四川大学公共管理学院 向梦，高晨

一、数字赋能，构建智慧化民政服务平台

社会救助是我国社会保障的重要子系统，旨在为广大困难群众提供兜底保障。随着经济社会环境的不断发展变化，我国社会救助事业得到快速发展的同时，困难群众的生活和发展也面临新挑战。为解决实际问题，促进困难群众生活质量的提升，温江区坚决破解主动发现不足问题，专注于“一门受理、协同办理”等实际工作需要，加快低收入对象动态监测，探索动态监测的智慧手段和工作机制。2020年8月，成渝双城经济合作，温江民政与巴南民政建立战略合作关系，2020年10月，温江区民政局参访巴南民政“一门受理·协同办理”救助平台，双方共享智慧救助技术。由此，温江民政在充分学习合作伙伴的先进经验并充分审视了自身工作重难点后，决定大力建设智慧民政，开展智慧救助工作，在温江区形成社会大救助的智慧网络，并将各类社会力量纳入困难群众救助帮扶中，以“问题导向——制度重塑——社工站赋能”为总体思路开展基层救助服务的流程再造工作，大胆创新形成了“政府主导+多元参与”的新型救助治理。

目前，在经历了数个版本更迭的研发过程和试用反馈阶段，温江民政形成了由信息采集手机端（微信小程序）和智慧管理平台（PC端）构成的智慧救助平台。其中，信息采集手机端（微信小程序）以明快色彩和操作方便为主要特点，包括个性化UI界面、身份识别绑定、政策法规、采集前授权、基本信息采集、OCR证件识别、附件采集、数据查询、数据动态更新等功能，通过移动端口一方面吸纳困难群众的各类信息，便于实时监测和预警，另一方面向困难群众介绍相关社会救助政策，提升群众的政策知晓率和社会救助质量。智慧管理平台（PC端）则力求全面详尽地通过各类图表记录和展示温江区困难群众生活状况和各类需求的动态过程，包括数据展示面板、数据智能审核认定、数据人工审核认定、大数据管理、大数据分析、统计图表、可视化地图展示等，加快需求变数据、数据变资源、资源变优势的三类转化，进而提升监测预警能力和精准服务能力。

通过前端采集和后端管理，温江民政建设基本实现数字化和智慧化，为社会救助及社工服务构建了一个智慧的中枢“运行脑”，真正织密织牢了困难群众的兜底保障网，全面提升了民政兜底保障能力。

二、社工介入，践行发展型社会救助理念

随着贫困治理重心的变化，救助理念也需要进行转变与升级。2020年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》提出，要建立完善主动发现机制，积极发展服务类社会救助，形成“物质＋服务”的救助方式；同时还提到社会工作参与社会救助要“为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务”[1]。这表明，定位于保障基本生存、救助形式单一的传统社会救助在向关注救助对象发展层面、“物质+服务”并重的发展型社会救助转变。同时，在发展型社会救助得到提倡和重视的同时，社会工作由于其“助人自助”的服务理念和专业的助人方法，在参与社会救助过程中的必要性和优势得到了进一步强调。一方面是社会工作机构在主动发现辖区内居民的生活困难、救助需求和脱贫返贫情况具有优势；另一方面是社会工作者能够利用个案、小组、社区等专业方法，通过评估其需求、优势和支持网络，为救助对象提供精细的差异化服务[2]，从而提高救助服务供给与困难群众需求的匹配度。

（一）主动发现，开展精准化专业识别

只有贫困者被纳入到社会救助的保障范围之中，社会救助的反贫困作用才有讨论的价值[3]。由此可见，精准化识别十分必要，是社会救助发挥其救助功能的前提条件。温江区民政局积极践行发展型社会救助理念，推动社会救助从“人找政策”向“政策找人”转变，主动发现困难群众。在民政部门的牵头领导下，社会工作者与镇（街）、村（社区）紧密配合，对困难群众开展了精准化的专业识别工作，主要是通过自下而上和自上而下两种方式进行服务对象精准识别的探索。

首先是自下而上的方式，这一方式主要践行“社区走访发现—向街道反映—社工核查”的服务流程。在该种方式下，社工主要扮演的是核查困难群众情况的角色。一种是社工在实地走访排查的过程中识别服务对象，对存在救助需要的个人和家庭进行识别，同时对个人、家庭、社区等方面的需求、资源等进行专业的评估，全面了解困难群众的问题情况及存在需求。另一种是通过“智慧平台+社会救助”的新型救助模式，温江区智慧民政平台打通了教育、医保、住建、卫健、残联、慈善等多部门数据，实现低收入人口家庭信息、财产收入、居家环境、致困因素、求助事项等关键信息实时数据的采集，为受助对象的确定提供了数字化科学依据。社会工作机构通过链接平台数据，获得低保、特困、临时救助、低保边缘等人员数据，对比机构定位和服务项目类型，从而确定服务对象，再通过实地走访，找准服务对象及其需求。

其次是自上而下的方式，包括三种具体的识别途径：一是社工机构在开展服务及日常探访的过程中发现存在救助需求的困难群众，将其信息录入至大数据动态监测信息平台。当相关信息得到核实后，由相关职能部门通过数据分析判断其紧迫性发送至各社会组织，推动社会工作者和受助对象的对接。二是民政部各个科室、社工站（室）、街道等推荐。当平台数据分析结束后，因不同致困成因导致生活和发展困难的困难群众数据将被推送至各街道以及温江区民政部门，由职能部门确定受助对象，形成救助个案推送至各社会组织，并且设立社工项目，由不同社会组织参与竞标并承办。三是通过社工机构发布服务对象招募通知，困难群众主动提出需求，从而确定服务对象。

可以看出，在精准化识别服务对象的过程中，社工机构利用智慧民政数据平台，主动发现困难群众，最大限度地精准识别各类申请对象的家庭状况信息，确保将各类陷入困境的家庭纳入动态监测预警范围，精准化识别符合政策条件的困难群众、不符合政策条件但可以享受其他社会救助资源的困难群众以及不符合政策条件且应退出政策的民政服务对象，为后续社会救助有效性和针对性的提升奠定了基础。

（二）分类施策，提供精细化救助服务

过去的救助主要偏重于物质救助，难以促进困难个体和家庭自立、自强和可持续发展[4]，救助理念需要从关注人的生存向关注人的发展转型，从物质救助为主拓展到包括服务给付、精神慰藉、能力提升、资产建设、社会融入等综合型救助。社会工作精细化的专业服务，除了可以为困难群体精准链接社会救助和社会福利政策资源外，更能促进服务对象的发展[5]，以达到助人自助的效果。在精准化识别服务对象的基础上，接下来应切实做好需求的综合评估，并为服务对象提供针对性的服务。

首先是需求评估。在事实经验和科学理论的基础上，温江民政确定了“9+1”类群体：低保、特困、特殊群体儿童、特殊困难老人、残疾人、流浪乞讨人员、低收入及支出型贫困家庭、高龄老人、精简退职职工和其他特殊困难群体，以及“9+1”类群体的“12+1”类需求，这些需求包括心理健康需求、情绪疏导需求、危机干预需求、照护支援需求、生活保障需求、医疗救助需求、就业援助需求、教育帮扶需求、法律援助需求、动态监测需求、资源链接需求、社会融入需求和其他需求。这些需求对应的风险限度各不相同，通过需求的判定从而形成家庭状况四色二维码：“橙色”高风险，需实时关注；“黄色”中风险，需定时关注；“蓝色”低风险，需常态关注；“绿色”则表示正常。在对救助对象的需求进行评估后，形成一个准确的数据画像，超过一定困难范围后便进行预警，从而确定对其给予的相应救助服务。也就是说，通过“需求— —画像— —预警— —项目服务包”的系统流程，达到对象精准、需求精准、项目精准、服务精准，也就能确保救助精准、援助精准，从而提高救助服务供给与困难群众需求的匹配度，快速回应各类求助帮扶服务需求。

其次是实施救助服务。不同风险限度的需求对应着不同的服务内容，“红色”代表应提供危机干预、保护性服务等救助帮扶内容，“黄色”代表应提供心理援助、临终关怀等救助帮扶内容，“蓝色”对应常态化的资源链接、社会融入、精神慰藉、支持服务等救助帮扶内容，代表家庭情况正常的“绿色”则对应基础帮扶、宣传引导等服务内容。在社工服务项目与救助对象需求的匹配上，温江区社会救助采取的是组织关联服务项目，服务项目关联服务对象的模式，即由温江区微光社会工作服务中心发布项目，社工组织竞选承接，然后根据项目类型寻找和确定对象，经过需求调查和评估后进而确定服务方案。依托温江区形成的民政“微光”系列品牌，社工机构在承办过程中，提供了儿童托育服务、老年日间照护服务、职业技能培训服务、心理支持和疏导等社工服务，充分发挥了社工队伍的优势。可见，温江区民政局创新发展社会救助服务方式，有效发挥了社工机构在提供专业服务的优势，满足了困难群众的多元化需求。

三、多元参与，提升社会救助治理效能

慈善组织、社工机构、志愿者等社会力量是政府社会救助制度的重要补充。为了进一步提高社会救助服务质量，保障社会救助服务体系内容贯彻落实，除了发挥社会救助经办机构的主体作用外，还需引入广大社会力量参与，充分调动基层党组织、社区、代办机构（中小学校、医院）、社会组织、慈善组织、社会工作者等主体的积极性。成都市温江区民政局牵头，通过低收入人口动态监测信息平台，分类识别、统计社会救助对象，统筹医保、教育、就业、残联、住建等部门协同发展，全面促进社区、社会工作者、社区社会组织、社区志愿者、社区公益慈善资源实现“五社联动”，大幅提高兜底保障能力。

首先，积极整合信息资源，打通部门壁垒。温江区民政局通过搭建智慧化信息平台，定期走访收集“9+1”类群体等信息情况，定期完成特殊困难群体动态巡防，再通过数字平台及时进行信息共享与更新，实现数据互通，资源共享，打破了部门间的信息壁垒。其次，积极构建以社工机构为专业支撑、以社区慈善资源为依托、以志愿者为补充，形成社工、社区志愿者、社区、社会组织、社区慈善的“五社联动”机制，推动社会力量和公众参与社会治理，实现更加伙伴化、轻量化、协同化、社会化服务新模式，真正达成共建共享共担发展目标。当前，温江区通过与四川省精神医学中心、成都爱有戏等专业组织开展深度合作，聚焦困难群众心理干预、精神康复、社会融入、能力提升等发展型需求，推动项目化帮扶和个案化解决，切实提高困难群众获得感、幸福感、安全感。通过“五社联动”，还重点打造了义仓助力“慈善+社区+志愿者”融合发展、“成长益+1”特殊家庭儿童关爱、“1+4+N”困难群众精准临时救助、“幸福扬帆”困难群众就业帮扶服务等一系列品牌示范项目，推进民生工作更实、更细、更精。最后，推动救助资源与服务资源的统筹。温江区通过整合基层关爱援助中心和社工站资源，构建了三级救助管家队伍，全面提升基层社会工作服务能力，立足镇（街）、深入村（社区），为困难群众提供精细化、差异化的救助服务。截至2021年，温江区救助相关政策约56项、社会福利政策约80项、慈善公益服务约120项、专业照护服务约45项。总之，温江区通过加强部门间资源、政府资源与社会资源、救助资源与服务资源的统筹，推动实现了救助资源的多元供给和优势互补，有效提升了救助效能。

成都市温江区民政局依托智慧化、数字化的现代化工作方式，以大民政、大救助的整体工作思路，推动救助工作全面改革，有效提升了社会救助治理效能。同时，积极推进社会工作参与社会救助，在对救助对象进行精准化专业识别和精细化专业服务方面发挥了关键作用，践行了以“嵌入式的行动理念、渐进式的行动过程、整合性的行动策略、科学专业化的救助方法”为主要内容的工作模式，[6]并具有主动发现困难群众、救助内容类别化且丰富多样、救助主体多元等特征，符合发展型社会救助的政策理念。可见在社会大救助格局下，社会工作参与社会救助具有其合理性，同时也是迈向发展型社会救助的必由之路。