南京审计大学 沈佳颖，张栋，蒋爱娇

一、培养立法卓越法治人才的现实意义

（一）贯彻落实习近平法治思想的重要举措

习近平法治思想中关于新时代法治工作队伍建设理论是习近平法治思想的重要组成部分。党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中就明确指出要加强立法队伍建设；2018年《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》指出坚持社会主义核心价值体系，着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立、改、废、释全过程。社会主义核心价值观与中国特色社会主义法治建设一脉相承，二者在价值内涵上有共同的特点。因此，培养立法卓越法治人才从法律的第一环节入手，深入贯彻落实习近平法治思想，以培养适应新时代的立法卓越人才为目标，为之后法律的适用奠定坚实的基础。

（二）重点领域立法的人才需求

在新时代背景下，快速发展变化的社会往往产生新的问题，需要立法的不断完善来规制这些新问题。疫情对经济社会发展的冲击、乡村振兴、金融监管等重点领域，这些接踵而来的问题都需要立法者跟上时代的脚步，不断完善我国的法律以适应社会发展的需要。而新时代立法卓越法治人才包含两个方面的含义，一是强调卓越，即不仅仅了解立法的理论和具备相关领域的经验，还能准确把握事物发展的趋势。二是强调新时代，即当代的立法人员不再局限于传统的争议焦点，而应不断适应新时代的发展变化。因此，培养新时代立法卓越法治人才更关注一些重点领域，通过涉及不同领域的复合型教学模式，创新立法人才的培养模式，从而培育专业领域的卓越立法人才，缓解立法资源短缺的情况。

（三）地方立法治理的现实需求

新时代立法卓越法治人才的培养为完善地方立法治理提供了人才基础。2015年，修改后的《中华人民共和国立法法》，赋予了设区的市地方立法权，使得我国有地方立法权的市由原来的49个扩大到了284个，立法改革让立法人才更加缺乏，立法权的下放使得这些地方对立法人才的需求出现井喷，而与此相应的，培养人才的最主要路径—高校，却在课程设置上没有跟上时代的脚步，无法满足日益增长的人才需求。

二、立法卓越法治人才培养存在的突出问题

（一）传统法学教育目标是司法法治人才培养

法学作为一门极其注重实践的学科。《教育部中央政法委员会关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》中指出，培养应用型、高素质法律人才，是实施卓越法律人才教育培养的重点。因此，为培养学生解决实际法律问题的能力，缓解我国高校法学毕业生就业率不高的问题，一般高校普遍采取理论性课程和实践性课程并举的教学模式。而从各个高校的具体实践中来看，高校法学实践性教学环节大多采用模拟审判法庭的方式，即通过让学生扮演法官、律师、等角色，指导学生分析案情，运用法律。

宏观上来看，随着法治社会的建设，在一定程度上我国一直处于“诉讼社会”，即“一个社会呈现涉法纠纷急剧增长、诉讼案件层出不穷的态势”。教育、环境污染、知识产权等涉及社会发展各个层面的案件都需要源源不断的司法型法治人才。微观上看，法学专业的学生在校期间以学习法律知识为主，结合其专业性质，公、检、法以及律师行业成为对口的就业方向，而大部分法学生毕业后的最佳选择。传统法学教育目标更侧重于司法法治人才的培养，其课程设置的目的往往在于培养司法型法律人才，为法官、检察官、律师的岗位需求提供人才。

（二）立法学发展的不健全

我国立法学的研究是在无数的立法实践中发展起来的，经历了挫折与发展，当今立法实践处于“后体系时代”的背景下，立法学的发展也面临着新的挑战。“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”新时代下，立法学的研究不再局限于立法原理、立法制度和立法技术的研究，而需要进行质的转变。然而，基于立法学源于实践、成于经验的特殊性，立法原理、立法制度、立法技术等板块很难形成一个泾渭分明的立法学结构体系。立法学与法理学、宪法学、政治学的密切联系又往往让人们忽视立法学的独立性和重要性，因而其发展一直处于相对滞后的状态。此外，基于立法学发展的不健全，立法学的学科设置也不尽如人意，呈现出数量少、培养能力不足的情况。立法学的教学，不仅需要掌握丰富的法律专业知识，还要求具有丰富的社会阅历、调查分析能力和一定的立法实践经验，而立法活动更是一个专业性强、程序性极高的过程，要求各个部门的及时沟通和协调配合。因此，目前立法学学科的建设并未得到普及，仅少数高等院校开设相关课程且成效并不显著。

（三）高校立法教学的不重视

在传统法学教育目标和立法学发展不健全的大背景下，高校立法教学的现状不容乐观。立法学内容较少，知识相较于其他部门法来说相对浅显，其次宪法以及其他有关法律对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题作了原则规定。因此，立法学的知识往往在宪法的课堂上被走马观花地一笔带过，并不是每个高校的法学院都会开设立法学这门学科，更不必提立法学科之下的分支学科了。立法学科作为一门理论和实践相结合的课程，实践的教学更是凤毛麟角。立法实践是通过让学生亲身体验模拟立法的形式，学习我国立法的流程，能够灵活运用理论知识解决实际问题。然而，立法实践的教学在我国的教学中基本很难看到，不仅小学、中学没有设立相关学科注重对立法人才从小的培养，甚至连高校的法学院都很难看到模拟立法的实践教学。不少学生对于我国立法知识的了解都是通过书本，或是网上关于人大的新闻，但是仅仅通过这些方式实际上对于立法的流程难以理解清晰。

三、新时代立法卓越法治人才的培养要求

（一）坚持习近平法治思想

《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》强调：“着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立、改、废、释的全过程。”因此，立法卓越人才必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习社会主义核心价值观，才能确保立法的科学性、民主性，这要求培养立法卓越法治人才必须坚持习近平法治思想，将习近平法治思想作为法学教育和法治人才培养的根本遵循。

（二）扎实的法学理论功底

“立法学”课程具有较强的理论性。“立法学”课程的内容主要包括立法的基本原理和基本原则、立法的技术、立法制度等。学习内容理论性较强，对于学生来说较难理解。并且立法卓越法治人才与其他类型的法律人才相比，需要更为扎实的法学理论基础。因为立法者所面对的都是社会生活中出现的新问题，这些问题没有现成的答案，这要求他们对社会问题有敏锐的洞察力，发现社会问题，分析问题的成因。除此之外，立法学与其他学科有较强的关联性，这要求立法者必须掌握某一其他专门法的内容。例如，当立法者制定金融领域的相关法律时，他们不仅需要掌握立法的相关理论，还需要掌握一定的金融知识；在制定地方法规时，立法者必须掌握有关的行政处罚、行政许可等理论知识，以及如何避免地方立法不与上位法相抵触。因此，对于立法者来说，仅仅掌握立法的制度、立法的技术等立法专业知识，无法满足立法的需要，还需要进一步掌握其他相关知识。

（三）熟悉立法程序与技术

立法程序与技术是指在遵守立法的法定步骤和顺序的前提下，立法者应用以往立法所带来的经验、知识和技巧来制定新的法律，这决定了立法学具有立法理论与立法实务相结合这一显著特征。以国外顶尖大学的法学院为例，多伦多大学聚焦于立法机关的实际运作，并且与当地的地方议会达成合作，设立了立法研究服务基地。立法具有很强的实践性，高校教学不能局限于课堂纯理论教学，而要开展更多立法实践，让学生在实践中学习立法程序与技术。例如，国内高校可以开展模拟立法实践，将立法理论与立法实务相结合，学生在模拟实践的过程中加强对立法程序与技术的理解。此外，地方立法机关可以与当地高校的法学院开展合作，打造模拟立法基地，使学生能更贴合实际地了解立法程序与技术。如此，高校甚至可以直接为立法机关输送专门人才，从而提升我国立法的质量。

（四）能够开展立法条文写作

现行高校考核体系往往重考试轻写作，大部分课程采用考试的形式作为课程考核方式，虽然也有部分课程选择以论文写作的形式作为考核方式，但是这些课程都不是核心课程，学生也往往不重视，将论文写作看作一种更为轻松的考核方式。而教师对于论文的检查主要集中在论文的重复率上，忽视了法律语言的运用等。此外，当下高校还尚未开设法律写作课程，学生组织语言、运用法言法语的能力整体较弱。而立法要求立法者有高超的立法条文写作能力，将规则以法律的语言颁布出来。2016年，全国人大常委会法工委发布了《法律常用词语规范》，在《规范》中详细规定了法律结构规范、法律条文表述规范等。这表明我国的立法体系正在规范化、体系化，立法者在编写立法条文时必须遵循一定的规则，力求法条的准确性、合规性。因此，立法卓越法治人才必须具备较强的立法条文写作能力，确保在立法过程中将规则转化为规范的法律语言。

（五）具备社会调查分析能力

立法工作的复杂性要求立法人才具备较强的社会调查分析能力，即找出问题、思考问题、解决问题。每当制定一项新的法律法规时，立法者都需要对调查结果进行统计和分析，进行思考，从而找出产生问题的真正根源和解决问题的办法。调查分析不是一种形式，必须要走进社会去思考、去研究，找问题、破难题，这样才有收获。当前，学生对社会的调研大多是“走形式”“完成任务”。这些调研只是“浅入式”调研，他们虽然走进社会，但调研只是走马观花、蜻蜓点水。而立法内容涉及到生活的方方面面，且涉及到的都是当下社会的难题，这要求立法者具有敏锐的社会洞察力，找出社会问题，分析问题的成因，最后通过立法解决社会问题。

四、新时代立法卓越法治人才的培养对策

（一）确定立法人才培养的教学目标

凡事预则立，不预则废。确定立法人才培养的教学目标是为解决培养立法人才的现实问题，反哺优化人才培养目标。坚持问题导向，让解决问题成为立法人才培养的目标。

1.理论方面

（1）培育立法型思维。相较于法官、律师等司法型人才重于抽象法条的运用，立法型人才担负的单子更为沉重，要将之前不存在的、社会发展过程中新产生的一个个社会现象，归纳总结为可以上升到具有普适性的法律条文。（2）丰富法学理论。首先扎实的法学理论基础还是不可或缺的，同时，立法人才更应明确的是，自己所面对的问题不仅是运用现有法条，更重要的是创造法条，没有对于现有制度的深刻理解和一定的法学理论功底是行不通的。（3）开阔学科视野。立法人才在熟练掌握法学理论的同时，还要对社会学、管理学等相关学科有一定的了解，以便制定的法律可以与现实问题无缝衔接。学院方面可以增加该类选修课以便学生选择，同时，学生要有目的性地对其他学科有一定的涉猎。

2.实践方面

异位妊娠在临床上又被称为宫外孕,属于女性高发性急腹症,其病症机理较为复杂,危险性高,近年来发病率呈直线上升的趋势,一旦治疗不当,将导致孕囊破裂,严重威胁患者生命健康安全,因此,选择一种有效的检测方式,能够尽早投入治疗,改善临床效果,降低并发症风险,具有十分重要的意义。

（1）调研立法机关。大一年级的学生还处在对于法学理论的不断熟稔阶段，尚不具备实习的专业水平，此阶段可以仅作调研，了解现阶段立法的基本状况，立法者的思考点等问题。同时应当关注立法流程，从程序上先了解立法。（2）相关技能的培训。具体又可分为演讲和文书起草。在草案的说明环节，一方面要有扎实的笔头功夫，另一方面则要有口头表达能力，在应对代表们的质疑、解答其疑惑等事项上更为灵活自如。大二大三年级的学生可以选修相关课程，以此熟悉该项技能。有条件的学校可以组织学生开展模拟立法活动，诸如上海交通大学等一众高校还组织学生到当地人大来实际模拟立法，包括初审、复议、表决的全过程，让学生切身体验一部法律法规的立法审议过程。（3）社会调查中发现问题。立法是一个从无到有的过程，这就要求立法人才要在生活中发现一些值得思考的问题。想要做一个优秀的立法者，不仅要行其道更要知其道。关注生活中的小的方面，做有深度的理解，提出问题，构思有没有更好的解决方案。社会现象是一个无尽的资源库，看似高深莫测的法理和条款的法条都来自其中。

（二）专业教育与思政教育的结合

1.专业教育与思政教育内核的联系

法学因其学科特殊性与专业性不同于其他学科，其要求学生不断提高自己的政治觉悟，在学习专业知识的同时，稳步推进对于人生观价值观的改造。思政教育是“三全育人”理念（全员全程全方位）下，引导学生树立正确价值观的隐性教育。思政是法学专业教育体系中重要的部分，其培养学生在面对不正之风时本能地会产生对公平正义的维护观念，进而体现学科专业素养的重要责任。这与法学学科体系中的思政理念不谋而合，甚至可以说二者追求的目标是相同的，所以二者的深度融合不存在逻辑障碍。

2.专业教育与思政教育融合的可行性

法学专业教育本身就包含着一定的思政教育，诸如法律职业伦理等课程的核心还是在塑造打磨法律人的价值观。专业教育和思政教育的融合，是实现德育和智育同频共振的良好契机。在传统教学中，以学生为主体的高等院校的德育和智育是两块分开的部分，其共同目的是培养学生专业素质、道德修养同向同行。思政教育和专业教育的融合是将二者合二为一，在专业技能的培育之中将思政教育深耕细作其中，让学生在更深层次的潜移默化中，实现二者的深度融合。

3.专业教育和思政教育结合的发展路径

（1）提升专业老师的思政水平。在专业教育和思政教育相结合的大背景之下，既要求教师传授专业知识，同时也要把正确的价值观润物细无声地融入其中，让学生在锻炼法学思维的同时内化正确积极的人生观。这就要求教师队伍要具备高超的思想政治水平，教师要注意言传身教，传递正能量，与此同时还要创新教学方式，从生活中发现问题来引导学生，将思政教育与实践案例结合，提高学生思想意识的维度。（2）注重社会实践。霍姆斯曾言“法律乃是我们道德生活的见证和外部沉淀”。法学生不应该是群被束之高阁的动物，他们更应该在实践中发现学科的真知。要想将思政课程和专业课程达到灵与肉的交融，势必要投身于实践。在社会实践之中，法学生能够见识到现实生活中的不公平不正义的现象，这与在书本上看到的案例有很大不同。纸上得来终觉浅，在现实中感受是对之前课堂中学到的专业知识的运用也是思政教育的深化。同时这种职业习惯也会在将来伴随学生之后所走的职业道路，坚守道德与法律是一个法律人的终身修养。

（三）立法模拟的实践教学

模拟立法作为法学教育的一种新型教学方式，从目前来看，各高校法学院实际将模拟立法落到实处的极少，并且学界对此的讨论也寥寥无几。对于模拟立法的模式选择有学者提出有分阶段模拟和全阶段模拟的模式，也有提出单方模拟立法和对抗模拟立法模式的，考虑全程模仿式中包含实体立法也包括程序模拟，最有利于学生深刻理解，下文选择全程模仿式展开讨论，可以从以下几点来准备（将参与学生分为三个组别，即学生A、学生B、学生C分别承担起草、意见征求、审议三方面的主要工作，各组别学生应积极准备，以保证活动参与度）：

1.提案

法律来源于生活。学生组织A根据某一社会热点或者生活中的现象制作提案，提案的内容是关于社会热点所引发的种种问题（亦可是老师提供的选题），提案不应该是空穴来风，应立足生活点滴，有想要切实解决现实问题的想法。不提倡选择一些原则性很强的、生活中很难接触到的选题，从后续的草案质量上来说，学生对于不熟悉的领域很难把握、没有切身经历，不利于高质量的草案制作。考虑到学生提出提案难度较大，这一部分可以由老师参与。

2.起草

起草可谓是模拟立法之中的重中之重。草案立项可以简化，只明确该“法”的主要原则和解决的主要问题即可。之后便是建立起草班子（学生A），进行调查研究。调查研究阶段学生应注意几点：（1）现行法律法规、政策等有无对于该事项的相关规定。（2）国家层面、地区层面甚至学校层面对于该事项的惯常做法是什么。（3）学生自己对该问题的预期解决方案。之后就相关问题整合，便可着手起草条文，起草出来的文件一般称为试拟稿，经起草班子内部讨论斟酌之后，形成“征求意见稿”。学生可以采用两种方式征求意见：（1）将征求意见稿印发有关方面（学生B）书面征求意见。（2）举行听证会或者座谈会邀请相关方面（学生B），征求意见稿经讨论，反复修改之后会形成送审稿。

3.审议

审议阶段所需要注意的几个问题是：（1）提前将法律草案发给各代表（学生C），代表们认真研读后准备意见。（2）在大会上听取提案人关于法律草案的说明。（3）各代表团全体会议（学生C）对于草案进行审议。（4）可有教师代表组成专门委员会，也参与到立法过程中来。审议之后就会得到达表决、通过环节，该阶段要求参与审议的学生组织要积极发表自己的看法，该阶段还会有起草班子（学生A）的代表“提案人”做该草案的说明。最终由起草班子形成表决稿；立法程序中的表决程序可以忽略。表决稿即可为之后的标准文本；立法程序中最后的公布流程可以在学院或者学校官网上进行。该模拟立法方案不仅包含实体立法环节，亦对程序环节有了最大限度的还原。模拟立法不像是学生惯常的有法可依解决现实问题，而是一种没有借鉴的、全部创新的过程。从这个角度来讲，需要学生投入很大的精力去搜集相关资料，琢磨词句，吸收借鉴他人看待问题的思考方式,拓宽自己的思路。

（四）地方人大与法学院校的基地合作

1.为什么要和人大合作

2015年初通过的《立法法》，扩大了地方立法权，立法权下放忽如一夜春风来，地方获得权限却无从下手，立法经验、立法理论不足，立法人才缺失是根本问题。部分政府积极响应，结果是大面积景观式立法的出现。地方立法缺乏专业性人才，缺少专员做统一的立法规划，解决问题势在必行。在地方立法人才缺失的情况下，有能力的高校可以适当更改人才培养方案，将部分学生分流到立法型人才的培养。高校一方面可以及时反应社会出现的人才需求缺口，另一方面和人大积极合作是一个提升教学质量的过程，在合作中，参与研究的教师加强了对于社会现实的理解，补充了很多生动鲜活的案例，将来回到课堂上，会让课堂氛围和学生参与度直线上升。

2.和人大怎么合作的路径解决—建立人大地方立法服务基地

高校和人大联合办学，建立立法服务基地，签署联合培养协议，不同于过去闭门造车、“纸上谈兵”般的填压式教育模式，建立基地是让学生参与到地方立法实践中去，让其能够快速了解认识地方立法的特点。建立基地联合办学的另一个优点在于，双方能够以问题为导向，根据现实所需不断修正培养计划，这样以来，学生日后就可以更大程度上满足用人单位的需求，构建了象牙塔和社会实际间的桥梁，保障了学生的就业。以聊城大学法学院为例，2016年2月，该校法学院和聊城市人大建立了地方立法服务基地，之后根据聊城当地现实情况，该基地多次提供相关材料，诸如立法论证意见等被当地立法部门所接受，取得了很好的社会评价，为参与研究的师生都提供了宝贵的经验。