王光荣

（作者单位：天津社会科学院社会治理研究中心）

精细化管理是城市管理的重要理念。我国绝大多数城市的管理现状与精细化的要求有一定的差距，主要表现为细节问题普遍、管理不够协调、跟进管理滞后、管理效能不高等，主要原因在于精细化管理意识淡薄、精细化管理标准缺失、精细化管理主体不明、精细化管理机制空白。提升城市管理精细化水平，需要坚持问题导向，借鉴成功经验，从多维度进行改革创新，具体包括树立细节意识与系统思维、加强管理主体的专业素养、构建精细化管理标准体系、创建精细化管理制度机制、利用网格化管理综合平台、畅通公众参与管理渠道。

城市管理精细化是城市发展的内在要求，也是提升城市气质、打造城市形象的必要元素。精细化管理可以将城市载体及其性能推向更高层次，从而使城市运行更顺畅、发展更可持续，城市生活质量更高。城市管理精细化理念的提出，有强烈的针对性和现实性，对于促进我国城市解决管理问题、提高管理质量、增强城市在世界的竞争力，都具有极为重要的意义。理论联系实际、坚持问题导向，探索城市管理从粗放型向精细化转轨的路径，构建行之有效的城市精细化管理模式，逐步实现城市管理像绣花般精细，是城市管理方面亟需研究的紧迫课题。

一、城市管理现状与精细化要求有明显差距

按照精细化理念来考察和衡量城市管理现状，就会发现原来视而不见或不屑一顾的种种问题广泛存在。这些问题因未进入管理者的视域或者未被纳入解决范围而长期存在和不断演变，严重影响着城市运行水平和整体品质。认真审视城市管理现状与城市管理精细化要求之间存在明显差距，才能为推进城市管理精细化找到突破口。概括来说，差距主要表现在以下四个方面。

其一，细节问题普遍。城市建设和管理处于粗放状态，在基础设施配置上缺乏一丝不苟的严格要求和精益求精的工作态度，配件不齐全、细部残缺、质量不达标等问题广泛存在，既影响着城市管理效果，又埋下了安全隐患。城市管理者往往持有习而不察的错误观念，以为相对于庞大的城市，细节问题的影响微乎其微，可以忽略不计，而且细节问题数不胜数，无法一一顾及，由此把细节问题排斥在管理之外。无论是施工还是维修，抱着“差不多就行”的心态，常常置技术规范于不顾，一味图省事，竭力追求“高效率”，结果建设、维护、管理各环节细节问题层出不穷。虽然当时没有发生危害，但是千里之堤，溃于蚁穴，细节问题终究是潜在的隐患，大大缩短了设施运行周期，增加了管理成本。当各领域和环节普遍存在的细节隐患最终导致城市运行故障的时候，不追本溯源，不归因于细节问题并追究责任，在某种意义上放任细节问题发生。

其二，管理不够协调。城市规划和建设过程中，常常由不同部门分工承担，每个部门相对独立地管理所属内容，这种分工有利于实现专业化和高效率。但是，重分工而轻合作，违背了城市管理作为一个系统的原理，产生不少问题。一方面，相互联系内容无法贯通和协同，导致施工周期拉长，不必要成本增加，负面效应扩大，整体效益低下。这类问题中，最为常见是道路设施各管理方独立开展各自的工程，在短期内多次开挖，轮番施工，既造成交通拥堵和安全隐患，又付出不必要的成本。另一方面，不同主体各管城市的某个领域或某个部分，容易出现管理不协同、结果相互冲突的局面。城市环卫与交通管理之间的冲突就是典型的例子。环卫作业时间基于环卫成本和市容需要来安排，而与之相关的道路交通因素不在考虑范围之内，由此产生环卫作业时间与交通拥堵高峰重合，造成大面积的交通拥塞，同时也影响环卫工作质量和人员安全。

其三，跟进管理滞后。问题有由隐到显、由小而大的发展过程，在苗头阶段，常常察觉不到，即使被注意到也当成细节问题而不予重视。难以察觉主要是由于管理部门没有及时获得信息的渠道，不予重视主要是由于对问题的判断错误。不能在第一时间发现问题，就会任由小问题演化或蔓延，逐渐加剧，从局部问题转变为影响全局的大问题。当问题发展到不得不解决的地步，解决的难度和成本大大增加，而已经造成的影响无法弥补。路面坑槽、井盖缺失就是典型的例子。近些年来，城市中不断产生新领域、新业态、新现象，共享单车混乱无序停放、外卖快递交通普遍违章等新生问题随之而来，开始时没有纳入管理进行规范，问题愈演愈烈，解决问题迫在眉睫，却没有现成的管理思路可循，造成较长时期管理不到位，因而也使城市秩序长时间处于烦扰之中，城市生活质量受到严重影响。

其四，管理效能不高。开展专项整治活动是城市管理中常用的方式，在短期内可以通过集中力量的高强度管理，高效治理较为严重的问题，但是，这种方式的治理效果需要常态管理来巩固。由于常态管理未能从源头上预防和在过程中控制问题，使问题发展到严重地步。在专项活动之后，长效管理机制跟不上，为时不久已消除的问题便死灰复燃，形成管理和问题交替存在、此消彼长的纠缠情形。在城市管理中，受到群众关注和比较突出的摩托车尾气污染、沿街摆摊占道、违章养犬扰民等问题，就是在管理的“一张一弛”所形成的空隙中长期存在，这种结果在很大程度上彰显了管理方式的“失灵”。管理效能不足导致不能彻底解决问题，致使管理收不到预期效果，管理对象随着管理调整策略，形成了共生的能力，从而导致诸多城市问题绵延不绝。

二、城市管理精细化水平低的原因

其一，精细化管理意识淡薄。在城市建设和管理中，由于城市系统庞大，总体费用高昂，管理者往往围绕成本和效率来选择管理方案和管理的精细程度，同时由于对精细化的重要性认识不足，把精细化的成本看作是不必要的付出，所以把管理重心维持城市基本运行上。在观念上，普遍把建设和管理当作一项技术性任务，而非城市品牌和艺术的组成部分，似乎精细化与城市不相关。在这种意识支配下，城市管理趋于粗放，谈不上绣花一样精细的艺术追求。

其二，精细化管理标准缺失。精细化管理是一种理念，具有抽象性，在理解上难免有主观和个体差异。在提倡城市管理精细化以来，究竟什么算达到精细化，如何判断精细化缺乏标准，实践中的分歧较大。由于没有标准，判定精细化主观性过强、自由度过大，认识上意见纷纭，行动上无所适从，考核上无据可依。虽然精细化是一个无止境的过程，但是为了实践的可行性和概念的确定性，需要确立精细化的最低标准，达不到标准即没有做到精细化。只有这样才能解决莫衷一是的争论和推诿，为精细化管理提供基本支撑，推动精细化管理向前迈进。

其三，精细化管理主体不明。精细化是对城市管理的总体要求，是通过系统各要素及其关系的优化而实现的目标，而各领域的管理主体囿于自己的管理职责范围，在一定程度上造成精细化管理主体不够明确，精细化要求无从落实。同时，城市管理中公众参与欠缺，应有的管理主体缺席，导致精细化缺乏必要的信息和支持。明确城市管理精细化各层次的主体及其责任，发挥主体合力，才能系统规划和持续落实精细化要求。

其四，精细化管理机制空白。长效机制是实施精细化管理的保证。城市管理精细化属于新生事物，尚无相应的机制支撑，即使管理者有推行精细化管理的决心也无从入手，导致精细化停留于口号和形式。长此以往，城市管理精细化逐步淡化和蜕变，成为空洞的概念。因地制宜构建城市管理精细化机制，是推进城市管理精细化的必要步骤。

三、香港城市管理精细化的主要经验

香港治理城市发展中衍生的管理问题多年，取得了显著成效，已经跻身世界城市管理先进地区行列，所形成的成熟经验，对城市管理精细化有一定的借鉴价值。

其一，细致管理理念贯穿全过程。香港坚持规划先行的理念，把城市管理每项内容都放到全局来看待，注重城市管理中各个局部、各个事件、各个要素之间的联系，把这种思维落实到种类繁多的城市规划中，为管理提供了清晰的目标和科学的策略。同时，要求每一位管理人员都立足于本职工作,把目光放在细节上，做到管理上精雕细刻、服务上精耕细作、技术上精益求精、花费上精打细算。

其二，专业主体与完备制度结合。为了强化管理主体的专业技能和业务素质，香港特区政府专设市政总署训练学院，为城市管理人员开设训练课程，使管理者不仅具备必要的技能，而且把精细化管理当作事业追求，以精益求精的态度对待工作。在制度方面，重视以法规制度为城市精细化管理提供保障。不仅建立覆盖城市管理方方面面的法律法规，而且制定精细化的城市管理工作标准，细化管理流程和工作目标，明确每个岗位职责，将任务分解落实到具体岗位和员工。完备的法规制度和专业的管理主体相辅相成、相互促进，形成了人和制度的良性互动。

其三，短效处理与长效管理互补。通过一系列公众参与计划、社区参与活动、突击检查行动，快速处理突出问题，实现城市管理的短效目标。同时，完善城市管理长效机制，确保管理的持久效能。主要表现在：塑造城市管理超前机制，实现城市管理从事后处理向超前预防控制转变；塑造城市管理快速反应机制，实现城市管理从静态管理向动态管理转变；塑造城市管理多元参与机制，实现城市管理从单一主体到多元主体的转变；塑造管理重心下移机制，实现城市管理从重视“上层”到重视基层基础的转变。短效与长效统筹兼顾，各尽其用，保证了城市管理精细化的稳定效果。

其四，分工负责与协同联动并重。香港城市管理体制中，决策与执行相分离，决策者不直接执行，执行者不参与决策，两者分工非常明确。决策机构负责制定有关城市管理的政策、规定和条例，不过问城市管理的一般行政事务；执行机构不折不扣地执行政策、制度，无权因执行遇到问题而改变制度。这种体制有力保证了决策科学化与落实严格化。城市管理各部门依据分工行使职责，凡需跨部门协同办理的事项，均按照各自职责依据法例规定的工作程序提出，通过部门首脑会议会审，并经上级批准，用合同、协议书等形式规定下来，每个部门严格按条例规定和合同协议执行。体制的设计使分工中有协同，协同中有分工，把分工与协同有机结合起来，促成了管理资源整合、部门职能互补、工作衔接协调，防止了管理出现空白地带和牵扯推诿。

四、提升城市管理精细化水平的策略

结合城市管理精细化差距及其原因，借鉴香港城市管理经验，完善城市管理精细化的策略，推动城市管理的优化和升级，使精细化管理在城市普遍生根发芽，日益成为城市管理的应有之义和常态方式。

1.树立细节意识与系统思维。城市是复杂的巨系统。按照系统的性质，要素决定整体。城市管理被忽视或轻视的细节，实质上是对整体具有决定意义的要素。树立系统思维，科学把握细节之间以及细节与整体的普遍联系，将处理好细节及其相互关系看作实现整体效果最佳的基础和路径，从而摈弃在城市管理中重效率轻细节的错误思维，把关注细节、重视细节、做好细节贯穿到城市管理的全过程，以管理精细化促使要素和整体辩证统一，从而实现城市运营最大效益，提高城市发展质量。

2.加强管理主体的专业素养。城市管理是一门科学，需要足够的专业知识技能，而管理精细化需要更进一层的专业素养和职业精神。因此，有必要持续加强管理主体的专业素养培育。一方面，采取灵活多样的方式开展专题培训，从观念、思维、实行等多个层面增强技能，让每位城市管理者熟练掌握精细化管理的方法。另一方面，通过激励和带动等方法，引导管理将精细化内化于心，把推进管理精细化作为事业追求，从而产生强大的内在动力。专业主体的培养是从点到面、由少到多的过程，在实现全覆盖之前，发挥好已培养成材人员的引领作用，加快城市管理从粗放管理向精细化管理转型。

3.构建精细化管理标准体系。标准是精细化的指引、依据和保证。建立科学合理、可操作的精细化管理标准体系，既明确各管理系统的具体标准，也规定各部门的工作要求。牢牢扭住标准化这个关键，以严格落实标准促进精细化，从而避免精细化管理流于形式和陷入争论。标准是底线，要求达到标准，同时鼓励超过标准。随着精细化发展，与时俱进提高标准和完善标准体系，促使精细化不断升级。

4.创建精细化管理制度机制。城市管理精细化需要通过制度体系规范。一是完善管理精细化制度，明确管理部门的分工、职责、考核、奖惩，实现城市管理精细化有据可依、规范有序。二是构建信息推送机制，促使建设与管理主体之间、各管理主体之间顺畅衔接、信息共享、相互支持，形成管理工作的无缝对接和协调合作模式。三是建立联席会议协商机制，处理涉及多部门的复杂管理事项，达成共识、消除障碍、建立决策、确定分工，联动协同完成管理工作。四是构建细节检查机制，及时发现管理中的忽视细节问题。

5.利用网格化管理综合平台。网格化管理依托数字化平台，将管理辖区按照一定的标准划分为单元网格，通过单元网格巡查，可以实现对公用设施、道路交通、环卫环保、园林绿化等方面的全面管理。因此，将精细化管理纳入网格，网格中心信息员巡查发现管理精细化问题，由网格监督员督查处理，综合执法队伍承担网格内各类问题的联合执法和综合整治，使网格之内各种管理对象全部处在管理视野之内，所有问题都通过数字化平台处理或根据实际情况上报处理。

6.畅通公众参与管理的渠道。城市建设和管理旨在为公众提供优质服务，作为使用者的公众对于城市管理情况最有发言权。公众参与不仅增强精细化的动力，而且提高精细化的能力。因此，畅通公众参与渠道，为公众提供反映问题和表达建议的机会，定期开展公众调查，特别是利用现代信息技术，让公众随时随地把意见传达给管理部门，切实发挥公众在发现问题、提供创意、监督实施等方面的优势，有利于推进管理精细化。

引用

[1]李永清.香港城市精细化管理的精髓[J].特区实践与理论,2006（3）.