中共抚州市委党校 徐来凤，刘希琪

自1989年推出《行政诉讼法》之后，基于规范和控制行政权的目的，中国法学界开始探究行政法学总论体系的构建。近年来，随着行政法学的概念、范畴、适用等得到进一步梳理，中国行政法释义学逐步完善，中国行政法学体系建设得到了有效推动。从学术角度来看，在构建中国行政法学体系时，实际上需要重点关注三项内容，即中国行政法学实定法体系、中国行政法学理论体系和中国行政法学方法体系。

一、中国行政法学体系的基础：实定法体系

通常情况下，国家的实定法是制定该国法学学术体系的根基，因此，中国行政法学体系也应当建立在中国实定法体系的基础之上。简单来说，中国行政实定法体系主要由两部分构成：一是中国行政法规范体系，二是中国行政法制度体系。

（一）中国行政法规范体系

中国行政法规范体系的根基在于中国于1989年推出的《行政诉讼法》，这是中国行政法的源头，也是此后行政诉讼得以推行的关键。最初的行政法被归入民事法中，没有独立的行政法规范体系，因此行政法学常被作为行政管理学的附属学科，而《行政诉讼法》的出台改变了行政法的尴尬地位，中国行政法终于具备了独立的法规范体系，行政法学也成了独立的法学学科。

总的来说，中国行政法规范体系的构建过程颇为波折，未能如刑法、民法等的法规范体系一般实现一体化建设，而是在以《行政诉讼法》为基础，逐渐建立起来的。在《行政诉讼法》颁布以后，我国行政救济制度得到了优化，并建立了一套新的行政诉讼裁判规范体系，后来，我国又针对《行政诉讼法》的实践情况对其进行了修订，然后据此编制系列相关司法解释，《行政诉讼法》最终成为中国行政法规范体系的救济规则和下游规范。此后，基于《行政诉讼法》的“合法性审查”原则，我国又编制了规制行政机关的上游规范、规制行政行为的中游规范，并相继推出《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三个重要法律，这三者即人们常说的“立法三部曲”。此外，中国行政法规范体系的下游规范同样是以《行政诉讼法》为基础而构建的，主要包括《行政复议法》和《国家赔偿法》两部法律。随着上、中、下游规范均逐步建立，中国行政法规范体系终于成型，并随着其他法律法规的推出而逐渐实现系统化，例如《高等教育法》《食品安全法》等。

（二）中国行政法制度体系

法律体系需要以制度为支撑，因此，中国行政实定法体系也必须具备应有的制度体系。中国行政法制度体系构建的关键在于对规范体系进行整理，从而得到行政法规范的“共性”，该“共性”主要表现为两点：一是法律素材的共性，二是法律特征的共性。所以，在实践过程中，不论是行政行为、行政处罚、行政强制，还是行政复议、行政程序、行政许可等，均属于中国行政法制度体系的重要基础和要点。

基于保证中国行政法制度体系具备良好覆盖面的目的，在逐步完善中国行政法制度体系的过程中，应当始终遵循“依法行政”这一核心理念，并结合行政机关、行政行为和法律责任对制度体系加以规范，最终建设其完备的理论谱系，促进中国行政法学体系的完善。值得一提的是，中国行政法学理论谱系涉及三类法学谱系：一是宪法学谱系，二是行政诉讼法学谱系，三则是以规制为中心谱系，而随着习近平新时代中国特色社会主义思想形成，并被写入宪法序言，中国行政法学体系的构建也应当严遵习近平法治思想，并由此推动行政法法典化。

二、中国行政法学体系的核心：理论体系

理论体系实际上是实定法体系的学理化表达，因此，中国行政法学理论体系中不仅包括行政法学的基本概念、学说，也包括行政法学的范畴、原则等，是行政法学具备学科独立性的标志。关于中国行政法理论体系的构建，主要取决于三点：一是理论基础，二是基本原则，三则是范畴。

（一）行政法理论基础

行政法理论基础是行政法学理论体系逻辑的开始，显示了行政法存在的客观基础，一方面用于解释行政法现象，另一方面还可用于指导行政法学研究，且也可对行政法治实践起到指示作用，是中国行政法学体系得以构建的关键。在奠定中国行政法理论基础的过程中，曾出现过多种学说之争，例如“服务论”“平衡论”“管理论”等，总体来看，这些学说都尚需讨论，但却促成了“平衡”“保权”“沟通”等思想同中国行政法学的融合，中国行政法学理论基础由此呈现出多元化发展特征。

（二）行政法基本原则

行政法基本原则是行政法法规的核心与价值所在，在解释和完善行政法中发挥着巨大的作用，并可有效调控行政裁量权，属于行政法规范及制度的基本性原理。限于我国行政法尚未完成法典化，我国行政法基本原则可见于多处，例如行政法治实践、行政法规范以及司法判例等，颇为分散，尚未完成体系化建设，有赖于此后进一步对其进行归纳总结。周佑勇认为，行政法基本原则至少应当包括三个原则：一是行政法定原则，二是行政均衡原则，三是行政正当原则，而这三个原则又可细分为多个下位原则，包括法律优先原则、平等原则、比例原则等，恰是行政法治价值的体现。近年来，有学者提出，行政法基本原则也应当纳入效能原则，而效能原则偏重效率和绩效的特征不仅有利于行政任务的高效完成，还有利于实现个案正义，因此广受推崇。

（三）行政法学范畴

范畴体现了学科的成熟，所以，要想探究中国行政法学理论体系，就必然要关注到行政法学的范畴。从理论层面来看，当前，我国已经构建了以“行政主体—行政行为—行政救济”为基本逻辑结构的行政法学范畴体系，不过，在推进该体系完善的过程中，尚有一些问题未能达成统一。

首先，中国行政法学范畴体系的逻辑结构存在争议。在构建中国行政法学范畴体系逻辑结构的过程中，出现了“单双之争”，我国法学界围绕单线型逻辑结构和双线型逻辑结构谁当为行政法学范畴体系的逻辑结构而争论不休。所谓单线型逻辑结构，即指以行政主体为基础，结合行政行为和行政救济，逐步构建行政法学范畴体系；而双线型逻辑结构下行政法学范畴体系的构建则主要基于行政法律关系的双方主体，从研究面来讲，相较于单线型逻辑结构，显得更为全面，不过，目前，我国行政法学实定法体系及理论体系都基于单线型逻辑结构而建，这使得双线型逻辑结构在适配性上略弱。

其次，中国行政法学范畴体系的要素选择存在争议。我国行政法学主要包括两大要素：一是行政主体，二是行政行为，其中，前者源于行政诉讼司法实践中认定适格被告的现实需要，而后者则通常指行政机关基于法规行使职权的一系列行为。整体来说，我国行政主体及行政行为之所以为存在争议，主要是因为两者在以往的发展过程中，融合了他国的一些相关理论，造成我国在推行行政主体及行政行为理论中国化的过程中，出现了一些较为显著的不适配性问题，随着我国行政法学体系的完善，这些问题自然可以得到有效解决。

三、中国行政法学体系的内部桥梁：方法体系

中国行政法学体系的构建离不开方法体系，而行政法学方法体系正是连接起中国行政实定法体系和理论体系的关键。简单来说，中国行政法学方法体系主要由三种研究方法构成：一是政法法学，二是法教义学，三是社科法学。三者互为补充，共同构建了具有良好发展前景的中国行政法学方法体系。

（一）政法法学

所谓政法法学研究方法，主要重在研究政治因素对行政法学术研究的影响和价值偏好，因此，其关注的重点为法学的政治品质，主要包括两点：一是法学在政治层面上是否正当，二是法学在政治层面上是否合法。行政法主要基于宪法而建，因而本身就具备较强的政治性，而倘若用政法法学研究方法对我国行政法加以解析，可以发现，目前，我国宪法所规定的人民主权、人权保障等原则，已经为我国政法规范政府公权力合法运行奠定了有力的政治基础。而基于我国宪法对“依法执政”及“民主行政”的强调，我国行政实定法体系在构建过程中，必须始终坚持以民为主，从而推动服务型法治政府的建成。值得一提的是，前文所提到的，基于习近平新时代中国特色社会主义思想发展，将习近平法治思想融入行政法学这一举动，正是政法法学发挥其方法论功能的体现。

（二）法教义学

法教义学是一种思维方法，其以现行实定法为基础，重在对实定法做出解释，并推动实定法的体系化。行政法学成为独立法学学科的关键，就在于法教义学能够有效阐释行政实定法体系，所以，从这个层面上来讲，不论是对于行政法学实定法体系，还是对于行政法学理论体系，行政法教义学都具备规范遵循之意义。换句话说，以《行政诉讼法》中的行政实定法体系为基础，结合法教义学的融贯性方法，便可得出行政法理论基础、行政法基本原则等，从而逐步建立起相应的行政法学理论体系。现如今，法教义学已经成为我国健全政治诉讼制度的主要手段。

（三）社科法学

所谓社科法学，简单来说，就是以经验为手段，对所有涉及法律的现象、问题进行研究的一种方法。虽然社科法学研究的内容同法律有关，但其中所用的经验却多为非制度类经验，即同法律无关的各类事实和现象，也就是人们常说的“活法”。“活法”是基于社会发展及实践而生，因此能够赋予行政法学体系现实意义上的支撑，是行政法学体系得以实践的关键。在政府行使裁量权的时候，必须充分参考“活法”，以确保裁量正义。随着个案适用法律的推进，法院承担起了审查行政裁量的重任，此后，法院当以行政法学范畴为基础，结合社科法学和相关实践经验，逐步推动具备中国化行政法学范畴体系的建成，由此加快我国行政法体系建立、健全的进程。

四、中国化行政法学体系建立的注意事项

通过对我国行政法学体系构建要素进行分析后可知，中国行政法学体系，就是以中国行政实定法体系为基础，以中国行政理论体系为核心，以中国行政法学方法体系为手段，逐步构建起来的一个庞大体系。事实上，中国行政法学体系不仅是中国行政法学学科体系的基础，也是中国行政法学话语体系的基础，因此，中国行政法学体系的构建除了包括既定要素以外，还应当结合当前中国的实际情况，充分吸收中国的相关理论，从而确保所建立的行政法学体系同中国国情相适应，真正建成具备中国特色的行政法学体系。

（一）关于行政权运作

只有在党的领导下，我国行政权才可以稳定运作，因此，在构建中国化行政法学体系时，要把党的领导融入其中，确保行政权始终处于党的领导之下。需要注意的是，在此，行政法学所关注不仅是行政权本身，还涉及行政权运作同党的领导之间关系的处理，包括“依法执政”中“法”的覆盖范围、党内法规同行政法的契合等，所以，推动行政法学法典化的过程中，要严遵习近平法治思想，充分践行“以人民为中心”的要义，协调好个人利益同公共利益的关系，从而有效发挥行政法学的核心价值。

（二）关于行政法学知识资源

须知，法律不是突然生成的，而是在长期的实践过程中积累而来的，因此，立法活动实际上是解释法律的过程。中国行政法学建立在中国特色社会主义法治实践的基础之上，所以中国行政法学体系的构建既需要参考他国已有的经验和知识体系，也要结合我国实际国情，从而逐步完善我国行政法学体系，建立起中国治理理论逻辑。前文所提到的各类争议问题，如“单双之争”等，就必须通过中国经验而获得，倘若照搬他国经验，并不能有效应对。所以，我国在构建中国行政法学体系之时，应当理性看待各类行政法学知识资源，合理选用，从而提升我国行政法学体系的可实践性。

（三）关于国家、政府、社会之间的关系处理

在传统的公法学中，国家、社会、政府总是处于分割状态，但在我国推行“依法治国、依法执政、依法行政”的大环境下，倘若依旧让国家、社会、政府割裂开来，恐怕难以建成符合我国国情的行政法学体系。据此，我国在建立行政法学体系的过程中，应当关注到依法执政、依法行政以及依法治国之间的关系，将国家、社会、政府有效连接起来，协调好三者关系，构建三位一体的发展模式，用发展的目光来看法治建设，以法治实践推动行政法学的进一步发展。

五、结语

1989年以前，我国并无行政法学，行政法学被归为行政学的附属学科，而行政法也附属于民事法，事实上，我国关于行政法学的研究是从《行政诉讼法》推出后才开始的。《行政诉讼法》的建立标志着我国行政法学成为一门独立的学科和独立的法律部门，也标志着我国现代行政法律制度建设的开始。通过分析中国行政法学实定法体系、行政法学理论体系以及行政法学方法论体系可知，目前，我国行政法体系建设已经取得了颇为不错的成效，但其中也存在着较多的争议和亟待完善之处，中国行政法学体系健全的任务依旧任重而道远。在今后，应当以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为基础，重点推动行政法法典化，加快行政基本法的建设步伐，在不断解决中国法治实践中出现的各类问题的过程中，形成中国标识性法学范畴，制定符合国情的依法行政原则和制度，完善行政主体理论、行政行为理论以及行政救济理论，最终构建起具备中国特色的行政法学体系。