陈 林

（德宏傣族景颇族自治州生态环境局,云南 德宏州 678400）

推进生态环保合作是践行生态文明和绿色发展理念、提升“一带一路”建设绿色化水平、推动实现可持续发展和共同繁荣的根本要求。自“一带一路”倡议提出以来，在生态环保合作领域，中国积极与沿线国家深化多双边对话、交流与合作，强化生态环境信息支撑服务，推动环境标准、技术和产业合作，取得积极进展和良好成效。2017年，原环境保护部、外交部、国家发展改革委、商务部联合印发《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）[1]，原环境保护部发布《“一带一路”生态环境保护合作规划》（以下简称《规划》）[2]。《指导意见》和《规划》强调发挥我国“一带一路”沿线省（区、市）在“一带一路”建设中的区位优势，如内蒙古、云南等边境地区加强环境治理能力建设，江苏、福建等地区提升绿色发展水平。同时，积极编制地方生态环境保护合作规划和实施方案，加快在条件充分的地区建设合作示范基地、“一带一路”环境技术创新和转移基地等，推动环保技术和产业合作项目落地。此外，加强沿线国家相关区域与国内相关省份对接，传播建设环保工业园区、循环经济工业园区的优秀做法与经验。

德宏傣族景颇族自治州地处我国西南边陲，在云南省西部中缅边境，是全国30个、云南省8个少数民族自治州之一。德宏州三面与缅甸接壤，国境线长503.8 km，占中缅国境线的22.8%。边境线以江河为界、沟壑为界、田埂为界，呈现一寨两国、一城两国等鲜明特点。德宏州是我国与印度洋周边国家交往的前沿窗口，在“一带一路”通道中处在桥头堡位置，同时也是中缅国际大通道中缅输油输气管道的出入口，建有中国（云南）自由贸易试验区德宏片区、中国（德宏）跨境电子商务综合试验区、德宏（瑞丽）陆上边境口岸型国家物流枢纽、瑞丽国家重点开发开放试验区、国家级边境经济合作区、沿边金融综合改革试验区，在国家战略全局中地位日益凸显。

1 德宏州在中缅生态文明共同体建设中的先行先试经验

2012年以来，德宏州坚定不移走绿色低碳循环发展道路，以绿色高质量发展为目标，全面开展生态文明建设，将云南省乃至中国在边境地区生态文明建设的典型模式逐步向外输出，特别是对中缅生态文明共同体建设起到先行示范引领的突出作用。

1.1 生态文明体制改革

生态文明体制改革有序推进。2020年，德宏州成立由州委书记和州长任双主任的德宏州生态环境保护委员会，全州生态环境系统完成垂直管理改革，各县（市）党委、政府发文，理顺明确乡镇（街道）生态环境保护职责。“十三五”期间，生态环境部门完成年度生态文明体制改革项目任务26项以上。德宏州积极推动生态环境损害赔偿制度改革工作，不断深化环境司法保护举措，2012—2022年，德宏州中级人民法院共受理2 027件环境资源保护类案件，审结环境资源民事案件437件、环境资源行政案件315件、环境资源刑事案件908件，执行环境资源刑事案件罚金刑367件。探索建立审判机关与政府、检察机关、公安机关、环境资源行政机关、司法行政机关之间的联动工作机制，建立生态修复机制，依法严惩污染环境、乱砍滥伐、乱采滥挖矿产资源、非法占用农用地等污染环境和破坏资源的违法犯罪行为，对重大环境污染突发事件施行挂牌督办制度。构建“1+5+N”环境资源审判模式，建立辖区内环境资源案件跨行政区域集中管辖制度，全面推广环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审判模式。2022年9月23日，“中国犀鸟谷生态保护法律服务点”在盈江县揭牌。

1.2 生态文明示范创建

生态文明创建工作取得新突破。近年来，德宏傣族景颇族自治州生态文明建设迈上新台阶，先后制定印发《德宏州生态文明建设示范州创建工作实施方案》《德宏州生态文明建设排头兵规划（2021—2025年）》《德宏州生态文明建设示范区规划（2021—2035年）》，推进省级和国家级生态文明建设示范区的创建工作。“十三五”期间全州建成35个省级生态文明乡镇、334个州级生态文明村。盈江县“村寨生态守护行动”案例入选“美丽中国，我是行动者”2019年十佳公众参与案例名单。生物多样性保护成果丰富，编制完成《德宏傣族景颇族自治州生物多样性保护实施方案（2013—2030年）》，建成国家级优质珍贵树种资源库。实施套餐式绿色防控技术德宏跨境生态安全研究与推广应用（中缅合作项目），建设德宏珍稀野生动物智慧在线观测系统及“网上动物园”。

1.3 深化放管服改革

环评审批制度改革促进经济社会绿色转型。建立健全重点项目环评服务审批专项协调服务机制，出台《德宏州深化环境影响评价行政审批制度改革助推中国（云南）自由贸易试验区德宏片区高质量发展实施方案（试行）》。深化放管服改革，优化环评审批事项流程、压缩审批事项时限、下放审批事项权限，探索环评豁免制、试行环评告知承诺制，对10大类、30小类行业项目环评试行豁免制，对17大类、44小类行业试行环评告知承诺制审批。印发《德宏州“三线一单”生态环境分区管控实施方案》，明确生态环境保护红线、环境质量底线和资源利用上线，建立健全生态环境分区管控体系。

1.4 建立中缅环境保护交流合作机制

建立中缅环境交流合作机制，探索边境地区环境污染治理交流合作实践。2014年，原云南省环境保护厅组织瑞丽等相关地区生态环境部门赴缅甸开展大湄公河次区域环境保护中缅环境交流合作考察。2015年，以缅甸联邦环保与林业部环保司副司长钦迪达丁为团长的代表团一行到瑞丽开展环境保护交流合作实地考察。2016年，云南省调研代表团赴缅甸东枝、曼德勒、内比都等地开展环境保护合作交流前期调研，就《中国瑞丽—缅甸木姐环境友好城市合作备忘录》签署事宜与缅方沟通协商。2019年，举办以“同处蓝天下，共饮一江水”为主题的“中缅瑞丽·木姐六五环境日”系列活动。2022年4月8日，云南省德宏州生态环境部门与缅甸木姐市有关部门进行视频会晤，通报边境地区环境污染情况，提议双方设立环保热线，每半年举行一次工作会晤，双边居民协商推进污染防治，发生跨境环境突发事件第一时间相互通报并协同处置，开展互访参观学习的环境保护“手拉手”行动，以备忘录的形式推进交流合作事宜。2022年5月6日，缅甸木姐地区组织对南溪汉河缅方木姐段进行垃圾清理，并表示今后将长期坚持清理河道。德宏政府有关部门草拟《中国瑞丽—缅甸木姐环境友好城市合作备忘录》，开展中缅环境交流合作中心建设，为中缅瑞丽—木姐开展常规环境交流合作会议会晤提供平台。

1.5 有效治理中缅界河

开展环境保护专项整治行动，有效治理中缅两国跨境河流。德宏州辖区内有中缅界河17条，总长313 km。界河沿岸中方一侧有居民约7万人，缅方一侧居民约4.4万人。瑞丽、陇川辖区内界河流经人口密集的城镇、发展种养殖业的农村，污染源主要有工业企业生产排放的污染物、生活污水、生活垃圾、种养业污染物等；盈江、芒市辖区内界河流域多为边远山区农村，污染物主要有生活废水、生活垃圾。2021—2022年，德宏州重点对中缅界河德宏段流域工业企业落实环评、环境保护“三同时”制度和对污染防治设施运行、污染物排放等情况进行排查整治，已排查企业102家，下达责令整改通知书11份，督促整改问题31个，立案查处环境违法案件3件，配套实施移送公安机关行政拘留1件。开展规模化畜禽养殖专项环境执法检查，检查畜禽养殖场78家，督促整改存在问题23个，立案查处环境违法行为案件4件，实施移送行政拘留1件。

1.6 开展农村生活污水治理

开展农村污水治理改善人居环境。建成全州农村生活污水治理基础信息台账，完成全州5个县（市）农村生活污水治理专项规划。截至2022年10月，全州371个行政村有70个完成农村生活污水治理，农村生活污水治理率为18.87%。57个抵边行政村完成9个行政村、58个自然村生活污水治理，目标任务完成率为31.03%。推进农村环境综合整治工作，已完成农村环境综合整治任务277个。全面实施芒市大河“铁腕清源”专项行动，对水产养殖废水污染、农业面源污染、河道两岸及河道内的畜禽养殖污染、城区河道生活污水等进行整治，完成板过河、南秀河及南木黑河3个湿地建设及污水处理厂提标改造等工程。芒市大河水质得到改善，2021年芒市大河风平断面水质达到了Ⅲ类考核目标要求。

1.7 输出德宏特色生态文化理念

持续输出德宏特色生态文化理念。全州已有138项列入国家、省、州非物质文化遗产名录，256人列为非遗项目传承人，2个县（市）入选云南民间文化艺术之乡，10个乡（镇）列为省级以上民族民间区域性文化保护区，19个村创建成为国家级传统村落。“目瑙纵歌节”“泼水节”“阿罗窝罗节”等民族节庆已成为德宏各民族增进团结、不分彼此、同欢共乐的共同节日。2017年8月，瑞丽市环保局组织、瑞丽市亿米文化传播有限公司承办、德宏民族出版社出版的一部大型科普文化类书籍——《瑞丽少数民族传统文化与生物多样性保护》正式出版发行。该书从当地民族文化与科学生态相融合的角度，精彩展现了瑞丽独特的人文地理，是瑞丽生态文化建设的重要成果。近年来，德宏州先后与美、英、缅等国媒体单位合作拍摄《共饮一江水》《未至之境·秘密丛林》《天行情歌》等自然纪录片，其中《未至之境·秘密丛林》被翻译成43种语言在172个国家播放，在全球27个中国文化交流中心以及国内教育学术机构和博物馆内展播，全球覆盖人群超5亿，《天行情歌》入围联合国“世界野生动植物日”国际摄影展决赛；组织创作《犀鸟》《德宏》等精品曲目，作为云南省2021年春节“中华文化走出去”重点推荐曲目在全网宣推；组织编撰中国首本鸟类AR丛书《德宏手绘飞鸟集》；实施全国唯一以地州为单位开展的生态科考项目“自然影像中国 美丽生态德宏”摄影年项目；用中、英、日、缅、老挝5种语言在40余家中外媒体平台讲述《云南菲氏叶猴种群添新丁11只猴宝宝迎新年》《“护鸟”就是护住“金饭碗”——云南石梯村的生态脱贫经》等故事，总阅读量超4亿；在境外社交媒体平台开设“万物生长万物和谐”专栏，在缅文《吉样》杂志、缅甸《金凤凰》中文报、缅文《胞波》报等媒体刊发、中缅双语文章（帖子）3万余条，讲述“生态文明：共建地球生命共同体”的故事。

2 缅甸环境保护工作概况

2.1 缅甸环境保护部门及法律概况

缅甸政府在1994年颁布了国家环境保护政策[3]。缅甸政府环境保护部门为资源与生态环境部，根据职能分工，涉及保护环境的相关部门还有农业、畜牧与灌溉部，野生动物保护委员会，农业服务局等。缅甸环境保护法律主要有《缅甸动物健康和发展法》《缅甸植物检验检疫法》《缅甸肥料法》《缅甸森林法》《缅甸野生动植物和自然区域保护法》和《缅甸环境保护法》。《缅甸环境保护法》由联邦议会通过并于2012年3月30日正式颁布，依据该法制定的《环境保护条例》于2014年颁布。2015年11月，缅甸国会正式通过了环境影响评价程序草案并于2016年1月颁布。缅甸还制定了《缅甸可持续发展规划2018—2030》。

2.2 缅甸环境保护法律法规要点

《缅甸环境保护法》[4]规定了环境保护部门职责，并要求企业业主或持有人，为获得提前许可，需依规向环境保护部门提出项目许可申请。需办理提前许可的企业在未办理许可情况下擅自动工的，情节严重者，将被处以3年以下有期徒刑，或处以10万～100万缅币不等的罚款，也可视情况两项并罚。《缅甸森林法》规定，根据环境保护和林业资源工作需要，建立储备林制度，违反相关规定者将会受到一定金额的罚款和6～36个月的监禁。《缅甸野生动植物和自然区域保护法》规定，除了科学研究、环境调查和环境改造外，禁止在自然区域开展其他活动；未经林业部部长批准和相关部门核准，捕猎、杀死、饲养、保管、销售、运输、转让、出口野生动物，将处以一定金额的罚款和相应时间的监禁[5]。

3 中缅边境地区环境保护工作存在的突出问题

中缅边境地区环境污染问题突出。

第一，中缅界河工业污染、生活污水和垃圾污染、农业面源污染、危险废弃物等输入压力叠加，导致界河水质持续恶化。据不完全统计，仅瑞丽中缅交界区周边就有10余家造纸企业和多家五金铸造、钢铁冶炼、有色金属筛选等工业企业；陇川边境地区南洒河、南洼河流域也分布多家造纸企业，企业工艺和水污染防治设施落后，存在工业废水未经处理直接排入界河的情况。生活污水直排入河问题突出，污水处理设施及配套管网建设滞后，仅靠街边明渠、暗沟收集雨水、污水，不经处理就近自然排放现象明显。因经济社会发展不充分，财力保障有限，农村生活污水设施是其短板；而传统生产生活习惯转变仍需时日，一些地区或有的群众对生活污水进行规范处置的观念还没有树立起来。垃圾收集转运处置体系运行不畅，居民随意丢弃垃圾入河阻塞河道、水环境遭受破坏，导致河水变成黑臭水体。农业面源污染问题突出，界河沿岸分布着大量农田和种养殖业户，种养殖过程中产生的畜牧粪便、农药化肥、废旧薄膜等产生污染严重。危险废物处置管理制度不严格，大部分废弃物未经管控直接排入河沟，极易引发较大突发环境事件风险。

第二，中缅边境地区秋冬春季节大气污染防治工作压力大。干冬季节对秸秆、垃圾焚烧管控压力较大，烟尘、扬尘源头治理任务艰巨，且德宏冬春季节高温少雨，气象条件不利于污染物扩散和沉降。此外，中缅边境缅方一侧密集出现秸秆焚烧等生物质燃烧情况，境外污染物随盛行的西南风进入我境造成输入性污染叠加影响。从数据分析看，对PM2.5贡献较大的主要有城市周边乡镇秸秆、生活垃圾随意焚烧形成的烟尘和建筑施工工地、道路施工等扬尘等污染源因素。这两方面既是管控的重点领域和区域，也是工作的难点所在，特别是农村地区随意焚烧秸秆、落叶、生活垃圾等生产生活方式未得到根本转变，冬春季节防控压力较大。

第三，中缅边境地区污染防治及环境保护工作乏力。边境地区环境保护政策执行制度不完善、不科学，监督机制不健全。环境保护政策执行主体建设不理想，执行人员责任心不强和政策执行主体之间协调性不够。环境保护政策执行资源不足。生态环境部门普遍存在缺编少人问题，履行生态环境保护职能职责的能力严重不足。各县（市）环境监测站业务能力严重不足，5个环境监测站目前只有瑞丽分局监测站能正常开展业务工作，有3个县（市）无环境监测业务用房。群众共创共建生态文明缺乏主动性，环保意识较为薄弱。

4 中缅边境地区生态环境保护交流合作探索路径

在国家共建“一带一路”倡议，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，德宏州立足生态优势，全面推进生态文明建设，将为全域高质量绿色发展提供重大历史机遇。中缅山水相连，世代毗邻而居，胞波情谊绵延深远，互信合作历久弥新。2020年1月，国家主席习近平对缅甸进行国事访问，中缅关系进入构建命运共同体新时代，德宏进入大开放促进大开发、推动大发展的最佳时期。德宏州在获得国家众多沿边政策的同时，生态环境保护工作任务压力也日益凸显。境内瑞丽江—大盈江属于国际河流，担负了下游国家水资源、水环境保护与发展的双重任务；因特殊区位，德宏还承担了筑牢祖国西南生态安全屏障的重要使命；德宏下辖的芒市、瑞丽市、盈江县、陇川县均属于边境县，特别是瑞丽市，作为国家级口岸城市，在打造城市生态宜居环境方面将成为国家面向南亚东南亚的示范窗口。根据2022年8月印发的《德宏州生态文明建设示范区规划（2021—2035年）》，德宏将重点加强中缅双方在生物多样性、环境保护、产业发展、经济贸易、能源建设等领域的工作，不断深化“一带一路”生态环保交流合作，共建“一带一路”绿色发展格局。笔者认为，应从以下几个方面积极思考中缅边境地区生态环境保护交流合作探索路径。

第一，建立健全交流合作长效机制。协商建立中缅环境污染防治跨境合作机制，与缅甸签订生态环境保护交流合作备忘录，设立中缅双方议事协调机构，建立定期会晤和紧急事态沟通机制。加快推进《中国云南省德宏州生态环境局瑞丽分局—缅甸掸邦木姐地区木姐镇区“手拉手”生态环境保护交流合作备忘录》的签订，推动落实备忘录各项工作。

第二，持续推动落实中缅环境交流合作任务。常态化开展大气污染协同治理、跨境环境突发事件协同处置、跨境生物多样性保护、农村环境整治、工作会晤和互访参观学习等双边生态环境交流合作。优先推进中缅跨国境沿线农村环境共同治理示范，探索环境保护设施共同建设、共同使用，环境保护事项共同实施管理的实现路径。

第三，开展民间生态环境保护交流座谈会、参观学习等活动，深化双方生态环境监管经验、生态环境质量信息共享等方面的交流合作。鼓励双边居民协商开展环境污染治理工作，提升民间生态环境保护水平。

第四，加大边境村寨污水收集治理力度。结合边境村寨实际，探索工程措施与生态措施相结合、集中处理与分散治理相结合的治理模式，因地制宜、分类施策，统筹推进农村污水治理工程。通过资源整合、托管承包等方式，探索政府扶持、村民自治、社会参与的运作模式。

第五，加强生态环境保护宣传。加大对边境地区双方边民环境保护宣传力度，不断提高双方边民的环保意识和参与积极性，努力推动形成共建、共治、共享的生态环境命运共同体。

第六，加强界河水质常规性监测。定期对重点界河开展水质监测，及时掌握水质情况，对界河水质及其变化趋势进行研判，作为双方交流、决策的依据。

第七，加强双方边境地区生态环境污染治理资金支持。持续实施中缅边境地区环境污染治理项目，加大对边境城镇基础设施建设的投入，同时适当对缅甸与我国相邻边境地区的城镇基础设施建设援助，进一步改善边民人居环境。

第八，提升边境地区环境监测与监管能力。针对边境地区生态环境应急监测能力不足、监管能力薄弱的问题，应进一步提升瑞丽、陇川、盈江等边境地区环境监测站的能力，以及加大环境监管相关的车辆、设施设备等投入，全面提升边境生态环境应急能力，确保边境地区生态环境安全。

5 结语

坚持共谋全球生态文明建设之路，秉持人类命运共同体理念，构建人与自然生命共同体，积极应对气候变化，保护生物多样性，为实现全球可持续发展、建设清洁美丽世界贡献中国智慧、中国方案、中国力量。这是我国生态文明建设的全球倡议。德宏州应立足战略地位和区位优势，持续加强中缅边境地区生态环境保护交流合作，将代表我国具有典型性的生态文明建设经验模式逐步向外输出，打造中缅生态文明共同体建设先行示范，在构建“一带一路”绿色发展格局中提供德宏样板经验，助力我国发挥出作为全球生态文明建设重要参与者、贡献者、引领者的作用。