造纸产业是与国民经济和社会发展关系密切并具有可持续发展特点的重要基础原材料产业，同时具有原料可再生、产品可循环利用、可自产生物质能源、主要生产用化学品可循环利用的特点，具有得天独厚的天然绿色属性。造纸行业包括纸浆制造业、造纸业（含机制纸及纸板、手工纸、加工纸）、纸制品制造业三大部分。纸张消费量受到全社会各个领域的直接或间接影响，与国家经济安全息息相关，纸及纸板的消费水平是衡量一个国家经济和文明程度的重要标志。

根据国家“双循环”战略和到2035 年人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标，以及发达国家的发展经验，我国未来纸张市场需求增量仍然较大。因此，本纲要将“十四五”及以后的发展总体目标升级为锚定2035 年远景目标和2060 年碳中和目标，定位自身竞争优势，科学制定行业的路线、方针、政策和战略，做好中长期规划，打造低碳环保可持续发展的绿色纸业。

发展目标

（一）调整原料结构

1.适度布局东南沿海化学和半化学浆林纸一体化企业，补充废纸循环利用中的资源损耗；2.加快自有林地建设，提高资源自给率，积累碳汇和生物质资源；3.多渠道回收境内废纸和在境外回收利用纸张包装物制浆，维持国内原料供应；4.发展竹浆和鼓励林间道路基础建设，科学利用蔗渣、秸秆及其他非木原料；5.开展国际合作开发建设境外工业林基地。

（二）优化企业结构

1.大中小专业化分工：引导大宗产品生产专业化、规模化，引导中小造纸企业向专、精、特、新方向发展，实施横向联合，提高专业化水平和抗风险能力。2.提高产能集中度：引导大型制浆造纸企业通过兼并重组与合资合作等形式发展，形成具有国际竞争力的综合性制浆造纸企业集团。培育纸制品龙头企业，提高纸制品企业集中度，提升企业规模效益。3.主动淘汰落后产能：关停不能达标排放、能耗水平相对落后、产品竞争力弱的生产设施，确保已关闭的落后产能或生产设施不再复产。持续技术改造，持续对产能进行优化提升，保持产能技术水平和竞争力处于国际先进水平。

（三）坚持节能减排

1.节能目标：力争“十四五”期间行业单位产品实际工艺综合能耗（外购和自产能源合计）纸浆由350kgce/t 降为320kgce/t，纸及纸板由480kgce/t 降为450 kgce/t，达到国际较先进水平。2.污染物减排：巩固减排成果，保持污染物低排放水平,加大固体废物的综合利用和固、液、气废物中生物质的能源化利用。加强无组织逸散污染物的收集和处理，提高环保设施的自动化和运行管理水平。持证排污，依法依规申请排污许可证，做好自行监测。依法诚信排放，按时提交执行报告并及时公开信息。维持单位产品排污量处于国际先进水平。

（四）提升品质品种

坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，适应下游产业和社会个性化、差异化、品质化产品需求。

通过工艺技术装备的革新和技术改造，提高制浆造纸及纸制品生产装备水平、加工设计水平、工艺艺术水平，以精益生产助推产业升级，提升行业地位和行业形象。

主动引领多元化消费市场需求，形成高、精、特、差异化、个性化的产品结构。按照用户的实际技术需求增加纸张和纸制品的品种，提升产品品质、培育更多纸品品牌，提升品牌影响力和竞争力，产品服务向定向定制和一对一服务转变。细分品种，增加国内工农业技术用纸、科技国防用纸及用浆供给和品种。

（五）明确阶段目标

按照《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标》，到2035 年“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”和到2035 年实现经济总量或人均收入翻一番的目标，通过对造纸产业属性、地位、作用等与经济发展关系及全球中等以上发达国家纸张消费能力分析，我国纸张消费趋势依据经济增长积极、正常和消极三种情景来模拟，预计到2035 年国内纸及纸板需求量或将分别 达到1.9 亿t、1.7 亿t 和1.4 亿t。如 果兼顾2030 年国家碳 达峰目标，纸及纸板产能增长可能被迫受到抑制，因此2035 年纸及纸板国内生产量应控制在1.7亿t以内，年均增长约2.5%。

2025年发展目标

1.全国纸及纸板总产量达到1.4亿t（年人均消费量达到100 kg）；2.原生纸浆产量3000 万t；3.纸制品产量9000 万t；4.单位产品浆耗、能耗、水耗、污染物排放量保持国际先进水平；5.产品结构继续调整，产品品质持续提高、品种不断丰富。

2035年发展目标

1.全国纸及纸板总产量达到1.7 亿t（年人均消费量达到120 kg以上）；2.原生纸浆比例30%以上；3.纸制品产量1.2 亿t；4.力争生物质能源利用占能源消耗35%以上；5.热电联产比例达到90%以上；6.单位产品浆耗、水耗、能耗、污染物排放量达到国际领先水平。