张军政，霍春平，张发民，马 倩，白二磊

(1.陕西省水土保持生态环境监测中心,陕西 西安 710100；2.西安市水利水土保持工作总站，陕西 西安 710000)

根据《西安市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》，到2025年，西安城镇化率将从2020年的75.1%提高到77%，城市建设用地需增加2.94万亩(15亩=1 hm2，下同)，平均每年5 876亩。根据西安市水土保持工作总站提供的数据，2018、2019和2020年，市级审批房地产项目水土保持方案分别为22、34和46个，年增长40%以上。

与传统生产建设项目相比，城市房地产项目水土流失具有扰动范围较小，扰动时段集中，形式单一，土石方自身难以平衡等特点[1-2]。同时，房地产项目存在代征道路、代征绿地等代征不代建的情况[3]。有针对性地编制城市房地产项目水土保持方案报告书，将城市水土保持与城市生态安全、海绵城市、宜居城市理念相结合，有助于提升城市防洪除涝及持续健康的发展。

1 《城市生产建设项目水土保持技术规范》(DB6101/T 3094—2020)的技术要求

2020年西安市市场监督管理局发布了《城市生产建设项目水土保持技术规范》(DB6101/T 3094—2020)(以下简称《技术规范》)。《技术规范》明确水土保持方案报告书包括8章及附表、附图几大部分：第一章 综合说明；第二章 编制总则；第三章 项目及项目区概况；第四章 项目水土保持评价；第五章 水土流失防治责任范围及防治目标；第六章 水土保持监测；第七章 投资估算及效益分析；第八章 实施保障措施；附表、附图。

与《生产建设项目水土保持技术标准》(DB 50433—2018)和《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)相比，《技术规范》删除了“水土流失分析与预测”一章，在防治指标方面，结合城市水土保持特点，增加了“下凹式绿地率”“透水铺装率”“综合径流系数”“雨水径流滞蓄率”和“土石方综合利用率”五大指标，报告书编制内容和防治指标更能反映城市水土保持的特点，尤其是强化了与建设海绵城市相关的措施及指标要求。

2 综合说明编制

综合说明是对报告书各章节内容的高度概括和提炼，应简练明了，不能简单复制。其重点是对主体工程的组成和工程进展、占地面积、土石方数量、余方去向、借方来源、方案确定的水土流失防治责任范围、水土流失防治指标值、设计水平年、水土保持措施总体布局及措施工程量、监测时段与方法、监测点布设情况、水土保持投资等情况加以简要说明。

应详细说明主体工程前期工作和水土保持方案编制过程。已开工的项目，应说明项目进展情况。水行政主管部门出具过执法文件的，应说明水行政主管部门执法情况，属于再审的，还应说明前次未通过技术审查原因。

3 项目组成与自然概况

3.1 项目组成

包括项目基本情况、项目组成及布置、施工组织、工程占地、土石方及其平衡情况、施工方法、进度安排、项目投资等。

(1)项目基本情况。重点说明项目的地理位置、占地面积、类型、性质、建设规模与内容、总投资及土建投资、建设时段与工期、水量平衡分析等。尤其是分地块开工建设的，要细化各地块土方工程的开工和完工时间。需要注意的是，占地类型是指项目用地前土地利用类型，而不是建成后的土地用途，同时土地类型要细化，便于确定表土剥离面积和剥离量。

(2)项目组成及布置。可按建(构)筑物区、道路场地区、景观绿化区、代征地区等逐项进行说明。项目的竖向布置情况要重点说明，对原地形高差较大的，应明确要求采用台阶式布置，减少土方工程，避免大面积挖填方。对竣工超过2年以上补报水土保持方案的项目，施工生产生活区、临时堆土区等可以省略。

(3)施工组织。应重点介绍与水土流失有关的施工方式及施工工艺，施工中采取的临时水土保持措施等。有临时堆土的，应对其数量、用途、占地面积、堆放量、堆放高度、临时措施进行重点分析。施工用水、用电等附属工程，用地红线范围以外部分由建设主体负责的，方案应说明其工程长度、断面尺寸、用地面积、土方工程量等情况，并纳入水土流失防治责任范围和土石方平衡分析，布设临时措施。

(4)土石方平衡分析。应详细说明各地块的用地面积、表土剥离与利用、建筑垃圾数量、基础开挖深度、填方高度、土方内部调配利用方案、借方来源、余方去向等情况。编制土石方平衡流向表和平衡图，表土应单独平衡，并纳入项目土石方平衡计算。

(5)水量平衡分析。主要说明施工期雨水外排情况，是否经过沉淀池有效沉淀后排入市政排水管网，并对项目区进行水量平衡分析，根据《建筑与小区雨水控制及利用工程技术规范》(GB 50400—2016)的规定，计算项目区设计标准次降雨产生的地表径流总量、滞蓄量、利用量、外排量等指标。结合主体工程设计的绿色屋面、下凹式绿地、透水铺装路面、植草砖停车位规模等情况，按照“蓄、连、净、排、用”的要求，提高雨水利用率。

3.2 项目区自然概况

项目区自然概况主要说明项目区地质、地形地貌、气象水文、土壤和植被、水系(排水管网)、水土流失现状、土壤侵蚀模数背景值等现状情况。

项目区水系情况，除介绍项目区所处自然水系情况外，应重点说明项目区与周边河(沟)渠以及雨污水市政管网之间的位置关系。项目区水系图应包括自然水系图和周边城市雨污水市政管网布设图，并标明项目区雨水外排去向。

项目区水土流失现状分析应包括项目所在区域水土流失的类型、强度、土壤侵蚀模数和容许土壤流失量，附项目区土壤侵蚀强度分布图。

项目区水土保持敏感因素分析重点说明项目区是否涉及水土流失重点预防区和重点治理区、是否涉及《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)第4.2.5条所规定的水土保持敏感区，如果涉及，应说明与本工程的位置关系。

报告书应总结并介绍当地城市水土流失治理的经验和办法、行之有效的水土保持措施类型。

4 项目区水土保持评价

项目区水土保持评价内容包括项目主体工程选址评价、建设方案与布局评价、工程土石方平衡分析评价、水量平衡分析评价、主体工程设计中具有水土保持功能的措施评价和界定。

4.1 主体工程选址评价

项目主体工程选址评价主要依据《城市生产建设项目水土保持技术规范》(DB6101/T 3094—2020)第4.2.1条的规定进行合规性分析与评价。即项目区选址应避让：河流两岸、湖泊和水库周边的植物保护带，国家、省级、市级水土保持监测点、重点试验区以及水土保持长期定位观测站；秦岭生态环境保护范围中的核心保护区、重点保护区；水源地、生态环境敏感区或重点保护区；其他文物、遗址等重点保护区等。

4.2 建设方案与布局评价

从水土保持角度对项目建设方案、工程占地、土石方平衡、水量平衡、水土资源保护和利用程度、取土场设置、余土(渣)场设置、施工方法与工艺以及主体工程设计中具有水土保持功能的工程逐项进行分析。

(1)建设方案评价。建设方案评价重点是依据《城市生产建设项目水土保持技术规范》(DB6101/T 3094—2020)第4.2.2条的规定对项目的建设方案进行评价，即主体工程的平面布置、竖向布置、施工方法等，是否满足“减少工程占地和土石方挖填量”的规定；是否布设了雨水集蓄利用、沉沙设施；是否提高了植物措施设计标准，是否满足环境绿化美化和水土保持要求，是否满足海绵城市建设标准，对不满足水土保持要求的应加以补充和完善。

补报水土保持方案的，可概述项目的建设方案与布局，主要说明主体工程已经实施的具有水土保持功能措施的现状及能否继续发挥防治作用。

(2)工程占地评价。结合对建设方案的评价结论，主要复核并评价工程用地是否超出规划许可或项目备案的用地面积，是否占用基本农田，尤其是主体工程是否严格控制了临时占地，同时占地类型要细化。

(3)土石方平衡及水量平衡评价。土石方平衡评价的重点在表土剥离与平衡，通过对主体工程竖向布置的分析，依据《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)第4.3.6条和《城市生产建设项目水土保持技术规范》(DB6101/T 3094—2020)第6.3.4条的规定，从有利于水土保持的角度，对施工组织设计和施工工序进行调整，最大限度地做到土石方挖填内部平衡利用。

水量平衡分析是房地产项目有别于其他生产建设项目水土保持方案的特点之一。通过对项目各组成部分设计降雨总量、径流量、损耗量、入渗量、滞蓄量、外排量、滞蓄总量等特征指标的分析，提出项目主体工程应进一步采取或增加柔性消纳雨水设施的建议。

属于补报性质的项目，尤其是超过2年未实施行政处罚但违法行为一直持续的房地产项目，方案应按竣工资料，列表说明各区的土石方工程量，有余方的，应提供余方去向的合规性支撑材料或说明材料，水量平衡情况按各区的现状进行计算和分析。

(4)取(弃)土场评价。根据主体工程土石方平衡分析，确需设置专用取土场的，应提供有关部门同意设置专用取土场的批文，按照《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)第3.2.4条的规定设置取土场，且不得违反第3.2.3条的强制性规定，同时将其纳入方案防治责任范围。从其他项目外购土方的，应提供双方签订的土方利用协议书以及有关部门出具的土方运输线路行政许可文件。

确需设置弃土场的，弃土场选址应取得当地政府提供的确认函或相应的会议纪要，或自然资源、水利、林草、农业、生态环境等其他相关行政部门(如涉及)提供的确认函。设置的弃土场应纳入本方案防治责任范围，并布设相应的防治措施。弃土场应按照《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)第3.2.6条的规定进行设置，且不得违反第3.2.5条的强制性规定，弃土场调查和勘测内容应符合第4.2.3条及《城市生产建设项目水土保持技术规范》(DB6101/T 3094—2020)第6.2.1条的规定。在进行弃土场设计时，应按照《水土保持工程设计规范》(GB 51018—2014)第5.7和12.2条的规定，对弃土场的等级、堆置方式、稳定性、永久截排水工程和防护措施总体布置等情况进行典型设计。

(5)余方消纳与借方利用分析。房地产项目土方通常自身难以平衡，会产生大量的余方，余方一般运往市政部门批准设置的建筑垃圾消纳场。基于此，新开工项目，在土方工程开工前，应提供建设主体与土方运输公司、土方运输公司与消纳场运营主体或三方就余方外运签订的相关协议；消纳场运营主体应提供有关部门核发的建筑垃圾(消纳)处置证，土方运输公司应提供渣土运输路线行政许可批文或余方外运收费票据等支撑材料，支撑材料应在余方外运、消纳等方面形成闭环，相互印证，确保水土流失防治责任的落实。若存在其他建设主体利用本工程余方的，则应提供双方签订的土方综合利用协议、渣土运输路线批文等支撑材料。对方案送审时余方协议尚未落实的，应出具承诺书，明确承诺在开工前将完善相关协议并向方案审批机关报备，否则，水行政主管部门可以按余方去向未落实进行处罚。

对于补报性质的房地产项目，尤其是土石方工程完成未超过2年的，应提供可形成闭环的支撑材料(如有关部门出具的余方外运收费票据、运输线路许可文件、消纳场处置证等)；土方工程完成超过2年的，应尽可能提供可形成闭环的支撑材料，如确因人员变动或资料丢失而无法提供的，相关各方应就余方外运情况形成文字说明材料，明确责任主体，必要时，可提供遥感影像等材料加以佐证。

存在借方的，应从项目平面布置、用地、施工组织及工艺等环节，充分说明产生借方而本项目同时又存在大量余方的理由，并提供借方的合规性支撑材料。

(6)施工方法与工艺评价。从减少水土流失的角度，对项目施工方法与工艺进行分析和评价，尤其是有可能造成水土流失的施工环节，如是否存在不合理的工程占地、施工顺序是否有利于降低水土流失、弃渣是否做到分类堆放等，对主体工程设计中尚未明确的，应提出水土保持要求。

(7)主体工程设计中水土保持措施界定。对主体工程已有的水土保持措施进行界定的目的在于评价主体工程水土保持措施是否满足水土保持要求，为补充完善该项目水土保持措施设计提供依据[3]。

水土保持措施的界定要与水土保持措施的评价结合进行，可依据《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)附录D先对主体工程中的水土保持措施进行功能性评价，洗车台、基坑里面设置的排水沟、渗井等不应界定为水土保持措施。

已开工项目还应说明水土保持措施的实施情况。

(8)主体工程设计中具有水土保持功能工程的评价。在水土保持措施评价的基础上，依据《水土保持工程设计规范》(GB 51018-2014)进行定量评价，包括复核工程设计标准、水文水力计算、计算断面尺寸等内容，不满足规范要求的，提出补充完善要求并进行设计。满足水土保持要求的，纳入项目水土保持方案工程总投资，列表说明工程的位置、类型、工程量和实际投资，并附相关工程主体设计图。

5 水土保持措施布设

水土保持措施布设包括防治区划分、措施总体布局、分区措施布设和施工要求几部分。

5.1 防治区划分

对于房地产项目，水土流失防治分区通常可以划分为建(构)筑物防治区、道路场地防治区、景观绿化防治区、施工生产生活防治区、临时堆土防治区和代征地防治区。

对于补报性质的，可根据实际情况，简化防治分区，如主体已经完工的，可不再划分施工生产生活区和临时堆土区。属于分地块或分期建设的，可以按地块或实施的时段划分成一级分区，再按工程组成情况划分二级分区。代征地防治区通常只代征不代建，但属于主体征地范围，因此应纳入防治责任范围，避免防治责任范围缺失和无法落实水土保持补偿费缴纳责任主体。

防治分区结果应用文、图(防治分区框图)、表(防治分区划分表)说明，要保持数据的一致性。

5.2 措施总体布局

房地产项目水土保持措施总体布局应以柔性措施为主，将建设海绵城市、节水型城市和宜居城市放在首位，尽可能使项目区雨水系统形成内部连通并实现再利用，减轻对城市雨污水管网的压力。

在进行措施布局时，重点要做好对表土资源的保护与利用，注重防洪排导工程与城市雨污水管网的衔接，加强对施工期临时堆土、裸露地表的防护。

水土保持措施总体布局完成以后，应绘制水土保持措施总体布局图。

5.3 分区措施布设

分区措施布设是城市房地产项目水土保持措施布设的关键环节，应结合项目区水平衡分析情况，按照海绵城市建设要求，有针对性地布设柔性治水措施，增加蓄水池、下凹式绿地、植草砖铺装、绿色屋顶、透水水泥路面等措施规模。

(1)建(构)筑物防治区。工程措施以表土剥离及基坑四周布设临时排水沟、裸露面实施密目网苫盖为主，植物措施以布设绿化带和绿色屋顶为主，提高项目的绿化率和雨水消纳率。

(2)道路场地防治区。工程措施以表土剥离、雨水排水管、雨水篦子、透水路面铺装、植草砖铺装、沉沙池、生物滞留池等为主，植物措施以行道树、草坪绿化带为主，临时措施以布设排水沟和密目网苫盖为主。

(3)景观绿化防治区。工程措施以土地整治、下凹式绿地、表土回覆、排水沟、蓄水池、生物滞留池等为主，植物措施以景观绿化、草坪为主，临时措施以排水沟、裸露面密目网苫盖、编织袋防护等为主。

(4)施工生产生活防治区。施工期工程措施以临时排水沟、编织袋防护、密目网苫盖、沉沙池等为主，植物措施以临时绿化为主，工程结束后，应进行土地整治、绿化或复耕，恢复原地表植被类型或根据实际需要进行治理。

(5)临时堆土防治区。施工期以临时措施为主，措施类型以临时排水沟、密目网苫盖、临时绿化(播撒草籽)、临时拦挡如编织袋防护等措施为主。

(6)代征地防治区。代征地防治区是房地产项目有别于其他生产建设项目的不同之处，包括代征道路、代征绿地、公共绿地等，通常为代征不代建，由项目建设主体负责征地，由市政建设管理部门负责组织建设和维护。根据代征不代建的特点，应将其纳入项目水土流失防治责任范围，方案可给出指导性防治措施布设建议，不做典型设计，不纳入方案水土保持投资。

对于补报性质的水土保持方案，重点是对主体工程已经实施且具有水土保持功能的措施的现状进行分类统计和评价，包括措施类型、工程量、投资等，对不能继续发挥水土保持功能的加以完善，对尚能继续发挥作用的提出管护要求。

5.4 水土保持措施施工组织安排

应明确各项措施的施工方法和进度安排，尤其是临时措施要及时实施，减少裸露时间。要在不影响主体工程施工的前提下，尽可能地利用主体工程创造的基础施工条件，提高工程效率。

按照“预防为主”“三同时”等原则，合理安排各项水土保持措施的实施进度，并采用横道图说明各项水土保持措施的实施进度安排。

补报项目，施工组织以新增措施的施工组织安排为主，对已经完成的水土保持措施不再做施工组织安排，简要说明各项措施的实施年限即可。

6 水土保持监测

水土保持监测的核心是确定监测范围、时段、内容、方法、频次和布设监测点位，估算所需的人力和物力。

监测范围：即水土流失防治责任范围。

监测时段：应从施工准备期开始，一直到设计水平年结束，尤其是施工准备期和施工期的监测方法要有针对性，符合项目实际。

监测内容：包括水文气象、扰动土地情况、措施实施情况等各项水土流失因子。重点是对临时堆土场、裸露地、施工场地的监测。

监测方法：以地面观测、实地调查为主，有条件的，应采用遥感监测、视频监控和定位观测，尽可能减少对主体工程施工的干扰。

监测频次和监测点位布设：监测频次应符合或不低于《生产建设项目水土保持监测与评价标准》(GB/T 51240—2018)第6节的规定，施工期要增加监测次数；监测点数量要符合第7节的规定。

对于补报性质的水土保持方案，应以回顾性监测为主，监测重点应放在主体工程已经实施且具有水土保持功能措施的现状评价上，不能照搬照抄《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)和《生产建设项目水土保持监测与评价标准》(GB/T 51240—2018)上的有关规定。

7 水土保持投资

本章的关键是水土保持措施工程量和投资以及补偿费计算。补报项目，水土保持措施工程量要按实际工程量和投资计列。

水土保持补偿费计算关键是对减免政策的理解，一方面是免征时间的界定，二是保障性安居工程的界定。

关于免征时间界定问题，根据财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行《关于印发〈水土保持补偿费征收使用管理办法〉的通知》(财综〔2014〕8号)，水土保持补偿费免征从2014年5月1日起施行，各省市出台相关实施办法大部分起于2015年5月。因此，2015年5月前开工的房地产项目或其他生产建设项目，不符合水土保持补偿费免征条件。

关于保障性安居工程问题，根据国务院、住房和城乡建设部等相关文件，保障性安居工程包括四类: 第一类是保障性住房建设，包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品住房；第二类是棚户区改造，包括城市棚户区、国有工矿棚户区、林区棚户区、垦区棚户区和煤矿棚户区；第三类是农村危房改造和游牧民定居工程；第四类是城镇老旧小区改造工程。

对于第一类保障性住房建设，如项目立项文件如未明确该项目为“廉租住房、经济适用房、公共租赁住房和限价商品房性质，则不属于减免范畴。

对于第二类棚户区改造。 根据住房和城乡建设部等《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保〔2009〕295号)，城市和国有工矿棚户区改造的目的主要是解决中低收入家庭，特别是下岗失业、退休职工比较集中、群众要求改造呼声强烈的居民区的住房问题。2010年，住房和城乡建设部在《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》(建保〔2010〕58号)中进一步明确，“城市和国有工矿棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域，且城市棚户区为城市规划区内的棚户区”。为加快棚户区改造工作，虽然国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号)，将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，但同时提出“禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围”。2019年，财政部、住房和城乡建设部在 《关于印发〈中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法〉的通知》(财综〔2019〕31号)中明确指出，“专项资金不得用于城市棚户区改造中安置房之外的住房开发、配套建设的商业和服务业等经营性设施建设支出”。根据上述几个文件精神，笔者认为，因城市基础设施建设或开发区建设等带来的城中村改造不能纳入“城市棚户区改造范围”；城中村改造项目中，安置区外的经营性房地产开发项目，也不属于“城市棚户区”范畴，不符合水土保持补偿费免征条件。

对于第三类农村危房改造和游牧民定居工程，重点是“农村危房改造”的界定，根据《关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号)文件精神，因开发区建设而导致的城中村改造不能纳入城市棚户区改造范围，即不符合水土保持补偿费免征条件。

对于第四类城镇老旧小区改造工程，根据《财政部 住房和城乡建设部关于印发〈中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法〉的通知》(财综〔2017〕2号)，老旧小区改造，主要是小区水电路等配套基础设施和公共服务设施建设改造等，即工程基本上不存在大拆大建和拆迁安置，老旧小区改造概念明确，不存在分歧。

关于水土流失防治指标分析，对指标不达标的，要结合项目自身的建设特点进行充分说明，尤其是补报性质的水土保持方案，大部分基础设施如建构筑物区、道路广场区已经完工，若坚持指标达标，则势必造成地表的二次扰动，形成新的水土流失。

8 附图附表

附图附表是体现水土保持方案报告书质量高低的最主要因素之一，文、表、图要保持一致，相互印证。制图要规范，要素要齐全，图例要准确，图面要整洁、干净[4]。

水土流失防治责任范围及防治分区图，应将项目防治责任范围细分到各防治分区，要素包括各防治区的责任范围、占地类型(地类)、占地性质(永久或临时)，可用不同颜色区分各防治区。

水土保持措施总体布局及监测点位布设图，应说明各防治区的措施类型、工程量，以及监测点类型(水蚀或风蚀)、位置、监测方法、监测内容。

水土保持措施典型设计图，应简单明了，必要时应注明布设的位置、数量。

9 结 语

相对于其他生产建设项目，城市房地产项目具有位于或临近城区，工程范围较为集中、工期长，但造成的水土流失却具有短期性、集中性和社会影响大的特点，尤其是可能对城市排污系统造成严重的淤堵进而引起城市内涝。因此，施工期水土保持措施要以临时排水沟、沉沙池、临时拦挡、密目网苫盖、播撒草籽等为主，建成后，要以透水水泥路面、透水砖路面、下凹式绿地、蓄水池、植草砖停车场和绿色屋顶、景观绿化为主。充分发挥水土保持的服务功能，以建设宜居环境和海绵城市为目标，提升城市的生态环境质量。