李凌云

(北京物资学院 法学院,北京 101149)

2020年11月中央全面依法治国工作会议顺利召开,确立了习近平法治思想在推动全面依法治国中的指导地位。在这个博大精深的思想体系中,行政决策法治化建设属于重要的组成内容。当前,行政决策走形式等法律问题尚未得到根本解决[1]。行政决策法治化是我国法治政府建设的关键内容,应大力构建具有本土特色的行政决策制度体系。为补齐理论与实践上的短板,中共中央、国务院于2021年8月印发的 《法治政府建设实施纲要 (2021-2025年)》(以下简称 《纲要》)提出,“健全行政决策制度体系,坚持科学决策、民主决策、依法决策”。该纲要系统贯彻了习近平法治思想的要义,凸显了行政决策法治化建设在新发展阶段的紧迫性。依据习近平总书记对行政决策作出的一系列要求,以实践性为导向,探讨其对科学决策、民主决策、依法决策的重大引领价值。

一、习近平法治思想的内涵及其对行政决策的基本要求

行政决策是行政活动的起点,对社会公众的权利义务有显著的调节作用。一般而言,行政决策是行政机关及其工作人员在负责人领导下,为完成该机关工作、拟定方案并从中选择最优方案,通过实施完成行政任务的活动。行政决策是行政管理活动的起点,规范行政决策是约束行政权的重点,属于法治政府建设的重要内容。鉴于此,习近平总书记根据我国国情需要,围绕行政决策等相关问题阐发了诸多独创性的论述,对行政决策法治理论与实践具有重大的指导意义。

(一)习近平法治思想内涵与行政决策的关联性

习近平法治思想蕴含着一系列全面依法治国新理念新构想,是一个论述深刻、丰富严谨、系统完备的科学理论范式。在理论层面,习近平法治思想的基本内涵主要囊括了 “坚持党对全面依法治国的领导”“坚持以人民为中心”等 “十一个坚持”,是理论性非常强的思想体系。在实践层面,习近平法治思想是习近平总书记在多年的法治探索中逐步形成发展的。精准把握习近平法治思想的基本内容,明确习近平法治思想与行政决策的关系,是以习近平法治思想指导行政决策法治化建设的必备前提。进一步说,习近平法治思想的 “十一个坚持”是推进行政决策法治化进程的基础理论,也是开创行政决策新发展格局的根本遵循。

习近平法治思想是完整的法治理论形态,能够涵盖包括行政决策在内的法治建设各个领域。行政决策作为法治建设的范畴,既是新时代法治建设的需求,也是党和政府领导总结法治实践经验的产物。推进行政决策法治化,是为了避免决策失误引起的重大损失。研究表明,部分财政投资等方面的行政决策,因盲目追求 “形象工程” “政绩工程”,已经造成了巨大的资源浪费[2]。事实上,行政决策已经成为依法行政及法治政府建设的应有之义。除了 《纲要》的明确规定外,行政决策的概念在法律法规中得到明确体现。如2019 年国务院颁布 《重大行政决策程序暂行条例》,标志着行政决策法治化的纵深演进。运用法治方式将行政决策的原则、要求确立下来,能够确保决策在法律框架下进行。以上可知,行政决策完全属于法学理论研究与实践发展的基本内容,自然应纳入习近平法治思想的涵盖范围。

习近平法治思想确立了行政决策的政治方向,且以中国法治的自身本体为中枢。对于习近平法治思想与行政决策的关联度,能够从习近平总书记的系列重要讲话中找到答案。针对行政决策的重点难题,习近平总书记指出, “要用法治来规范政府和市场的边界,解决好政府职能越位、缺位、错位的问题。”[3]252同样,这需要用法治给行政决策权定规矩,规范行政决策运行。习近平总书记关于行政决策的重要观点,属于中国特色社会主义的行政决策理论。这一系列论述具有深厚的理论渊源,是属于守正创新的理论体系。以毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人,在马克思主义法学理论指引下,将行政决策的基本理论与中国改革实践相结合,有效引领了各个历史时期的行政决策法治化建设。例如,邓小平同志根据中国现代化建设这个重大的历史性课题,围绕国计民生的头等大事,对行政决策的可行性战略、方针作出系统性思考,形成了高瞻远瞩的邓小平行政决策思想。这是卓越政治家的行政决策思想,兼具实践性与科学性的特色。习近平法治思想中关于行政决策的系统论述,是立足于新时代中国特色社会主义法治建设实际,围绕全面依法治国作出的创造性论述,是行政决策领域的思想旗帜,是对一般性行政决策理论的新发展新推动。

(二)习近平法治思想对行政决策的基本要求

习近平法治思想为我国行政决策法治化建设提出了新的要求和方向指引,为实践决策提出了可供检验的基本要求。

1.坚持在党的领导下推进行政决策法治化。党的领导是社会主义法治道路的根本遵循,在行政决策中占据重要位置。习近平总书记强调: “坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导”[3]106。行政决策贯穿于行政管理的各个环节,重大行政决策对于经济社会发展具有巨大影响,关乎社会公众的切实利益及公共利益的维护。这个价值目标与党领导下的法治建设相契合。党对行政决策的领导涵盖政治、经济、社会、文化等各个领域,内容博大、系统完整,是中国共产党为什么能的关键所在。党的领导能保证行政决策的质量。决策质量关乎一个政党、一个国家的发展前途。政党长期执政,国家繁荣富强仰赖于高质量决策。行政决策并非行政系统内部完全独立的事项,背后的深层次问题离不开各级党委的有力领导。可以说,党的领导无疑是推进行政决策法治体系建设的根本保证,应落实到决策的具体行动上,以增强决策的政治判断力、政治领悟力。

2.坚持在行政决策中以人民性为根本。习近平法治思想的核心要点之一是坚持以人民为中心,时刻考虑人民利益。全面依法治国最深厚的基础是人民,理应坚持行政决策为了人民、依靠人民,积极回应人民群众对决策的新期待,而不能让违法决策伤害人民群众的感情。人民立场是中国共产党的根本政治立场,这是与其他政党的鲜明区别。坚持以人民为中心,应该呼应全过程人民民主的深刻意涵。全过程人民民主是习近平总书记提出的重大民主理论,既是对西方民主的超越,也是对我国民主政治的创新发展。全过程人民民主提倡在社会治理的各个层面都应贯彻民主要求,加大公民对各项决策的参与程度,确保人民当家作主的民主权利[4]。行政决策理应发挥人民的积极性、创造性,坚持决策问计于百姓,通过凝聚民心民智民力开创行政决策新局面。

3.坚持行政决策的法律至上原则。2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中提出, “树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”法律至上作为社会主义法治理念的重要内涵,意味着要将法律精神、原则以及文化等渗透到国家治理的各个领域。行政决策亦概莫能外,必须坚持依法办事。在行政决策中坚持法律至上,是要将习近平法治思想为改革法治提供长效稳固的制度保障。现代行政决策是围绕法律而展开的多元主体共同完成的治理活动,具体决策过程处于法律调整的框架之内,以便决策行为被统揽于法治秩序。一旦离开法律,行政决策就容易失去依据,决策主体难免陷入我行我素的泥淖。强调行政决策的创新发展,应该在习近平法治思想指引下,秉持法律至上的法治原则。

二、习近平法治思想引领下的科学决策

习近平法治思想中关于行政决策的系统论述,揭示了行政决策的现实要求与法治规律。科学决策是行政决策法治化的第一位要求,核心在于尊重和体现客观规律,确保决策工作的质量与效果。习近平法治思想对于行政决策的科学引领集中体现在决策评估、实质性法治决策、渐进式科学决策、数字化决策等方面。

(一)科学把握决策评估

科学决策也称理性决策,是在成熟的决策理论指导下根据先进方法进行的符合客观实际的活动。理性决策,重点要科学把握好决策可能涉及的风险评估等问题。习近平总书记高度重视重大决策评估工作,多次提出要求。他强调: “我们的政策举措出台之前必须经过反复论证和科学评估,力求切合实际、行之有效、行之久远,不能随便 ‘翻烧饼’。”[5]针对决策过程中经常遭遇的风险问题,根据习近平法治思想的精神要义,应该坚持底线思维,注重防范风险、科学论证,切实做好风险评估工作。涉及公民合法权益及公共利益的行政决策,审慎开展社会风险评估,提前把各项可能影响决策效果的问题化解在萌芽中。行政决策风险评估的法治化,是为了确保法律的理性价值,进而使决策更具合理性。应努力提升决策评估的法律地位,使之成为行政决策过程的刚性措施。

(二)渐进式科学决策

行政决策需要科学的推进方法。在习近平法治思想指导下,采取顶层设计与 “摸着石头过河”相结合的推进路径是一项科学工作。习近平总书记指出,“摸着石头过河”是富有中国智慧的改革方法,也是顶层设计的基础。法治领域规划要遵循这样的思路,使决策更科学、更符合实际。此种渐进式决策路线,既体现了习近平法治思想的政治敏锐度,也彰显了社会转型期法治建设的稳定性要求。此论断倡导采用渐进方式对行政决策机制加以完善,以逐渐实现决策的法治目标。一言以蔽之,渐进式科学决策是基于法治决策理论的立场,遵循科学规律与法治精神,循序渐进做好每一项行政决策。推行渐进式决策具有可行性与必要性,能够灵活应对不确定性的法治难题。

(三)数字法治政府下的科学决策

做好科学决策,离不开信息科技手段的辅助作用。2022年6月,国务院发布了 《关于加强数字政府建设的指导意见》,习近平总书记在主持会议时强调, “把数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府数字化、智能化运行。” 《纲要》也提出,“健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府。”应坚持应用互联网、人工智能等技术手段促进科学决策,探索新技术形式下的新兴决策,实现决策科学化与法治化的紧密融合。在具体决策方法上,应持续强化行政决策与信息技术的统合,推进基于数据驱动的行政组织范式转变[6]。一方面,建立健全行政决策的数据使用体系,根据数据类型确定用途。现代决策理论表明,精准的信息来源是科学决策的前提。在数字经济时代,数据既是广泛的信息载体,也是关键的生产要素。在完善数据方面的法律法规基础上,应科学界定决策的数据使用规则,明确数据在决策环节的有效运用。另一方面,大力推动信息化的决策平台建设。探索在各地区有序推进一体化的在线决策平台建设,优化数字化决策的流程与模式,提升行政决策的效率,实现跨系统、跨部门的科学决策。通过加强数字法治政府建设,使之成为科学决策的关键引擎。

三、习近平法治思想引领下的民主决策

根据党的十九届六中全会精神,明确国家治理中必须坚持人民主体地位,保证人民依法实行民主决策。民主决策的法治地位已得到明确肯定,全面依法治国背景下人民拥有广泛的权利与自由。民主作为人类社会共同的价值,是习近平法治思想包含的必备元素。应将尊重民意、汇集民智贯彻于行政决策各环节,拓宽公众参与决策的民意渠道,实现全过程人民民主在法治政府建设中的保障作用。

(一)善于吸纳公众参与

公众参与是公民以提供信息、表达意见等方式参与并影响行政决策的活动,体现了现代民主政治所具有的民意基础。若行政决策不听取民意,将造成很大的负面效果。尽管实践中有很多行政决策已经有听取民意的做法,但形式主义较为严重,导致公众参与的民主程度还不够高。针对此类弊端,习近平总书记作了严肃批评, “有的不顾地方实际和群众意愿,喜欢拍脑袋决策、拍胸脯表态,铺摊子、上项目,最后拍屁股走人,留下一堆后遗症。”[7]2019年 《重大行政决策程序暂行条例》确立了民主决策原则,要求充分听取群众意见。为确保决策过程的民意性,首先,在行政立法中应吸纳公众参与,保障行政决策依据的民主性。立法作为行政决策的法律根据,是确保民意性的重要源头。在公众参与路径方面,应积极鼓励和促进公众参与行政立法和政府规范性文件的形成过程、参与行政决策或决定等方面,建立有利于公众参与的多元化渠道及机制。涉及法律的立改废等事项,立法机关则应善于利用现代化技术,及时公布制定情况与调整状况,使公众在获取充分信息基础上参与立法活动,继而为行政决策获取依据奠定基础。

其次,在行政决策过程中听取民意,促进行政机关与公民的协商共治。习近平总书记指出, “在社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数。”[8]民主过程强调协商与论辩,是参与主体之间的交往理性,蕴藏着社会主义法律制度的优越性。只有通过反复协商,行政决策结果才能体现 “多数人意志”,继而获得多数人赞同。

再次,行政决策后听取民意,在方案调整中实现个体利益与公共利益的平衡。习近平总书记在主持法律草案审议会时特别强调: “要健全重大决策充分听取民意工作机制,审议涉及群众切身利益、群众反映强烈的重大议题要依法依程序进行,该公示的公示,该听证的听证,决不允许搞 ‘暗箱操作’‘拍脑门决策’。”[3]256行政决策往往指向于公共利益,但重大决策、项目、措施同时还会涉及社会公众的切身利益,其中难免存在利益冲突的问题。通过举行听证会等方式听取民意,适时动态调整不合理的决策,切实考虑利益相关群体的诉求,由此将能够兼顾好多方面的利益。

(二)注重采纳法律顾问与专家学者的意见

行政决策应该实施政府法律顾问制度,实现高质量的改革良策。习近平总书记一直很重视发挥政府法律顾问辅助行政决策的积极作用。如在福建工作期间,他主持成立省人民政府法律顾问团,增强了行政机关的法治效能。党的十八大以来,该制度对于推进法治政府建设的现实作用得到进一步彰显。习近平总书记指出, “要以建设法治政府为目标,积极推行政府法律顾问制度,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,积极推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化。”[9]作为新时期助力法治化决策的关键抓手,需要从宏观层面对政府法律顾问制度作出整体谋划。应深刻认识和完善法律顾问制度,使其持续成为促进政府民主决策的关键支撑。在现实方向上,重点是理顺政府法律顾问机制,明确其法律属性与功能。具体方法层面,确立政府法律顾问的选聘标准,明确法律顾问的职责范围,增进法律顾问参与决策的力度,有效推进民主决策的常态进行。

民主决策离不开专家学者及第三方中立机构的指导建议。关于行政决策的推进方法,可采取问题导向、改革突破、专家论证的推进路径。问题是改进工作的导向,同时也是改革的切入点。专家学者对于行政决策的现实问题有成熟的认知,决策过程务必要组织专家、专业机构论证其必要性与可行性。对专业性强的重大决策事项,承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等,并提供必要保障。专家论证不仅是决策的法律咨询者,还是决策的民主参与者。为消弭决策事项存在的分歧,中立机构的民主介入亦不可或缺。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草;对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估。为提升民主决策的质量,在引入中立评估机构时还需加强配套机制建设,探索建立完备的实施细则。比如扩充评估机构的人才储备,建立畅通有效的评估结果反馈机制。对于争议较大的决策方案,还有必要开展 “异地评估”,防止出现评估结果不客观的问题。

四、习近平法治思想引领下的依法决策

依法决策是依照宪法法律的规定,运用法治方式将公共决策纳入法治轨道,使各项决策过程中遵循法律原则与规定。依法决策意味着决策主体的所有行为必须于法有据,在法律之外行使的决策权是无效的、非法的。2014年10月,习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上强调, “依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,而能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。”[10]根据依法行政具体要求,习近平总书记继续指出, “健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”[11]习近平法治思想指导下的依法决策之引领价值,在决策意识、决策程序和决策保障等得到集中体现。

(一)提升依法决策的法治能力

法治不仅是一种宏观上的要求,而且还对行政决策发挥方法论指引,以实现决策能力提升的目标。经济社会发展的经验显示,依法办事是最稳固、最合理的策略。此种法治方面的要求,其实指向于治理能力,或者说就是一种 “法治能力”。“法治能力”这一概念在党的十八届四中全会以后的迅速传播,是法治素养提升的体现。依法决策本质就是一种法治能力,即熟练根据法律思维与方式从事决策活动的技艺,具体指向于合法性与最佳性的决策目标。进而言之,在依法决策语境下,法治能力意味着行政机关及决策者运用法律规则和法治方式从事公共活动的水平。习近平总书记反复强调,各级党政机关和每一位领导干部、每一位工作人员都“要增强法治观念、法律意识,坚持有法必依,善于运用法治方式开展工作”[12]。应该将 “法治能力”作为依法决策的关键性目标,并通过方法论贯彻落实。综上,这要求行政决策者应该掌握法律解释能力、推理能力、修辞能力以及论证能力,在适用过程中实现既定的法治化目标。

(二)严格遵循法律程序

法律程序对行政决策具有积极意义。法律程序能够限制行政决策者的裁量权,维系决策结果的稳定与完备;法律程序还塑造了决策者的法治意识,促使决策行为更具适应能力,以形成一种高度确定性的环境。对此,习近平总书记提出了一系列具体要求,如 “用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,加快转变政府职能”[13]。针对行政活动过程中的各类决策权,须认识到法律程序产生的重大影响,依法全面履行职能。依法决策的法治能力提升既有赖于法律方法论,也依靠运行有序的法律程序。各项法律程序中,行政机关内部对决策的合法性审核尤为关键。习近平总书记要求,“要以建设法治政府为目标,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。”[14]行政决策方案审议之前,行政机关内部的法治机构需要从权限、程序、内容等要件对决策事项作出严格审查,并有效细化审查标准与形式。一项行政决策能否通过,内部法治机构的合法性审查意见非常关键。如果合法性审核意见对决策事项存有异议,决策者必须根据该意见作出相应调整。

(三)优化依法决策的法律监督

在习近平法治思想引领下,决策权的行使离不开法律监督机制,以实现对行政机关的有效约束。行政决策权达到法治化的标准之一,是行政机关及其决策者的一举一动都受到有力监督。普遍的共识是,不受制约的决策权将容易被滥用。

应建立行政决策的权力清单,确保决策活动受到各方的全面监督。具体而言,应善于用好司法监督、审计监督、纪检监察监督、舆论监督等各项机制,确保法律监督的实效性。各类法律监督方式应实现有机衔接、相互融贯,织密约束行政决策的网络。围绕法律监督的效果,习近平总书记已提出科学论断,“努力形成科学有效的权力运行和监督体系,增强监督合力和实效”[14]。与此同时,决策不当的法律责任体系仍有待合理构建。责任是法律的生命,乃促进行政机关依法决策的关键,也是公民合法权益的保护机制。在总体上,通过推行纠错问责制,督促行政决策机关忠实依法履行职权,严格消弭决策权错位现象。在承担主体上,辨明具体的决策责任人。比如针对行政机关的领导干部、决策者及相关责任人员,根据决策失误情形合理追责。在责任类型上,从行政责任、刑事责任、党纪责任等分门别类地设计。责任机制的构建原则应做到宽严适度,既不放纵决策行为的偏差,也对正确的决策行为进行支持与保障,维系行政机关及决策者的积极性。如此,将能够完善决策者作为第一责任人的约束机制,推动行政机关依法履职尽责。