朱 朦，贺 斌，李德波，张宗玟，鲁功达

(1.中国国际工程咨询有限公司，北京市海淀区，100048；2.明达海洋工程有限公司，北京市朝阳区，100013；3.四川大学，四川省成都市，610065)

随着碳达峰碳中和以及能源革命等国家战略的实施，我国煤炭占一次能源消费比重持续下降。“十三五”时期，我国煤炭占能源消费总量比重从2015年的63.8%下降至2020年的56.8%[1]。大幅度提高新能源消费比重需要遵循客观规律以及寻求技术突破创新的较长过程，未来一个阶段煤炭作为我国主体能源的地位仍难以改变[2]。煤炭稳定供应对我国经济发展和能源安全具有重要意义，因此，煤炭应急储备不同于一般的平时储备和商业储备，其主要作用是在紧急时刻应对能源供应的短缺，保证我国能源供给，从而保障国民经济正常运行和国防需求[3]。

1 煤炭应急保供体系建设背景及其历程

2008年初，我国南方地区突遭罕见雨雪冰冻灾害，交通运输中断导致多省出现“煤荒”和电力告急的现象，自此国家开启了煤炭应急保供体系建设的研究。

2011年5月，国家发展改革委与财政部联合印发了《国家煤炭应急储备管理暂行办法》，就煤炭应急储备建立的储备点布局、承储企业确定、现场与财务管理、监督与检查等方面制定了相关办法，煤炭应急储备体系建设自此正式进入实施阶段。首批煤炭储备基地在交通枢纽、煤炭主要调入地区、季节性用煤供需矛盾突出地区建设，煤炭储备能力初步形成[4]。2012年，晋陕蒙地区铁路外运能力达到10亿t，全国建成万吨级以上煤炭专业化码头泊位189个，国家煤炭应急储备能力达到670万t[5]。

2013年1月，国务院印发的《能源发展“十二五”规划》中，提出“加快在沿海、沿江港口及华东、华中、西南等地区建设国家煤炭应急储备，鼓励重点厂矿企业提高仓储能力，稳步推进地方储备应急能力建设，逐步构建科学、有序、规范的煤炭应急储备体系”，该规划进一步提升了煤炭应急储备在我国能源应急储备体系中的地位。

2013年12月,国家发展改革委、国家能源局发布了《煤炭物流发展规划》，提出重点建设晋陕蒙(西)宁甘、内蒙古东部、云贵、新疆煤炭外运通道和11个大型煤炭储配基地，并加强煤炭水运通道和进出口通道建设。截至2015年底，在11个大型煤炭储配基地内，形成了煤炭静态储备能力约为0.6亿t/a[6]。该规划的实施进一步推动了以应急保供为重点的煤炭储备体系建设。

2019年，为了更好地保障煤炭安全稳定供应，加强煤炭生产、供应、储备、销售的衔接与平衡，我国开始大力推进煤炭产供储销体系建设，国家发展改革委制定了相关建设方案，体系建设初见成效。

2 煤炭应急供给面临的新挑战

2.1 新形势新格局对煤炭应急供给提出更高要求

面临百年未有之大变局和百年未遇之大疫情严重冲击的双重叠加，世界经济格局将深刻调整。随着中美贸易摩擦不断升级，地缘政治博弈加剧，全球能源体系加速重构，世界能源供应的不稳定、不确定性因素明显增多，煤炭应急供给体系的兜底保障作用更为凸显，这要求煤炭在关键时刻要“产得出、调得快、用得上”。

2.2 煤炭供需格局已深刻调整

“十三五”期间，我国煤炭区域供应格局发生了深刻变化，全国煤矿数量由2015年的约9 700处降低至2020年的约4 700处，大型煤炭基地煤炭产量比重提升至96.6%[7]。受资源枯竭、安全生产压力、环保压力等相关因素影响，东北、京津冀、华东、中南等地区短期内产能快速下降；西南地区开采条件复杂，产能难以大幅增长，全国煤炭生产加快向晋陕蒙等少数省(区)集中，2020年晋陕蒙煤炭产量约27.9亿t，占全国煤炭产量的71%以上；煤炭净调出量超过17.3亿t，占全国煤炭净调出省(区)的94%左右。煤炭开发布局集中度进一步提升，煤炭调入地区需求缺口明显，跨省(区)的资源协调和运力保障难度进一步增大，极端天气下的区域性、时段性应急保供难度进一步提升。

2.3 煤炭连续平稳生产难度提升

煤炭的应急供应必须建立在其能够保障稳定供应的基础上。煤炭行业在经历了2002-2012年大发展后，相关政策以抑制煤炭产能过剩为主导，加之在碳达峰碳中和的大背景下，煤炭的连续平稳生产难度提升。在安全生产检查、环保督查时，有时出现一处煤矿发生安全事故，全省(区)停产安全整改，为迎接环保督查，有时集中停工停产等现象，已成为影响有些省(区)煤炭持续稳定供应的重要因素。产能的间断性释放也易引起区域性、时段性煤炭供应短缺问题，造成煤炭价格上涨，导致煤炭市场不稳定。另外，连续性平稳生产是保障煤矿生产运行安全的重要条件，间断性生产增加了如煤矿瓦斯、顶底板等事故突发的可能性，造成一定程度的安全隐患。

3 煤炭应急供给体系建设存在的问题

3.1 煤炭区域保供任务繁重

我国煤炭消费量巨大，2020年全国煤炭消费量为40.4亿t[8]，预计到2025年，全国除山西、内蒙古、陕西、新疆、贵州5省(区)为煤炭净调出省份外(预计净调出量约为16亿t)，其余均为净调入省份。随着煤炭调运规模不断提升以及调运距离不断增加，调运任务愈发艰巨。同时，存在煤炭集疏运配套体系不完善、中转环节多、铁路公司运力投放不足、部分铁路干线运力得不到充分发挥等问题，在极端天气和发生突发事件时，区域煤炭保供问题凸显。

3.2 煤炭储备对市场调剂能力不足

煤炭在保障我国能源安全中发挥着兜底保障作用，且目前消费规模较大，这就要求我国应具备相对较多的煤炭应急储备。然而高比例的煤炭储备能力建设面临占地面积大、煤炭自然发火、建设成本高等问题，并且社会资本投资建设储备基地，也缺少相应回报机制。目前，国家发展改革委、国家能源局印发的相关文件对煤炭生产企业、煤电厂等储煤量都提出了具体要求；但根据现阶段储煤规模及水平，若供应或运输环节一旦出现问题，势必造成下游消费地区煤炭供应紧张。

3.3 管理体制尚不健全且信息化程度低

国家煤炭应急供给和储备组织工作十分复杂，既涉及国家发展改革委、财政部、交通部、能源局、中国铁路总公司等多个部门，也涉及煤矿、港口、电厂、交通运输等多个行业的众多企业，更涉及采购、运输储备等多个环节；组织协调工作量较大，专业性较强，需要一套统一协调的管理体制，以提高应急响应速度。但目前相关管理体制尚不完善，商业储备大多是企业基于利润最大化而产生的自发行为，导致很难从全局视角实施协调和监管。另外，目前国家煤炭应急供给和储备管理工作的信息化程度较弱，整体情况的信息反馈相对滞后，储备数量无法动态浮动，为监管煤炭应急储备体系和调用应急储备煤炭带来一定的难度。与此同时，完善有效的应急预警机制和体系尚未建立，尚不能根据经济、社会、天气等情况提前对突发事件进行煤炭供给的合理安排，容易陷入被动局面。

3.4 煤炭储备能力建设面临诸多困难

煤炭储备本身具有一定公益属性，然而企业为创造更多价值与利润，资金更倾向于投入维持正常生产经营的领域。煤炭储备能力建设存在建设资金和储备资金的双重压力。经初步测算，形成1 000万t 煤炭储备需要约100亿元的资金投入。国有企业作为社会资本落实煤炭储备能力建设任务的主力军，面对经营绩效考核任务压力，企业在落实煤炭储备能力建设工作中推进速度比较放缓。另外，在碳达峰碳中和的大背景下，社会资本对煤炭行业发展信心不足，若2030年后煤炭消费量大幅下降，现在建设的煤炭储备设施将出现闲置，企业将面临投资损失的风险。

4 对策建议

4.1 加快建设“现货储备+产能储备”共同作用的煤炭应急保供体系

现货储备是对已经生产出的可供销售的煤炭产品进行储备，下一步应建立辐射范围更广、应急能力更强、运输距离更短、环境污染更小的煤炭现货储备基地，进一步提升煤炭储备基地建设规模，力争在净调入区域建设年消费量10%左右的现货储备能力。产能储备是指储备一定的煤矿生产能力，从而保障在煤炭短缺时可以扩大生产规模。产能储备煤矿首先应当为优质产能，且具备弹性供给的安全保障能力。下一步应从国家层面建立应急保供煤矿名单，名单应优先考虑安全弹性生产能力更强的露天煤矿，探索在全国范围内建立约2亿t/a以露天煤矿为主的弹性产能。另外鉴于国有企业在出现极端情况时具有纪律性更强、反馈速度更快等特点，建议优先考虑将国有企业具备核增潜力和建设投产潜力的煤矿列入应急保供煤矿名单，增强政府可调配储备资源量，以确保煤炭的应急供应，稳定煤炭价格。

4.2 优化“交通枢纽+消费侧”煤炭应急储备基地体系建设布局

受调运量大，调运距离长等因素影响，我国应进一步优化煤炭应急储备基地建设布局方案，在沿海、沿江、大运河中转港及铁路运能充足的交通枢纽建立应急储备基地，充分发挥大秦、唐包、浩吉、瓦日等重点煤运通道和秦皇岛、曹妃甸等重点港口作用[9]，优化重要支线和站点的运输衔接，以便煤炭产品可更加高效地运往缺煤地区。与煤炭产地储备和中转地储备相比，消费地煤炭储备更靠近消费用户，一旦市场出现煤炭供应紧张局面，消费地储备能够更好地发挥煤炭保障作用、迅速投放市场、及时缓解煤炭供应不足的状况。应在能源资源短缺、运力受限、灾害多发、新能源占比高、能源供应波动性大的消费端，重点布置煤炭应急储备基地，并形成相当于年消费量2%左右的产品储备，结合实时情况，动态调整储备规模，提高煤炭应急保障的针对性和有效性。

4.3 在煤炭消费市场仍需保留适当煤炭产能

近年来，受淘汰落后产能、释放先进产能政策及环保、安全等压力影响，多个地方政府有较强意愿退出煤炭生产，我国煤炭供应格局迅速向晋陕蒙新等地集中，煤炭生产开发布局逐步优化。未来一段时间内，我国煤炭开发布局将进一步集中，晋陕蒙新煤炭产量将占全国煤炭产量80%以上。但对于煤炭应急保供方面，过度集中的煤炭供给进一步增大了在特殊情况下的煤炭调运压力，给稳定保供增加了难度。建议在煤炭主要调入区域适当保留一定的煤炭产能，避免盲目“一刀切”的现象。

4.4 制定应急储备优惠政策和激励机制

对于非政府投资建设的煤炭应急储备基地，应加强储备基地盈利模式的探讨与规范[10]，并给予适当的政策扶持和激励机制。

(1)土地政策。对于煤炭储备库建设用地，在国家土地政策允许或可调整范围内给予适当的费用减免，并按工业用地计价。

(2)资金政策。地方政府可以直接投资煤炭储备基地的建设，也可以通过其他方式支持现有煤炭物流中心的设备升级与环境保护设施建设储备基地，比如提供贴息贷款。

(3)税收政策。为了提高省级煤炭储备企业可持续发展的能力，在国家税收政策允许或可调整的范围内，各地可以对煤炭储备企业给予适当的税收减免[11]。

(4)激励机制。对于列入应急保供煤矿名单的煤矿，给予适当的回报机制，并在条件允许时，优先考虑应急保供煤矿产能或其应急核增产能转为正式合法产能。

4.5 加强煤炭经济运行监测预警

加强对煤炭产运需各个环节库存、储备的监测和预警，通过煤炭储备工作，加强行业主管部门与经济运行部门及煤矿、港口、电厂等产运需企业的联系，及时掌握各环节煤炭库存及储备动态。整合现有信息资源渠道，建立统一高效的监测平台，实现监测数据第一时间反馈，动态掌握各地煤炭生产、布局、运输、库存、消费情况，强化储备煤炭调度信息共享，指导协调有关地方、部门、企业做好煤炭稳定供应和应急保障工作。

4.6 加强煤炭应急储备定量分析研究

煤炭应急储备应借鉴国际石油储备机制的建立与运行、石油战略储备的最优规模等研究经验，使用蒙特卡洛法和决策树模型等预测方法[12]，将定性分析与数学模型定量分析相结合，并充分考虑目前宏观环境和相关风险因素，确定我国煤炭应急储备的最优规模。

5 结语

煤炭对我国能源安全具有兜底保障作用，保持煤炭稳定供给对我国国民经济发展具有重要意义。为进一步保证我国能源安全，煤炭作为基础能源，在特殊、关键时期能够产得出、供得上显得尤为重要；因此我国应加快建设规模适当、布局科学、结构合理的煤炭应急储备体系，并在建设过程中，根据实际情况对体系建设进行完善优化，为煤炭应急供给提供更加有力的支撑。