李喜莲，彭泽兵

人民调解基于其在解决矛盾纠纷时侧重于稳定社会秩序、修复社会关系的特点与优势，被誉为“东方经验”“东方之花”。实践证明，“非典”、新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件期间，社会矛盾纠纷交织叠加，社会秩序面临严峻而复杂的挑战。人民调解作为一支重要的社会力量，依靠其自身具有的灵活、高效等优势，在应对上述公共卫生危机过程中，发挥了化解纠纷的积极作用。但是，突发公共卫生危机期间矛盾纠纷的复杂性也给人民调解带来了诸多挑战，对人民调解员的素质和业务能力提出了更高要求。因此，提高人民调解应对突发公共卫生事件的能力水平，是新冠肺炎疫情这一公共危机常态化背景下促进人民调解制度长足发展的重要命题。

新冠肺炎疫情爆发后，人民调解有效参与突发公共卫生事件治理问题的研究得到发展，孙哲提出：“人民调解作为防范化解矛盾纠纷的第一道防线，在疫情防控期间，应当进一步凸显其人民性、法治性与高效性，充分发挥定分止争、公民自治、社会治理的功能。”［1］李军平基于危机视角探讨了人民调解制度在运行发展中面临的困境并提出了相应的对策，为人民调解这一传统的矛盾纠纷解决方式在新时期的创新发展提供了新思路，具有一定的创新性［2］。王璐航从社会治理视域出发，就人民调解面临的诸多挑战以及如何进行现代化转型等问题作了深入的讨论，提出人民调解制度的现代化发展应在明确法律定位的基础上，通过优化组织建构、鼓励社会参与、引入市场机制等措施，维护调解工作及结果的权威性，在基层社会治理中发挥重要作用［3］。从研究角度来看，现有关于人民调解有效参与突发公共卫生事件治理问题的研究主要是从制度优势和角色定位等方面展开谈论的。从研究内容上来看，学者们较多从理论出发，探讨人民调解制度的创新发展和现代化转型。现有文献大都缺乏基于典型案例的实证研究，或仅仅对人民调解的特定方面进行研究，忽略了构建多元调解主体格局、完善突发事件调解机制等措施对提升人民调解应对突发公共卫生事件治理能力水平的价值。本文以2020 年2 月至2020 年8 月间发生的32 起涉疫典型案例为样本，总结新冠肺炎疫情常态化背景下人民调解应对突发公共卫生事件存在的问题，并基于实证分析提出建议与对策，期望能为推进相关理论创新和实践发展提供参考。

一、人民调解在突发公共卫生事件治理中的价值

调解是我国传统的纠纷解决方式，是一项融合中华民族文化传统和历史特色的法律制度。2010 年《中华人民共和国人民调解法》（以下简称“《人民调解法》”）的出台最终在官方层面上确认了人民调解的重要地位与作用，并使其逐渐成为和谐解决矛盾纠纷、促进法治社会建设的重要手段。突发公共卫生事件期间社会矛盾纠纷的复杂性与突发性突出，在应对突发公共卫生事件引发的纠纷时，人民调解具有诉讼等其他纠纷解决措施所不可比拟的优点。相对于其他矛盾化解方式，人民调解根植于人民群众之中，人民调解员来自于民，服务于民，进百家村，入千家门，具有程序相对简单、“接地气”和温和等诸多特点，能够就近、迅速地化解突然发生的矛盾纠纷，以最短的时间、最低的成本完成对矛盾纠纷的处理。它契合了几千年来中华民族“以和为贵”“息诉止争”的文化传统和社会心理，适合我国的社情民意，广为人民群众所接受。

（一）人民调解的自治性特点在突发公共卫生事件治理中具有优势

人民调解在程序上通过民主推选的方式强调民主性①，在调解过程中体现出一种“非司法性”，是一种通过法院以外的方式解决争议的方法，即主张根据纠纷的实际情况来采取多种民间解纷方式，使社会矛盾纠纷的解决无需进入司法程序当中。程序上的民主以及过程中的“非司法性”使得人民调解具有很强的自治性，自治性是人民调解区别于其他纠纷解决机制的重要标志之一，也是人民调解高效快捷地处理“突发”纠纷的重要倚靠。在面对新冠肺炎疫情这类突发公共卫生事件时，人民调解依托于自身的“自治性”与“人民性”，能充分激发人民调解队伍参与社会治理与疫情防控的积极性与主动性，做到“疫情防控”和“调解服务”两不误，充分发挥人民调解的职能作用，满足疫情期间广大人民群众的调解需求，使得人民调解队伍在疫情防控处置中始终处于前沿阵地。突发公共卫生事件期间，各地整合资源、充分调动各方力量来实现广泛的社会动员是应当首要考虑的。广泛的社会动员，简言之，就是要求坚持在党的领导下，由政府统筹实施治理，发挥群团组织、社会组织等社会力量的作用参与抗击疫情，组织调动群众发挥自立、自救的精神，最大限度地缓解疫情带来的危机［4］。人民调解队伍作为一个社会组织、作为一支重要的社会力量，向来被誉为法治的“东方之花”，是现代社会治理体系的重要组成部分，也是公共法律服务的重要内容，在矛盾纠纷多元化解机制中发挥着基础性作用。在新冠肺炎疫情应对过程中，我国各地各级人民调解队伍在确保安全的前提下，充分发挥自身优势和立足基层的基础性作用，充分印证了突发公共卫生事件治理中，人民调解队伍参与的必要性与正确性。

（二）人民调解的灵活性特点在突发公共卫生事件治理中具有优势

新冠肺炎疫情是典型的造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，从我国对新冠肺炎疫情的一系列防控措施以及社会反应来看，这类突发公共卫生事件绝不仅仅是一个医药卫生问题，更是一个复杂的社会问题，党和政府需要综合调度资源，全面协调解决疫情对社会、人民生活所造成的各类问题。在这个过程中人民调解作为一支重要的社会力量，能够依靠自身的灵活性这一优势满足突发公共卫生事件期间的解纷需求，在突发公共卫生事件治理中发挥重要作用。就我国人民调解参与突发公共卫生事件治理的现状及发展趋势而言，人民调解队伍主要可以起到以下作用。一是纠纷预防。新冠肺炎疫情常常使人民群众无法正常社交、工作、生活与学习，在这个过程中人民调解队伍的首要目标和任务便是积极发挥自身职能，服务人民群众的需要，减少疫情对于人民群众正常生活的影响，从根源上预防矛盾纠纷的发生与激化。二是定分止争。疫情期间，各级各类人民调解组织通过发挥人民调解员来自群众、服务群众、深受信赖的群众工作优势，主动与属地疫情防控领导机构开展对接，纳入属地疫情联防联控机制体系框架，第一时间宣讲党的政策及有关法律法规，向当地党委政府反映群众诉求，解答群众咨询，破解疫情谣言，助力在法治轨道统筹推进防控工作，并且通过排查化解矛盾纠纷，积极助力乡镇街道、农村社区疫情防控工作，坚决筑牢维护社会稳定的第一道防线。综合来看，人民调解工作在一定程度上与医卫服务工作形成互补，成为了全方位抗击疫情网络中必不可少的部分。

二、人民调解在治理突发公共卫生事件中面临的困境

众所周知，人民调解是人民群众自治解决矛盾纠纷的主要方式。在新冠肺炎疫情防控阻击战中，人民调解充分发挥其分布广泛、扎根基层、贴近群众、熟悉民情的优势，及时化解涉疫矛盾纠纷，深入开展法律服务工作，为维护疫情初期及“后疫情”期间和谐安定的社会环境发挥了重要作用。但疫情期间矛盾纠纷的复杂性，要求人民调解制度在实践中不断发展与完善。以2020 年疫情较严重的武汉青山区、武昌区等五地人民调解组织报送司法部案例库的32 起典型案例为分析样本②，我们发现，我国人民调解组织在应对突发公共卫生事件时，尚面临多重亟需突破的困境。

（一）调解主体单一化

以笔者收集到的32 起疫情期间典型案例为例，其中，由街道或乡镇调解委员会负责调解的纠纷有29 起，占比高达91%，而行业性调解组织与律师调解组织负责调解的纠纷分别为2 起和1 起，参与调解比例仅分别为6%与3%，调解主体单一化的现状明显。由街道或乡镇调解委员会负责调解的纠纷包括2 件劳动争议、2 件道路交通事故纠纷、6 件租赁合同纠纷和1 件疫情防控等专业性、行业性特点明显的纠纷。街道与乡镇调解委员会作为人民调解组织的重要组成部分，其成员在年龄阅历、职务身份以及道德权威等方面的优势使其在基层纠纷调解过程中有其独特的优点与作用，在一定的历史时期能够较好地实现纠纷的化解与防治。从街道与乡镇调解委员会的人员构成来看，绝大多数街道与乡镇调解委员会的调解员队伍由1 名专职调解员和3 名以上的兼职调解成员组成。这部分人民调解员大多没有受过专业的调解培训，相关专业知识也比较缺乏。随着经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、权利意识日益强烈，整个社会正在由“熟人社会”向“陌生人社会”转变，社会主体彼此更容易产生误读与歧见。人民调解的传统模式已经日渐式微。然而，因机制运行的惯性，以及政府部门更信任其直接管理的人民调解组织等缘由，具有传统优势的街道与乡镇调解委员会借助于政府行政力量的支持和信任，承担起大部分突发公共卫生事件期间矛盾纠纷的调解任务，加之，行业性专业性调解、律师调解以及商业调解的性质模糊，且其调解效力欠缺法律规则的明确规定，其公信力在短期内难以确立起来。在突发公共卫生事件期间，这些调解组织难以很好地参与到矛盾纠纷的化解中来。

（二）调解机制不顺畅

《人民调解法》第17 条明确规定，人民调解委员会可以主动参与到矛盾纠纷的调解当中。然而我们在对典型案例进行分析后可以看出，80%以上案例都是在政法委、乡镇综治办等行政机关通知以后调解委员会才参与到案件的调解当中，调解机制缺乏危机信息收集、判断和处置的主动性与自觉性，导致应对突发事件处置滞后。这一问题在新冠肺炎疫情等突发公共事件期间表现得尤为突出。第一，从纵向上看，调解委员会尤其是街道、乡镇的调解委员会是最基层的调解组织，也是应对纠纷最多的调解主体。《人民调解法》规定人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，人民调解工作受司法行政部门与基层法院的指导，调解委员会没有独立的财政权与人事权，对司法行政部门等政府机关的依赖性很强，这种独立性的缺失使得调解委员会执行力强而自主性不足，在这种机制下调解委员会日益沦为政府部门的执行机构，失去自身的自治性与独立性。这种缺陷在疫情期间对社会组织、企事业单位等机构的办事灵活性、机动性要求提高的背景下更加明显。如，在武汉市青山区青山镇街人民调解委员会报送的柳某与武汉市某医院疫情指挥部之间的赔偿纠纷案中，患者柳某的家属因为柳某感染新冠去世本已十分伤心，情绪处于悲伤与愤怒当中，再加之逝者随身携带的银行卡、手机、身份证及现金等物品又在未通知家属的情况下被医院送去焚烧，这些物品的焚毁不仅对办理死者后事处理带来不便，而且手机中保存的死者生前照片等精神资产的丢失，更是让死者家属身心受到了伤害。死者家属通过拨打12345 市长热线和110 报警等方式，向院区疫情指挥部不当处理死者遗物的行为讨要说法，在疫情防控的关键阶段这种聚集性矛盾冲突极易影响疫情防控大局与社会秩序稳定，此时调解委员会本应主动介入，及时消解，但调委会的身影始终未及时出现，最后在区委区政府的指示下司法局才组织了调解员前往解决。第二，从横向上看，调解委员会虽然能够参与到疫情防控当中，但作为一个群众性组织，在平常的工作中大多着眼于比较微观、个体以及家庭层面矛盾纠纷的调解，通常来说这些家长里短的纠纷紧急性并不高，人民调解依托其自身优势参与其中，往往能够着眼于调解对象的矛盾焦点，较快的化解纠纷。一旦遇到新冠肺炎疫情这类规模大、风险强的突发公共卫生事件，人民调解在资源统筹上、协作联动上的劣势就会明显地体现出来，人民调解既缺乏有效协调政府部门、医疗机构以及社会组织等多元主体的能力，也不具备应对新冠肺炎疫情这类突发公共卫生事件的意识。

三、人民调解在治理突发公共卫生事件中遭遇困境的要因

突发公共卫生事件期间矛盾纠纷的多样性和复杂性，决定了仅靠单一的调解主体无法有效化解矛盾纠纷。实践表明，疫情期间各街道社区人民调解委员会在应对矛盾纠纷时面临着种种困境。究其原因，主要有以下两个方面：

（一）专业性行业性调解组织未得到充分发展

应对突发公共卫生事件是一项系统性的工程，需要各类型调解委员会的共同参与、协调配合。应对新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件期间的矛盾纠纷，行业性专业性调解组织、律师调解组织等均应发挥各自的解纷优势，以实现多元主体的协调联动、合作治理。事实上，司法行政部门亦注意到了上述问题并采取了一定的措施。自党的十八大以来，全国各级司法行政部门与人民调解组织积极贯彻落实《人民调解法》的精神，以排查化解矛盾纠纷为主线，大力推进行业性专业性人民调解工作，采取了规范行业性专业性人民调解组织建设、规范人员队伍、规范业务工作、规范经费保障形式和指导工作等措施，行业性专业性调解委员会取得了长足的发展，在化解行业、专业领域矛盾纠纷中发挥着愈发重要的作用。截至2017 年底，全国行业性专业性人民调解组织4.3 万个。2017 年全国行业性专业性人民调解组织调处矛盾纠纷142 万件［5］。但总体来看，行业性专业性人民调解组织还存在诸多发展瓶颈。

首先，专业性行业性调解组织的性质过于模糊，调解规则不统一。《人民调解法》第34条③是行业性专业性调委会设立的法律依据，但是该条规定较为笼统，在行业性专业性调委会的管理主体、调解范围、调解规则、调解人员组成与管理等方面缺乏明确的法律规定。目前并统一规范各类行业性调解组织和行业调解行为的法律尚未成立，关于调解的相关规范众多且分散。突发公共卫生事件期间，交通安全、医疗、征地拆迁、劳动争议、环境保护、物业管理等行业（领域）纠纷因为涉及疫情而变得更加复杂与难以调处，这种时候正需要行业性专业性调委会运用其自己的专业优势促成纠纷双方尽可能就纠纷解决达成合意，以免影响疫情防控大局，但这种法律规定上的不明确使得行业性专业性调委会的工作人员对于其中存在的潜在风险始终存在担忧，其工作的开展不免因此而束手束脚。

其次，建设主体的行政化和行业化使得其“第三方”特点不明显，公信力难以建立。专业性行业性人民调解组织一般均依托相关行政主管部门和行业组织组建而成，人员、场所、经费均由相关行政机关和行业部门提供［6］。其设立主体大多与所在地的司法行政部门同级，使得当地司法行政部门难以对其进行必要的监管与指导。管理体制上的不独立与缺乏有效监管使得专业性行业性调解委员会与其挂靠的部门与组织有着千丝万缕的关系，一旦发生与挂靠部门或组织的纠纷，其很难让当事人认为它在处理问题时会保持公正，很难充分体现人民调解组织“第三方”的特点。这难免让矛盾纠纷的当事人一方对调解的公正性持怀疑态度，调解的公信力也易受到质疑。在案例库中的杨某与尹某房屋租赁纠纷一案中，当事人最开始的选择是走法院的诉讼程序，最后法院诉调对接中心积极劝说，并为其指派了在房屋租赁合同纠纷领域丰富的经验、较高的调解成功率和法律专业素养的律师之后，双方的纠纷才通过调解的方式解决，纠纷当事人在有调解与诉讼两条路径时优先选择时间成本、经济成本都高于调解的法院诉讼路径，这其中不能说没有调解公信力不足的原因。

最后，专业性行业性调解的公信力不足，调解协议顺利履行的比例偏小。突发公共卫生事件期间基层矛盾多元化、复杂化趋势明显，尤其是疫情导致的劳资纠纷、合同纠纷由于涉及法律、金融等专业方面的问题，对负责大多数调解工作的街道调解委员会来说，挑战很大。例如，在涉及到保险的案例中，强制保险制度的不健全，使得强制责任保险金或风险责任保证基金不到位，责任事故发生后，其很大部分只能直接要求单位或者个人进行赔付，受经济状况的限制，单位和个人的抗风险能力较差，有的没有能力进行赔付，从而增大了协议履行的难度。如，武汉市东西湖区走马岭街人民调解委员会报送的潘某家属与某劳务派遣公司非因工死亡纠纷、武汉市东西湖区金银湖街人民调解委员会报送的黄某与武汉市某服务公司之间赔偿纠纷等案件都存在由于保险缺失，纠纷双方就赔偿金额产生激烈冲突的问题，出事的一方认为赔偿金额过少，公司一方则表示由于没有保险，加之公司受疫情影响经营困难，无法自行赔偿过多的金额。双方都不愿意在赔偿金额上轻易退步。这类案件的调解难度很大。

（二）调解程序规范化法治化不足

不同于司法审判，人民调解不存在一个可预期的、可视化的既定程序，也不讲求静态的角色，甚至对调解者的地位及其功能也要求不高。简单来说，人民调解的目的首先是尽可能调用足够社会资源和社会知识进行角色代入，调解人在“摆事实、讲道理”的进路中不断启迪和引导当事双方的互动与交涉，在尽快平息纠纷的同时维持和恢复原有的社会秩序，巩固既有的社会关系［7］。这一互动与交涉的过程充满着复杂的利益交换与诉求交换，因此需要参与其中的人民调解员通过自身的社会阅历、法律知识以及自身权威等种种方面的因素来灵活应对调解过程中可能出现的问题与突发状况，最终使调解的各方达成一种利益均衡的状态。因而，人民调解必然是具有灵活自主的特征，并且鼓励和允许调动一切能够促成调解结果实现的正当手段和知识［8］。问题在于，目前人民调解无论是在平常还是在应对突发公共卫生事件期间，其工作都呈现出灵活性过多，过度依赖“柔性力量”而忽视规范性与法治性的缺陷，这种规范性与法治性的不足既体现在制度上，也体现在人民调解委员会的组成人员法律素质不够高、缺乏系统规范的学习与培训上。例如，关于新冠肺炎疫情期间房屋租赁合同能否因为不可抗力而解除这一问题，不同的人民调解委员会给出的法律意见竟然截然不同。在武汉市东西湖区常青花园人民调解委员会调解的田某与许某房屋租赁合同纠纷中，调解员认为承租人田某向许某提出解除合同并不违约。虽然租赁合同中约定了“租赁期内，甲乙双方未经协商一致均不得提前解约”，但这是针对一般时期的规定。此次疫情系不可抗力，在此期间内田某的公司无法开展正常业务，致使其承租房屋的目的无法实现，符合《合同法》第94 条第1 款之规定，可以解约。但与上述案情基本相同的张某与某村民小组之间的房屋租赁纠纷一案中，黄陂区前川街人民调解委员会派出的调解员却认为，根据我国《民法总则》第180 条、《合同法》第94 条、第117 条、第118 条中关于不可抗力之规定，张某基于不可抗力提出解除房屋租赁合同构成违约，其给出的理由是不可抗力作为一种免责事由，产生的后果只是指免除一方的违约责任，而不是一方可以据此完全不履行任何合同义务。承租人不能以新冠疫情属不可抗力为由主张减免租金或解除租赁合同。承租人受新冠疫情影响只是暂时不能使用租赁物，不属于不可抗力导致合同不能履行的情形。这两个案件最终顺利被调解，双方当事人之间的矛盾被消解，但这个过程中存在的问题却不能不重视起来。不同于法官在诉讼过程的中立，人民调解员在纠纷调解过程中会深度参与到讨论当中，并且积极促进调解结果的达成，如果最终案件未调解成功并诉诸法院，矛盾双方在法院得到的法律解释与在人民调解员进行调解时得到的解释完全不同，那必然导致当事人对人民调解员乃至于对人民调解委员会产生质疑，使得人民调解的信任基础瓦解，影响到人民调解工作的开展。

四、人民调解治理突发公共卫生事件困境的突破

为了更好地解决人民调解治理公共卫生事件在调解主体、机制与方式等方面的困境，基于对新冠肺炎疫情期间发生的典型案例的分析，立足于人民调解现有制度框架和运行模式，可以从以下几个方面出发突破人民调解应对突发公共卫生事件时所面临的困境，从而全面提升人民调解应对突发公共卫生事件的治理能力水平。

（一）构建多元调解主体共同参与公共危机治理的格局

新冠肺炎疫情等公共卫生事件的发生和解决，是一个复杂的社会问题。突发公共卫生事件所引发的矛盾纠纷与一般矛盾纠纷有所不同，纠纷涉及的主体、领域、行业非常广泛，部分纠纷具有突发性和群体性，有些纠纷冲突剧烈，影响社会稳定。单纯依靠传统的、综合性的街道调解委员会、乡镇调解委员会“单打独斗”，已然与疫情期间的社会治理需求不符。有效化解疫情期间的矛盾纠纷，必须构建包括专业性行业性调解组织、街道与乡镇人民调解委员会等在内的多元调解主体共同参与公共危机治理的格局。健全在同级司法行政机关指导下的，以传统人民调解为主导，专业性行业性调解委员会、律师调解中心等其他人民调解组织互动的多元化人民调解主体，是有效实现和发挥人民调解在突发公共卫生事件期间预防化解民事纠纷各项功能与作用的重要内容与关键环节。一是要推动多元调解主体内部衔接机制的建立。司法行政机关要在进一步巩固与发挥传统的、数量上占大多数的街道乡镇调解委员会作用的基础上，引导其做好突发公共卫生事件期间的职能调整与合理定位，由各种类型的矛盾纠纷全都来者不拒的“大杂烩”转变为负责调处传统的、专业性要求不高的社会矛盾纠纷，将疫情期间发生的涉及复杂金融、法律等关系的矛盾纠纷引导转移至行业性专业性调解委员会或是律师调解中心处理，实现案件在人民调解内部范围内的合理分流、对口处理，这样既有利于提高纠纷的调处质量，也方便支持、引导、规范其他调解主体参与突发公共卫生事件危机的应对。二是要拓宽多元调解主体参与应对突发公共卫生事件危机的渠道，充分动员行业性专业性调解委员、律师调解中心等多元调解主体，共同参与公共危机期间社会矛盾的预防与化解。司法行政机关可携手专业性行业性调解委员会的挂靠机关、律师事务所等，共同采取行动支持培育行业性专业性调解委员、律师调解中心等多元调解主体主动参与案情较复杂、专业性较强类型矛盾纠纷的调处，有效有序地承接传统的、综合性的街道调解委员会与乡镇调解委员会的部分职能，填补传统人民调解组织应对该类事件的漏洞，且多元调解主体的参与有利于进一步整合资源，客观上能够促进人民调解制度的发展与完善。公共卫生事件发生期间，人们在发生矛盾纠纷时更期待能够诉诸专业性更高的调解主体，在这个过程中具备专业优势的知识权威型的人民调解员将在基层社会治理中扮演越来越重要的能动角色［9］。专业性行业性调解组织恰恰能够弥补街道人民调解委员会专业能力的不足。吸纳专业化的调解员参与调解，可以有效提升人民调解组织应对突发公共卫生事件期间矛盾纠纷的能力和效率。例如，在武汉市江岸区医疗纠纷人民调解委员会所调解的刘某某家属与武汉市某医院医疗纠纷调解案中，因患者刘某某在医院就医期间感染新冠肺炎而去世，其家属与医院之间就责任归属爆发严重冲突。这类感染新冠肺炎疫情死亡引发的纠纷，无论是法律规定还是实务判决都没有相关参考依据，存在责任无法认定、赔偿标准和依据无法明确等难题，这就给纠纷处理带来极大困难。但是，武汉市江岸区医疗纠纷人民调解委员会凭借自身对于医疗、法律领域的熟练掌握，在厘清纠纷中的法律问题后，分别与双方当事人积极进行沟通，抓住双方矛盾缓和的时机，提出切实可行的调解方案，促使双方当事人最终达成调解协议，顺利化解了这起跨领域的新型医疗矛盾纠纷。

（二）完善“主动作为，多方联动”的突发事件调解机制

传统人民调解组织、行业性专业性调解组织、律师调解中心等“各自为政”的人民调解现状，不利于调解资源的合理利用，影响调处效率。要克服这种各调解主体“主动性不足，联动性不强”的弊端，可由司法行政机关牵头，协调其他调解组织或中心的挂靠机关建立互相配合、协调办事的各级联席议事机构。各级联席议事机构要依靠本级党委、政府的支持，建立完善下辖各调解委员会具体工作中的沟通、协调、配合制度，建立联系指导、情况通报、资源共享、人员经费保障等相关机制，真正实现传统人民调解组织、行业性专业性调解组织、律师调解中心等多元调解主体在应对公共危机时能够实现“多方联动”。此外，可构建完善人民调解员职称评定制度、案件调解激励制度，积极引导各人民调解组织积极主动地参与到矛盾纠纷的调处当中，以实现人民调解组织能够真正做到“主动作为”。

（三）推进突发公共卫生事件调解程序规范化法治化

2020 年2 月5 日习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控控作，保障疫情防控工作顺利开展。”［10］运用法治思维和法治方式应对和化解风险，是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标志。当下，一些行业性、专业性调解组织等多元调解主体作用发挥不明显、部分人民调解员文化程度偏低、专业能力不足，在公共卫生事件治理过程中，往往诉诸于陈腐过时的乡村伦理旧俗，甚至相当粗糙简单地以辈分、年龄、交情深浅等随意划分权利和义务边界的情况，不恰当地“倚老卖老”或者“和稀泥”“调而不解”，引发双方当事人的反感，非但无法“消气”，反而枝节横生，激化矛盾［11］。基于突发公共卫生事件期间社会矛盾纠纷的复杂性、危险性与紧迫性，人民调解在参与纠纷的调处时其调处过程的法治化程度显得更为重要。要通过提高人民调解员准入门槛、开展定期培训以及构建专职人民调解员制度等方式来提高调解员的法律素养与调处矛盾纠纷能力，促进调解过程的法治化。

五、结语

事实证明，在新冠肺炎疫情这类公共卫生事件常态化的大背景下，人民调解针对自身存在的问题不断进行自我突破是实现人民调解现代化与法治化的必然选择。但需要说明的是，我国各地区之间经济社会发展水平差距较大，不同地区的人民调解组织在参与到突发公共卫生事件治理时，受当地政府行政水平、社会资源的统筹能力等因素影响，在实际操作中面临的困境会有所区别。人民调解在应对突发公共卫生事件的实践困境时必须综合考量本地区发展实际，因地制宜。但可以明确的是，人民调解制度的法治化与现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。新冠肺炎疫情之类的公共卫生事件给人民调解应对能力带来挑战的同时，也为人民调解的革新与完善提供了机遇，我们应努力实现这种机制革新与制度完善。

注释：

①《中华人民共和国人民调解法》第9 条规定：“村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。”

②资料来源于【中国法律服务网】的司法行政（法律服务）案例库，网址http：//alk.12348.gov.cn/，检索日期：2022年3月12日。

③《中华人民共和国人民调解法》第34条规定：“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。”