队伍。”②习近平：《深入实施新时代人才强国战略 加快建设世界重要人才中心和创新高地》，《求是》2021年第24期。在新型政党制度中落实党管人才原则，就是将民主党派、无党派人士具有的人才荟萃、智力密集的传统优势融入服务伟大事业的伟大奋斗之中，转化为社会主义现代化国家建设的智力资源和有生力量。一是在实施人才强国战略和推进高水平科技自立自强过程中，完善顶层设计、加大支持力度、努力创造条件，发挥民主党派、无党派人士在科学技术、经济管理、高等教育和基础研究等领域的作用；二是加强对人才工作的政治引领，坚持正确的政治方向，支持、帮助和造就民主党派、无党派人士中的各类人才健康成长，努力传承胸怀祖国、服务人民的优秀品质；三是建设一支包括民主党派、无党派人士在内的人才队伍，将实现民族复兴、赢得国际竞争主动的战略资源转化为人才强国战略的实际成效。

综上所述，中国共产党通过强化对重大工作的领导来巩固新型政党制度在治国理政全局中的重要地位，通过政治领导的方式坚持新型政党制度的方向与原则，通过上下贯通、执行有力的组织体系形成全党推进新型政党制度的工作合力，通过落实原则促进新型政党制度的重点领域和关键环节规范有序地运行。在这个过程中，中国共产党和民主党派、无党派人士等不断凝聚共识、汇聚力量，将新型政党制度的优势和效能转化为社会主义现代化国家建设的推动力量。