彭 凯

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

引言

在我国多元化纠纷解决机制日趋健全的背景下，治安调解作为当代一种定纷止争的途径和方式，既有理论意义，又有现实价值。自从党的十八届四中全会召开以来，党的十九大、党的十九届四中全会、党的十九届五中全会这几个中央层面的重要安排以及习近平法治思想为我国多元化纠纷解决机制的构建与完善提供了总领性指引与清晰的奋斗方向，同时，也强有力地奠定并夯实了化解矛盾、维护稳定的政治基础与法律指向。以这些重大会议为背景，治安调解作为我国一种法律制度意义上的化解矛盾的重要途径，一方面，就深入推进依法行政和加快建设法治政府层面来看，其自身价值也得到一定程度的表达与彰显；另一方面，在深入推进社会治安综合治理以及健全社会矛盾纠纷预防化解机制等层面，其自身功能也逐渐得到突出与显现。而中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020年—2025年)》则强调：“依法有效化解社会矛盾纠纷。坚持和发展新时代‘枫桥经验’……完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾纠纷化解在基层。”“……完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”治安调解作为多元化纠纷解决机制的重要环节，目前仍有需要优化之处。而怎样优化治安调解以提升其效能，也应当得到学界的关注、发掘与探讨。优化治安调解在我国社会治理工作中具有难以替代的重要作用。一方面，积极优化我国治安调解是推进国家治理现代化进程以及构建和谐社会的应有之义和客观要求。另一方面，不断优化我国治安调解是彰显公安机关这一社会治理的有力推动者、促进者和捍卫者的重要体现。基于以上考量，本文主要致力于初步探讨优化我国治安调解的主要缘由与主要路径。

一、我国治安调解的发展演变

自迈入近现代以后，人们权利意识兴起、契约精神唤醒和渴望得到公正审判的法治观念也在逐步上升，这直接推动了国家公权力的变革与发展，同时，也使得近现代诉讼这一事物逐渐被人们所熟知、接纳与利用。久而久之，诉讼被视为是解决矛盾、处理纠纷的重要路径之一。然而，直到在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，我国儒家思想所倡导的和合文化对维系和调节人际关系、促进社会稳定发展依旧有不可小觑之作用[1]61—65。

改革开放40多年以来，因为改革的不断深化使得一些资源分配与利益格局发生了重大调整，所以，形形色色的社会矛盾也在增加之中。但倘若社会矛盾大量、集中、密集地出现在基层并且得不到及时有效的解决处理，那么，社会良性运行的成本也会不断增加[2]。对此，也有地方在不断探索解决社会矛盾纠纷的现实路径。在20世纪90年代，随着福建省的“漳州110”提出“有警必出”的口号，大量非警务案件便不断涌入公安派出所，其中便包括了各种各样的民间纠纷，这极大地增加了基层派出所的工作量、增加了广大民警的工作压力。与此同时，在社会经济文化科技快速发展以及结构转型的过程中，出现了广大公民诉求多元化、愿望表达差异化的现象，因为一些切身利益而出现的矛盾也愈来愈多，各类社会矛盾的数量呈迅速上升的态势[3]。此后，在2003年，江苏省南通市在全国率先构筑了社会矛盾纠纷大调解体系即“大调解”。“大调解”精准地涵盖了人民调解、行政调解、司法调解。在体系上，这三者互相衔接；在方式上，这三者相互配合；在功能上，这三者互相补充[4]。而党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》十分清楚地提出：“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”这从中央层面对我国调解工作作出了较早的重要安排与明确部署。

基于如上所言，回归到我国当代具体的司法实践、行政执法实践中，调解仍然作为一种广为社会所接纳的结案方式，也发挥着诉讼所不可替代的积极作用。在和合文化的积极影响下，我国的调解制度得以快速发展，并成功塑造了以人民调解、行政调解、司法调解为主的“大调解”机制。其中，治安调解便属于行政调解的一个重要分支。我国治安调解秉承我国调解制度的渊源，是符合目前社会治安形势的一种矛盾处理方式和纠纷解决途径，并且发挥着行政处罚、行政复议、诉讼、仲裁等无法代替的现实作用[1]61—65。

就我国治安调解的概念而言，公安部出台的《公安机关治安调解工作规范》第二条(1)《公安机关治安调解工作规范》第二条规定：“本规范所称治安调解，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。”就治安调解的适用对象、适用条件、适用依据等作了明确规定。而在一定程度上，可以将治安调解的含义作进一步理解——对于本来应该采取治安管理处罚的一些违法行为，在取得双方当事人一致同意尤其是受害方当事人同意基础上，依法采取的一种以“和解”与经济赔偿来取代治安管理处罚的措施。透过治安调解的具体概念，应将治安调解视为是我国公安机关的一类执法活动，并且，其适用对象、适用条件、适用依据是由法律规范明文规定的。由于治安调解在本质上还是公安机关的一类执法活动，故而，不能够将治安调解与人民调解、司法调解等其他调解类型混为一谈。

二、为何优化我国治安调解——基于三个层面的考量

我国当下的治安调解制度依然存在着一些问题。究其根源则在于公权力介入私权利的不确定性。在现代社会，公权力和私权利常常展开一定的博弈。公权力在介入私权利之际往往体现出一种审慎态度，这就赋予了治安调解一定的自由裁量空间，但在具体实践中存在着认知差异和行为差异，进而直接导致了治安调解的效能得不到质的提升[5]。基于此，就优化我国治安调解来讲，具有现实紧迫性与必要性。之所以需要优化我国治安调解，是因为治安调解的适用案件具有一定模糊性、当下的矛盾纠纷解决机制没有形成合力、公民有困难时对公安机关及人民警察过度依赖。其中，治安调解的适用案件具有一定模糊性是就法律规范层面而言的，当下的矛盾纠纷解决机制没有形成合力是就机制层面来讲的，公民有困难时对公安机关及其人民警察的过度依赖是就公民观念层面来讲的。对优化我国治安调解而言，法律规范、机制和公民观念均是不能缺位和错位的。一种十分理想的状态是这三者既要各司其职也要形成联动合力。如果出现了这三者任何一个或者任何组合的缺位与错位，都极有可能会导致治安调解的超负荷工作甚至是趋于低效、无效。展开论述，如下：

(一)规范层面的缘由：治安调解的适用案件具有一定模糊性

经过对有关规范文本的梳理和分析，可以得知的是，明确规定了我国治安调解的适用条件的这四个规范文本是：《治安管理处罚法》(2012年修正)、《公安机关办理行政案件程序规定》(2018年修正)、《公安机关治安调解工作规范》《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》。在充分研读了上述四个规范文本就治安调解适用范围作出的规定基础上，发现这些规定的确具有一定的模糊性。申言之，如下：

1.治安调解的适用案件类型具有一定的模糊性

通过梳理，总体上而言，《公安机关办理行政案件程序规定》(2018年修正)《公安机关治安调解工作规范》《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》这三个由公安部出台的规范文本所规定的治安调解适用类型都比《治安管理处罚法》(2012年修正)这一部法律规定的要宽泛一些。尤其是《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》在《治安管理处罚法》(2012年修正)第九条规定的“打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为”的基础之上，又大幅度地扩充了比如“制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活，放任动物恐吓他人、侮辱、诽谤、诬告陷害、侵犯隐私、偷开机动车等治安案件”。而就现实层面来看，制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活、侵犯隐私等治安案件的发生概率与出现频率均很高，而且涉及面也很广。照这样长久下去必定会增加公安机关主持治安调解的工作量以及工作压力，进而可能会逐渐地背离设置治安调解这一制度的本意与初衷。

2.治安调解的适用案件情节具有一定的模糊性

从适用的案件情节来看，就上述四个法律规范而言，可以适用治安调解的案件均需要满足“情节较轻”这一必备要素。然而，“情节较轻”作为一个相对模糊的和不确定的法律概念，不管在理论上还是在实践中都难以对其进行精确把握。可以推导出的是，国家立法机关将足够的自由裁量权完全赋予了主持调解治安案件的公安机关。实际上，上述的四个规范文本均缺少相对应的操作标准和衡量尺度，究竟是以当事人法益的受损情况，还是以当事人的主观状态，抑或是以当事人行为的社会影响等为认定“情节较轻”的操作标准和衡量尺度，现在还没有法律规范予以明确解释说明。根据现有的法律法规，我国需要治安调解的案件种类庞杂，加之“情节较轻”难以认定，导致需要进行治安调解的案件数量过于庞大。而治安调解必须在查清事实基础上进行，势必会消耗公安机关宝贵而又有限的人力、物力、财力等资源。

(二)机制层面的缘由：当下的矛盾纠纷解决机制没有形成合力

通过考察古今中外的具体各类实践，可以充分说明的是，仅仅依靠某种单一的矛盾纠纷解决机制并不能解决所有的矛盾纠纷。不论是哪一种解决机制，总有难以解决甚至是不能够解决的范畴和领域，而将希望全部寄予某单一机制来解决全部的矛盾纠纷明显过于理想与天真[6]。治安调解有其可取之处。治安调解不仅有助于解决“当事人谈判”容易陷入僵局的问题，还有利于克服“裁判模式”容易意志专断之弊病，进而成了相对比较受广大公民欢迎的矛盾纠纷化解途径[7]。

治安调解是解决矛盾纠纷的重要手段与有力途径。我国公安机关及其人民警察本着“全心全意为人民服务”的工作理念，可以对符合法定情形的案件主持治安调解。但是，因为一些看似不起眼的矛盾纠纷倘若没有得以正确、及时、妥善和长效的解决，也极其容易“酝酿”和“发酵”为情节严重、影响恶劣的刑事案件等。诸如此类的刑事案件必定会对社会的和谐、稳定与繁荣造成强烈冲击和严重破坏。而长期以来，由于政府有关职能部门参与社会治理的职能不够具体清晰、职权交叉重叠以及存在一些不作为、乱作为、半作为、慢作为现象，进而在一定程度上导致综合治理格局迟迟没有形成，也不利于基层社会治理现代化和平安中国建设。同时，当下的矛盾纠纷解决机制没有形成合力。矛盾纠纷的解决似乎一直过度依赖公安机关。而吊诡的是，公安机关也逐渐变成了“兜底”“大小包揽”的国家机关。对此，我国公安机关依然可能需要耗费大量宝贵的警力资源去解决纠纷和消除矛盾。从某种程度上来讲，当下的矛盾纠纷解决机制没有形成合力却直接导致公安机关治安调解工作量的不断增加，继而导致很多基层民警长期处于超负荷运转以及身心亚健康的不利状态。

(三)观念层面的缘由：公民有困难时对公安机关及其人民警察的过度依赖

仅仅从《人民警察法》(2012年修正)的具体条文来看，我国公安机关已经肩负着大量的任务和行使着很多种类的职权。而相对来说，治安调解是一种比较有限且宝贵的公安机关执法资源。即便公安机关主持治安调解肯定会或多或少消耗一定的资源，也不能完全保证治安调解的成本与治安调解的收益之间呈现出正比例的关系。随着经济的飞速发展、社会的剧烈变迁以及科技的日新月异，我国一些纠纷和矛盾的内在原因与外在形式亦逐步变得复杂化、深层次化、尖锐化、持久化。而解决上述纠纷与矛盾的重要方式与途径之一即是治安调解。不论面临因民间纠纷引起的打架斗殴的违反治安管理行为，还是面临因民间纠纷引起损毁他人财物的违反治安管理行为，摆在公安机关及其人民警察眼前的棘手现实挑战包括但不限于如下内容：长期以来，我国广大公民遇到困难首选警察求助的思维已经根深蒂固，而我国公安机关以“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”等为代表的一些口号被不断传递、扩散、认可与重视，这使得广大公民对公安机关人民警察依法严格行使职权的期望值与渴望指数也在逐步增加与提高[8]。

值得关注的是，由于“有困难找警察”“有困难拨打110”“万能派出所”“万能警察”等具体观念深入人心，公安机关及其人民警察成了维权和伸张正义的“化身”“使者”与“代言人”，并有意无意地忽略了其他维权的方式、方法和途径的最佳选择。于是，在现实生活中，无论是何种性质、何种内容、何种程度的问题引发的矛盾与纠纷，广大公民首先想到的即是找公安机关人民警察寻求帮助与解决。在我国现行法治环境之下，尽管在顶层设计层面规定了治安调解、人民调解、仲裁调解、法院调解这几种调解类型，而由于我国治安调解的适用条件存在模糊性，久而久之，便不断导致了治安调解的工作量大、时间紧迫、任务艰巨等现实棘手问题。譬如，就有关部门的统计数据而言，近些年来，我国公安机关主持的治安调解结案数大多超过了当年查处治安案件总数的四分之一[9]。需要注意的是，一些可能并不依法适用治安调解的案件也进入到了治安调解工作中来。同时，治安调解甚至在个别场域还被视为是解决纠纷、消弭矛盾的重要途径[10]。

三、如何优化我国治安调解——基于三个维度的展开

优化我国治安调解路径是为了更好地服务我国治安调解实践。在初步分析了优化我国治安调解的主要缘由之后，顺理成章地需要探求我国治安调解的主要路径。优化我国治安调解的主要路径应分别从法律规范、机制和公民观念三个维度展开。对此，可以从立法角度出发解决治安调解适用条件的模糊问题、健全多种调解联动机制进而提高合力、加强与治安调解相关的法治宣传教育方面加以探讨。展开论述，则如下：

(一)从立法角度出发解决治安调解适用条件的模糊问题

在现代国家，立法是调整关系、分配资源、促进发展、保障善治的不可或缺环节。故而，立法是解决很多法学问题的重要路径。此处的立法应作广义层面的理解，即包含制定、修改、废除和解释法律规范。立法是一项具有综合性、系统性、复杂性、前瞻性、规范性和技术性的活动。通过立法赋权能够规范治安调解的受理范围、改变情节认定标准模糊的现状，并致力于解决治安调解适用条件的模糊问题。当下，在一定程度上讲，我国治安调解肩负着基层社会治理现代化和平安中国建设的重要功能。我国治安调解有其自身的制度供给能力。有学者指出，我国基层社会治理现代化需要始终遵守基层社会治理自身的内在逻辑，并需要从制度供给角度提供足够的资源[11]。而为了积极解决治安调解在适用条件上存在的模糊性问题，继而推动基层社会治理现代化的进程，目前有必要对涉及我国治安调解的《治安管理处罚法》(2012年修正)这部法律的第九条进行及时、科学、合理的解释。

在此，建议全国人民代表大会常务委员会专门对《治安管理处罚法》(2012年修正)第九条进行立法解释。根据我国《宪法》《立法法》的有关规定，通过全国人民代表大会常务委员会对《治安管理处罚法》(2012年修正)第九条进行立法解释，有利于从顶层设计层面解决四个规范文本对治安调解在适用条件上存在的模糊性问题。而全国人民代表大会常务委员会在开展上述立法解释工作时，要着力解释治安调解适用的案件类型以及适用的案件情节中的“情节较轻”。全国人民代表大会常务委员会对《治安管理处罚法》(2012年修正)第九条进行立法解释时不能把治安调解的适用条件不当扩缩。一方面，倘若将治安调解的适用条件不当扩大，极有可能会侵入到人民调解、仲裁调解、法院调解的既有适用条件，进而导致不同调解类型之间权限和职责不明朗、不清晰，同时，这也无益于治安调解自身成效的充分发挥。另一方面，如若将治安调解的适用条件不当缩小，过于狭窄的适用条件不仅会影响治安调解的成效发挥，还会使得治安调解这一制度存续的必要性受到一定的质疑与苛责[12]。是故，在充分尊重国情社情民情的前提与基础之上，通过认真调研、仔细研究、积极讨论与集思广益，全国人民代表大会常务委员会就《治安管理处罚法》(2012年修正)第九条科学合理解释治安调解适用的案件类型、适用的案件情节中的“情节较轻”有利于优化我国治安调解。

(二)健全多种调解联动机制进而提高合力

不论在哪个类型的社会，都会产生解决矛盾与纠纷的现实需求及其方式、手段。然而，由于矛盾纠纷种类和性质、国家主流价值、历史文化传统、社会经济运行成本、公众可接纳程度等因素的深刻影响，多种调解联动机制有其存在的必要性和紧迫性。多种调解联动机制确实有利于及时有效满足不同主体的不同需求。我国治安调解作为多种调解联动机制的重要组成部分，在全面依法治国背景下，治安调解的价值追求也应该及时得到更新和升华。健全多种调解联动机制进而提高合力的重点在于从综合治理的角度，关键在于强化党委领导、政府负责，厘定各个部门的职能，积极加强与创新社会治理，努力形成共建共享共治的社会治理格局。

从健全多种调解联动机制出发，则需要积极探索怎样设立县、乡、村三级的综合调解中心，既有利于让各个职能部门各司其职、各尽其责，又充分协调有关部门，整合调解力量，发挥合力优势。实现齐抓共管，横向联合，优势互补。提高服务质量，实现基层社会问题、矛盾纠纷的化解“只进一扇门”和“最多跑一地”。基于此，需要不断健全多种调解联动机制以充分发挥各个职能部门的积极性、主动性和成效性，从而减少调解压力向公安机关转化，并实现利用联调的优势来优化我国治安调解。但需要明确的是，健全多种调解联动机制关注的重点并不是治安调解的指向对象，更多的指向是群众之间、群众与基层党政组织之间、社会组织与团体之间的矛盾、纠纷与利益纠葛等。

健全多种调解联动机制需要有力整合我国各类调解的资源与力量，需要组织发动多方力量积极参与治安调解。按照职责的具体分工，一方面，需要不断加强人民调解组织与公安派出所之间的协调衔接工作，应当充分发挥人民调解和治安调解的各自职能，争取实现优势互补、发挥合力。另一方面，需要积极完善调解与公证、仲裁、行政裁决、行政复议、民事诉讼等矛盾纠纷解决方式的联动衔接机制。通过司法确认、公证、仲裁等方式增强治安调解协议的法律效力等。此外，还要以矛盾纠纷排查化解工作为重要突破口，积极创新工作思路与办事方法，建立健全覆盖全域的治安调解、人民调解、司法调解的联动网络，深化“一格一警”，尝试建立“警调衔接”等多元化调处机制[13]。就有力整合我国各类调解的资源与力量而言，需要立足预警、疏导，对矛盾与纠纷做到早发现、早调解，需要努力提升调解质量、水平与成效，需要不断提高多种调解联动工作的法治化、智能化、专业化和精细化水平，进而积极为平安中国建设、法治中国建设作出积极的贡献。其中，值得借鉴的是一些地方的探索经验。例如，浙江省诸暨市将“枫桥经验”积极植入到网络空间治理当中，积极推出了“网上调解室”等与时俱进的服务，实现了“互联网+枫桥经验+社会治安”模式线上线下的无缝衔接，并且有助于加快虚实空间一体化治理的建设步伐[14]。

(三)加强与治安调解相关的法治宣传教育

加强与治安调解相关的法治宣传教育是优化我国治安调解的重要路径。强化法治宣传教育的重点在于提高广大公民的法治意识与法治素养，发挥法治宣传教育对社会治安的引领、规范与保障作用，使得广大公民学会选择合适的法律途径和法律手段来解决现实问题。通过积极开展治安调解法治宣传教育进而提高公民的法治意识与法治素养，不断自觉形成守法意识和树立契约精神，不仅可以逐步提高广大公民尊法、学法、守法、用法的自觉意识和主动意识，而且也能够有力引导广大公民自觉与理性地选择通过不同类型的调解来解决纠纷矛盾。通过提高广大公民的法治意识与法治素养，不仅可以及时减少一些矛盾纠纷，也有助于较为清楚地依法选择调解种类来解决矛盾纠纷。通过采取一些措施可以不断努力提升广大公民的法治意识与法律素养，及时正确地引导广大公民通过法定的途径和渠道来表达自己的正当诉求与正当愿望，进而有助于优化我国治安调解。

基于如上所述，既要针对广大公民的一般心理，要坚持集中性的治安调解宣传教育与经常性的治安调解宣传教育相结合，也要优化治安调解的法治宣传教育方式方法。就充分运用治安调解法治宣传教育的传统阵地和传统载体而言，至少要做到以下几点：首先，要在国家机关、基层群众性自治组织等单位的服务大厅以及服务窗口增加治安调解法治宣传教育功能，积极巩固国家机关、基层群众性自治组织宣传橱窗、引导咨询台等传统阵地。其次，要充分发挥广播、电视、报刊等传统载体的各自优势。充分利用场所、设施与工具等空间来开展治安调解法治宣传教育。比如要利用好邮政、通信、金融、交通、税务、保险、消防、教育、医疗卫生等公共服务机构以及客运车站、飞机场、火车站、码头、风景名胜区、商场、广场、步行街、公园、图书馆、体育馆、展览馆、博物馆、美术馆、科技馆等人流密集的场所开展治安调解法治宣传教育。也要积极运用电子显示屏、电子触摸屏、出租车车顶的“LED”显示屏、公交地铁火车动车高铁的“移动TV”、楼宇电视以及家庭和个人的电视屏、电脑屏、平板屏、手机屏等电子媒介，积极进行治安调解法治宣传教育活动。最后，要通过宣传单、宣传手册、宣传海报、宣传横幅、宣传标语、法治讲座等形式与手段不断深化关于治安调解的法律规范进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”主题活动，有助于最终达到治安调解法治宣传教育进头脑的初衷与目的。此外，也需要积极完善有关的工作标准，尝试建立常态化、长效化与规范化的治安调解法治宣传教育机制。

就积极运用互联网、新媒体、大数据、人工智能等新兴阵地和新兴载体来说，一方面，要积极加强网络与新媒体技术在治安调解法治宣传教育中的运用，不断推进“互联网+”等行动。积极开展网络与新媒体普及关于治安调解的便民、利民、益民服务，组织网络与新媒体开展治安调解法治宣传教育活动，科学合理运用微信、微博、QQ、知乎、喜马拉雅、抖音、快手等软件以及小程序提供的渠道和途径开展治安调解法治宣传教育活动。另一方面，要充分运用大数据和人工智能，加强普法网站、普法网络的集群建设与云建设，建设治安调解法治宣传教育的云平台，实现治安调解法治宣传教育公共数据资源的共建共享共治等。

四、代结语

自进入21世纪以来，在多元化纠纷解决机制被不断重视并付诸实践的背景下，作为调解中的一种类型，治安调解也被愈来愈多地运用至现实领域。优化我国治安调解不但有助于社会公平正义的促进，也有利于形成有效的社会治理和良好的社会秩序，并且使广大人民群众的获得感更加充实、幸福感更有保障、安全感更为持续。就目前来说，我国治安调解虽然提供了一定的制度供给，但还有进一步完善与健全的空间。治安调解显现的是对个体意志的尊重、对个人权利的保障、对个体自由发展的促进，以至于令双方当事人的紧张关系得到了一定的缓和，并且诉求也得到了实现[15]。但是，部分治安学、犯罪学、法学、行政学、社会学、管理学以及心理学等领域的研究者通过经验性研究发现，治安调解的功能虽然比较强大，但还未完全被激发出来[16]。

国家公权力的积极介入和有力推动对某种机制或制度的诞生、形成和发展起到了至关重要的不可替代作用。在社会转型和治理机制的塑造过程中，顶层设计者的具有科学性、合理性与可行性的建构显得至关重要[17]。治安调解的优化亦是如此。优化治安调解的缘由与路径也迫切地需要顶层设计者给予更多、更充分、更及时的关注与投入。治安调解的生命力与活力还有待进一步探索与发掘。