夏志博

(阜新市彰武县前福兴地镇水利站，辽宁 彰武 123224)

1 研究背景

实际上，农村向城镇的人口转化过程就是城镇化。调查显示，我国城镇化率从2012年的52.6%逐渐上升至2020年的63.0%，但距发达国家平均水平的80%仍具有一定的差距。为解决水资源和能源制约经济社会可持续发展的难题大规模兴建了水利水电工程，由此产生的水库移民达到2000多万，并且以农村移民为主。移民和环境相对于技术、资金逐渐成为水利事业发展的“瓶颈”，长期以来水库移民实行非农安置的很少，大多数为外迁或后靠的农业安置。虽然水库移民从单纯的补偿逐渐转变成开发性安置，但研究表明有土安置的重要地位不断下降。因此，加快农转非步伐是一个有效解决移民生计微薄以及库区生态功能退化难题的重大课题。

对非自愿移民国外学者开展了深入研究，如西方发达国家大多以一个农场或农户为单位支付给移民一定补偿费，移民自主选择去向。针对移民农业安置问题国内学者做了大量研究，而专门研究非农化的很少，并且大多侧重于安置方式、必要性、概念界定等内容。在概念界定上，曾朝晖等提出非农化是移民转变原有身份实现向非农业转变的有效途径，也是未来大势所趋；蔡依平等阐述了非农业安置的概念，即迁移后移民不占用农业用地、不从事农业生产的安置[1-2]。在必要性研究上，水库后靠移民存在土地调整困难、人地矛盾突出、外迁移民适宜性难度大、环境容量超载、移民生计难保障等问题。在安置模式上侧重于个案研究，如许涛等提出非农化安置以工业安置的方式为主，将移民就近安置到新建企业或工业企业；苏青等认为转移符合农转非条件的农民并将置换出的土地，用于安置区的有土安置；高奇等提出组团式集中兴建“移民城”的安置模式；胡宝柱等以实际案例分析了典型的社区安置模式；郑瑞强等深入探讨了“城市楼房”的水库移民安置模式；杨文建等提出实行城乡联动水库移民的技术手段是与水利水电工程效益共享[3-8]。以上研究对推进非农化水库移民工作发挥着积极作用，文章结合现有文献资料和新型城镇化建设北京，从不同角度探讨了制约非农业水库移民的因素，并提出有针对性的对策。

2 非农化水库移民安置的障碍

2.1 生活适应方面

可以说农名移民的最大开支就是住房，从正轨居住渠道上看城镇的房价偏高，采取购买商品房的方式实现永久迁移的难度较大；此外，“小产权房”不受法律保护且在城镇周边不允许建房。因此，为了购置一套住房移民往往要借助实物补偿外加负债才能实现，缺少资金限制了移民后期发展。

此外，水库移民城市后还要购买蔬菜、粮食、肉禽蛋等物资，以往自给自足的方式发生彻底转变。自来水和煤气取代了以前的井水或泉水、沼气或柴草，物业费、电视收视费等增大了家庭开始，因收入不稳定或偏低使得移民生计难以为继。目前，各地逐渐出现了“上楼致贫”的现象，即农民进城住楼后生活成本增大，加之缺乏稳定的工作致使生活质量下降。城市的社会关系、生活方式等与农村也有差异，对此有的人群会感到不适。总体而言，城市生活压力大在一定程度上降低了非农转移的热情。

2.2 就业创业方面

一般地，水库移民大多生活在偏远贫困地区或高山峡谷区，其生计资源有限、教育资源短缺且信息闭塞。实际上，受多种因素影响当前的就业形势不容乐观，移民外出经商、务工或本地就业都面临着就业难的问题，如无法持续稳定的就业或无业可就等。

实践表明，以往对水库移民实行第二、第三产业非农安置会带来一定的风险。1997年，某移民安置区建立了以热点厂为龙头企业集多种功能于一体的工业安置社区。然而，2007年热电厂破产清算导致移民再就业普遍困难的问题，加之未实现城市低保全覆盖，频频发生上方时间。1986年兴建的清江隔河岩水库工程，为了促进地区经济发展地方政府寄希望于农转非移民安置，虽然争取了培训、扶贫、民办、移民等一系列扶持政策，但时至今日仍未彻底解决失地移民就业问题。

创业也是水库移民增收致富的有效途径，自主创业基本以多年打拼积累一定社会关系、技术、资金或高学历为主，并且可以找到适合的项目。借鉴某水库移民后扶监测评估资料，2015年移民户自主创业所占比重仅有12.65%，移民创业主要面临着缺乏启动资金、缺少好项目、信息阻塞、不愿冒险、文化程度低、年龄偏大等难题，对于大多数移民而言创业总是可望不可即。

2.3 心态调整方面

水库移民作为一种社会群体具有其独特性，如移民心理在相当程度上影响着移民搬迁和安置效果。城市相比农村具有文化教育、社会保障、基础设施、医疗卫生等明显优势，这是驱动移民进城的内在动力，若此驱动力不足以吸引移民搬迁将会出现移民的消极被动性，政府的行政命令也可能实现移民迁移，增大迁出推力。研究表明，水库移民的依赖心理与恋土心理普遍存在，以往由政府主导的水库移民自认为做出了某种个人牺牲，对政府自然有很高的期望值与依赖性[9]。然而，自愿移民对政府基本不存在依赖，而实际上若存在“闹就解决”的现象，将助长移民产生依赖综合征或投机行为，大大降低移民自力更生的能力，加大移民生计重建难度并影响水利事业的持续发展。

现阶段，虽然水库移民搬迁实行了意愿调查或公众参与等，但实际上工程业主或政府仍具有较大的决定权，而不容忽视的是农村移民权利意识普遍增强，整体素质逐渐提升。因此，若移民不是积极主动的参与“城镇化”，而是被迫参与的形式，势必会重蹈覆辙甚至产生更严重的问题。

3 非农化水库移民稳妥推进的对策

3.1 保障移民基本生活

农民永久性和固定性转移定居城市在一定程度上受到高房价的阻碍，在城市化过程中日本有效解决了住房问题，即向中等和低收入者租住公共资金建设的“公营住宅”、“公团住宅”，这两种房租非常低廉或低于城市价格。根据现阶段新型城镇化进程，非转农水库移民可结合当地经济适用房政策和转移人口安置去向纳入经济适用房供应范围。

水库移民非农化安置后不再以土地作为生活保障的来源，应按照“应保尽保、先保后征”政策将被征地农民纳入社会保障体系，与城市居民一样尽快实现福利同等化。所以，为解决水库移民后顾之忧，应保障其失业、医疗和基本养老等保险，补助个人缴费更好地维护移民权益。。对于符合条件的智障、孤寡等丧失劳力的移民纳入当地最低生活保障范围，对水电工程移民考虑有效结合非农安置与长效补偿的方式，更好地保障移民生活[10-11]。

3.2 关注移民就业创业

一般农民工进城有别于农村水库移民，移民可以获得一定的住房或土地等补偿优势，两者的相似之处都是要给予一定的就业创业援助，即实行“扶上马，还要送一程”的移民生计转型。

城镇化要有实体经济和产业为支撑，如美国围绕企业发展建设的小城镇和城市，因波音公司而出名的西雅图林屯镇，由于高科技企业云集出名的硅谷等。反之，很可能产生“城市化陷阱”的线性。所以，工业化和非农产业配套是城镇化的基本前提，应保证移民进城后的工作和经济来源。

水库移民转移受社会网络、语言文化、生活习俗、水土气候等影响倾向于就近进城集镇，就业时希望围绕家乡周边[12]。政府部门应从顶层设计上合理规划，加大政策扶持，鼓励新型产业发展；此外，以第二产业为依托积极推进文化旅游、商贸物流等服务业发展，给中小微企业一定政策优惠提供更多的移民就业岗位。通过完善就业服务体系、免费创业培训、小额担保贷款、创业培训补贴以及税收减免等政策，以提供就业信息查询或职业咨询服务，鼓励支持移民自主创业。

3.3 尊重移民自主选择

现阶段，虽然农民的务农积极性有所下降，但受市场深化改革、利益分化加剧等因素的影响，增强城市的虹吸作用仍然是推进非农化移民和实现生产要素迁徙的关键。此外，自由同意的契约行为(自主选择)是推进非农转移的前提条件，政府或业主要尊重移民自行选择的权利。

2015年，为深化农村人口转移改革大连市制定了三年过渡、三项保留政策，即农民专户后仍然有三年的宅基地、承包地处置过渡期，允许农民继续保留使用权、受益权的年限最长为三年。其中，人口转移最大的“亮点”是确保农民权益、坚持农民自愿转户[13]。山东省诸城市通过一系列配套政策，在不改变原土地承包关系的条件下实现了非农转移。这种模式实现了农转非不可逆过程的“两头都挂”，通过预留一定的缓冲期以更好地适应城市生活，实际成效显著。2013年，贵州省移民扶贫办尊重移民意愿，对农民保留农村户籍还是转变成城镇居民等方面做了积极探索。然而，受封闭保守、短视投机等多种条件限制，必须保障移民的知情权、监督权、参与权和表达权等，要完全实现自主选择还需要一定的时间过程。

3.4 强化移民培训教育

水库移民的发展水平和生计能力直接取决于其基本素质的高低，故加强教育培训是促进移民可持续发展和生计转型的关键。

培训移民掌握适应新的投资项目或市场实际要求的就业新技能，如印度某煤矿项目经过培训获得工作的移民后225位，占所有移民的60%左右，其平均收入远远高于当地。因此，要结合当地产业规划和发展要求，短期内开展有针对性的技能培训和职业教育，为移民创业和到二、三产业就业提供技术支持。从中期发展的角度，在技能、智力、伦理、心理、生理等方面逐步对移民人力资源实行系统性开发，加快完成身份的转变及城市社会的融入。长期发展的角度上，引导移民不断增强可持续发展和自我竞争意识，不断加强学习提高社会地位。

4 结 语

实践表明，坚持以人为本的新型城镇化逐渐成为推动经济持久增长的动力，而各项制度改革被认为是实现移民安居乐业、推进非农转移的助推剂。然而，具体实施时非农化水库移民效果不佳或进展缓慢，在生活适应、创业就业、心态调整等方面仍存在一些问题。因此，为彻底解决长期存在于非农化水库移民中的问题，提出强化培训教育、关注创业就业、尊重自主选择和保障基本生活等对策。