石 慧（国家图书馆）

1 公共图书馆事业稳步发展，为实现文化强国战略奠定坚实基础

图书馆是人类文明发展的重要标志，是收藏典籍、传承文明、服务社会的重要场所。党和政府一直重视图书馆建设：1980 年，中央书记处通过《图书馆工作汇报提纲》［1］；1982 年，“六五”计划（1981—1985）提出“目前尚无公共图书馆的省、市、县，要逐步地建立起来。在大中城市要建立儿童图书馆”，为我国公共图书馆事业发展奠定了良好的政策基础；“十五”计划（2001—2005）以来，发展文化事业被提到了前所未有的高度，公共图书馆事业进入一个较快的发展时期；2003 年，文化部提出建设公共文化服务体系的设想，此后，县级“两馆”建设规划、“国家数字图书馆工程”“全国文化信息资源共享工程”“数字图书馆推广工程”“公共电子阅览室建设计划”等重大文化工程和项目陆续启动和实施，极大促进了图书馆事业的发展。国家划拨专项经费，由中央财政统一拨付到地方，专门用于建设和发展从省级到基层的各级公共图书馆，有效改善了因区域发展不均衡而造成的某些地区文化事业发展不足的局面，支持了我国中西部、基层公共图书馆的事业发展。这一时期，全国公共图书馆设施条件不断改善，公共图书馆已基本实现全覆盖，公共文化产品日益丰富，服务能力有所提高，社会效益显著增强［2］。“十三五”期间 （2016—2020），在加快构建现代公共文化服务体系进程中，《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》 相继施行，公共图书馆治理体系和治理能力向法治化迈出坚实步伐［3］。现代信息技术直接推动着图书馆业务和服务模式的迭代更新，从“六五”到“十三五”，我国公共图书馆事业政府保障力度显著增强，基础设施日渐完善，业务范围不断拓展、服务方式不断创新，公共数字文化服务能力显著提升，覆盖城乡的公共文化服务体系基本建立。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出到2035 年要“建成文化强国”，“提升公共文化服务水平”是未来文化建设的重点任务之一［4］。2021年3 月，《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》（以下简称《意见》）出台，就“十四五”时期公共文化服务高质量发展部署重点任务［5］。公共图书馆事业高质量发展是公共文化服务高质量发展的重要内容，是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，公共图书馆的发展水平直接体现公共文化服务体系的建设和服务水准。评估定级工作是促进图书馆事业朝着既定目标发展的必要手段，可以推动管理者对图书馆工作保持持续重视，促进图书馆工作者努力投入业务建设，真正实现高质量发展。

2 开展评估定级工作是推动公共图书馆事业高质量发展的有效手段

公共图书馆评估定级工作是指通过采用定性和定量的方法，对图书馆管理、人员、经费、设施、业务活动和读者服务进行评价和测度，根据评估结果给予等级评定，反映一定时期内图书馆在本地区、全国同行中的建设水平和历史时期内图书馆的发展水平。“六五”计划以来，文化部一方面加强全国公共图书馆新馆建设和办馆条件改善，一方面对全国公共图书馆履行监督管理的职能，对县级以上公共图书馆开展评估定级工作。对图书馆发展展开整体评价，始于20 世纪80 年代各地开展的创建“文明图书馆”活动，此后，部分省市自主开展科学评估工作。20 世纪90 年代初，为“加强对图书馆事业的管理，进一步摸清图书馆事业的状况，更好地推动图书馆事业的发展，提高图书馆的工作水平和工作质量，使图书馆工作规范化、标准化”［6］，文化部对我国除港澳台地区、西藏自治区以外的30 个省、自治区、市的公共图书馆开展县级以上公共图书馆评估定级工作。1992 年，制订各级公共图书馆评估试行标准；1993 年，在部分省（自治区、直辖市）开展试点后对标准进行修订；1994 年，评估定级工作在全国正式开展，参加首次评估的县级以上公共图书馆共2,189 个，参评率达85%［7］。经过动员部署、标准制定、试点评估、全面评估、评估总结五个阶段，1994 年12 月20 日，全国公共图书馆评估工作总结会议在北京召开，充分肯定了评估定级工作对促进公共图书馆事业建设的积极作用［8］。1998 年、2003 年、2009 年、2013年、2017 年和2022 年，我国相继开展了第二次至第七次全国县级以上公共图书馆评估定级工作，基本保持四年一次的频率。原则上，所有公共图书馆都要参加评估工作，因故无法参评的，须报上一级文化行政主管部门同意并批准方可不参评。需要特别指出的是，第一次评估时，县级以上公共系统少年儿童图书馆评估定级工作由文化部单独发文并于1995 年下半年开展；从第二次评估开始，少年儿童图书馆评估定级工作和公共图书馆一起开展，不再单独发文。

2.1 上等级馆必备条件总体在提高，激励图书馆事业稳步提升

公共图书馆评估标准的制定经过了严格的前期调查、调研和分析，完全着眼于肯定和促进事业发展的出发点，是文化和旅游部、中国图书馆学会、公共文化领域专家、学者和具有丰富实践经验的馆长与业务骨干经过理论研究、研讨、审定、试点实践验证后形成的智慧结晶。每一次评估定级工作开始前，都要根据公共图书馆事业的最新发展状况，对标准作出修订，新的标准既要能准确反映各级公共图书馆在评估期的整体发展水平，又要体现图书馆行业的研究前沿和事业发展方向。1994 年第一次评估时，在审核、汇总、分析全国评估结果数据后，文化部制定了定级标准，使该标准具备较强的指导性和政策性［7］。

必备条件是对一、二级图书馆办馆条件的最低要求①，也是历次评估定级标准的基本标准。必备条件指标及其阈值是定级时的重要参考，是公共图书馆发展水平的基本说明，必备条件指标的阈值会根据实际情况作出适当调整。在第六次评估标准中，充分考虑到我国东、中、西部地区公共图书馆事业发展存在的区域差异，评估工作领导小组将上等级馆必备条件按照东、中、西部分别划定阈值，使得评估定级工作更加科学。如建筑面积指标，第一次评估时，县级一级馆馆舍建筑面积不低于2500m2，至第六次与第七次评估时，该指标项更改为东部县级一级馆不低于6000m2、中部县级一级馆不低于5000m2、西部县级一级馆不低于4000m2；年财政拨款总额指标，第一次评估时，县级一级馆总经费不低于12 万元，第四次评估时，县级一级馆总经费不低于30 万元，至第六次与第七次评估时，东部县级（地级市下辖区）一级馆不低于160 万元、中部县级（地级市下辖区） 一级馆不低于150 万元、西部县级（地级市下辖区） 一级馆不低于140 万元。可见，上等级馆必备条件指标值总体在提高，表明我国公共图书馆整体发展状况稳步向好，各方面工作逐步提升。

2.2 评估结果数据总体上升，图书馆事业发展呈良好态势

2018 年8 月，第六次全国县级以上公共图书馆评估定级上等级图书馆名单公布，全国2,522个公共图书馆达到三级以上标准［9］，加入第六次评估定级结果数据［10］。经过六次评估定级工作，公共图书馆参评数量、参评率和上等级馆数量、上等级率总体呈上升趋势（见表1）。各项指标汇总后的成绩，客观上反映了公共图书馆业务工作全面铺展而且卓有成效。

表1 第一次至第六次全国县级以上公共图书馆评估定级上等级馆数量

在上等级馆必备条件逐次提高的趋势下，为保证上等级率，评估期内和评估后一段时间，各地政府采取多种措施大力支持图书馆事业，很多地区把图书馆事业纳入了本地国民经济和社会发展规划，图书馆事业的发展成为当地综合发展的固定构成部分。在图书馆内部，评估定级工作清楚地标识出了图书馆发展的各个方向，对照标准展开工作成为图书馆人的共识，图书馆业务工作因着评估定级的促动，获得了长足进步［11］。表2反映了1995—2019 年全国公共图书馆整体发展情况，其中，公共图书馆总藏量从32,850 万册/件增长到111,181 万册/件、财政拨款从65,829万元增长到1,835,549 万元、新增藏量购置费从16,788 万元增长到234,890 万元、建筑面积从415.5 万 m2增长到 1699.7 万 m2。建筑、馆藏等资源是服务的基础，只有具备厚实的资源基础，才能为读者提供全方位高质量的服务，评估定级工作从侧面对政府增加图书馆投入起到了推动作用，随着指标的递次提升，政府的投入也相应增加，确保了图书馆资源的适度增加。

表2 1995—2019 年全国公共图书馆事业发展情况（总藏量、经费收支及设施）

2.3 信息技术推动评估方式转变，向常态化评估转型

以人工智能、移动通信、物联网、区块链为代表的新一代信息技术给人们的生产生活方式带来了巨大而深刻的影响［12］，新业态、新模态不断出现，机读目录取代手工目录，图书馆业务流程实现自动化管理，数字资源成为图书馆馆藏资源的重要组成，数字资源的采选、组织、利用和保存进入图书馆核心业务流程，数字阅读进入公众生活。信息技术给图书馆业务和服务带来了转变，评估工作也适时采用了新的方式。第一次至第五次采用的是传统的评估方式，即参评馆准备纸本参评材料，评估组实地核查；第六次评估利用现代信息技术，建立评估定级管理与服务平台，采用在线填报数据和上传佐证材料、专家在线打分与实地数据核查相结合的评估方式，且参评馆业务管理系统和评估定级管理与服务平台实现接口后，部分指标数据可以通过自动采集获取。从事业发展角度来看，这种调整推进了图书馆观念的转变和对信息化工作的重视。第七次评估工作已经在进行，仍沿用了线上和线下相结合的评估方式，在第七次评估工作结束后，文化和旅游部将“逐步建立常态化采集评估数据、定期研究分析事业发展形势、阶段性总结定级的评估工作模式”［13］。评估定级工作由四年一周期转变为常态化评估，便于文化行政主管部门随时了解本地区的图书馆事业发展现状，及时调整政策和规划，也便于图书馆及时更新上等级状态。

3 以评估工作为抓手，加强图书馆自身建设

2021 年7 月，第七次全国公共图书馆评估定级标准研制工作会在国家图书馆召开，标志着全国县以上公共图书馆第七次评估定级工作正式启动［14］。2022 年 5 月 26 日，《文化和旅游部办公厅关于开展第七次全国县级以上公共图书馆评估定级工作的通知》（以下简称《通知》）发布，《通知》要求：文化和旅游部负责顶层设计、统筹规划；中国图书馆学会（第三方）承接政府转移职能，在文化和旅游部的指导下组织专家团队完成评估标准、评分标准和细则的研制，组织评估组对省级馆进行评估，并抽评部分副省级、地市级和县级馆［13］；各省（自治区、直辖市）文旅厅负责区域内推进；参评馆做好自查参评工作。各主体责任明确，分工合理，保证评估定级持续、顺利推进。第七次评估定级工作是在新形势下特别是在新冠肺炎疫情防控阶段进行的，充分考虑了各种条件，是一次新的尝试。

3.1 认真学习评估标准，把握图书馆事业发展方向

与第六次评估标准相比，第七次评估定级标准有几处修订值得肯定。① 副省级城市公共图书馆不再按照省级公共图书馆评估标准评估，而是按照地市级公共图书馆评估标准进行评估。这一调整不是从级别而是从职能定位来考虑：省级公共图书馆是全省文献信息资源保障中心，对省域内公共图书馆展开业务辅导工作，接受本省内正式出版物的缴送；副省级城市公共图书馆的职能定位与地市级公共图书馆基本一致。② 指标体系第二部分名称由“业务建设”调整为“业务能力”，注重考量图书馆的综合素质，如对不同类型文献的管理和保护能力、对读者的服务能力、业务的创新能力以及区域协调协作能力等，而不只是简单反映图书馆的业务建设情况。③ 必备条件方面，省级、副省级城市、地市级（含直辖市所辖区县）公共图书馆等级必备条件增设“年报制度”“法人治理结构改革”“专业技术人员占比”，县级公共图书馆等级必备条件增设“专业技术人员占比”。县级公共图书馆“专业技术人员占比”指标的增设源于图书馆人才流失严重的现状，评估小组希望借此引起相关部门对图书馆人才队伍建设的重视。这些调整体现了评估标准立足全国公共图书馆事业发展的阶段性特点，反映了近年来公共图书馆事业发展水平。

第七次评估标准统筹基础业务指标，突出核心指标，从指标及其内涵的差异性可以看出不同层级公共图书馆的职能定位，凸显图书馆服务与管理专业化，包容反映行业改革发展的创新性指标，促进和推动图书馆转型，引领事业发展方向。图书馆要从评估标准中读懂指标含义，把握指标设立的依据和依据，从指标的变化中把握事业发展方向和重点议题。

3.2 认真做好日常管理，扎实基础业务建设

公共图书馆评估定级工作是对参评馆在一定时期内业务水平的整体考量。除评估定级工作外，目前还没有第二项全国性工作可以用来衡量全国公共图书馆的发展水平。评估标准是较为完善、科学的指标体系，对图书馆的办馆条件、基础业务建设、读者服务工作、业务研究与辅导、协作协调、管理等方面提出了明确要求，评估标准既有定量指标，也有定性指标；既有采、编、阅、藏基础业务指标，也有新媒体、信息化等反映事业发展方向的引导性指标。在正式评估前，通常有一个自查阶段，这是参评馆对自身业务发展的一次总结和检查，于工作进展具有承上启下的作用。参评馆对于评估定级工作应保持积极的心态，始终明确评估定级工作的基本目的是以评估定级作为抓手来规范图书馆管理和业务、促进图书馆事业全面发展。以标准来对标图书馆日常建设和管理，查缺补漏，扎实做好各项基础业务工作，保留特色和优势，改进薄弱环节，根据馆情条件有计划、有步骤地跟踪事业发展新方向。

第七次评估标准的指标解释与分项说明中，多项指标的基本分项都要求建立明确的工作细则或规章制度，如“文献编目时效”指标要求馆内有“编目工作制度和流程文本”“文献保护”指标要求提供“普通文献保护制度文本”“志愿服务”指标要求提供“志愿服务制度文本”等。在日常工作中，图书馆可以以评估标准为依据来逐步加强图书馆内部规章制度和相关规划建设，使图书馆管理工作进一步正规化、专业化。

3.3 从重“硬件”投入向重“效能”产出转型，提升图书馆服务效能

在指标体系结构方面，第六次评估标准改变了以往评估标准的体例。指标体系由上等级馆必备条件、服务效能、业务建设和保障条件四部分组成：服务效能考察公共图书馆基础设施和业务建设共同发挥对外功能的实现效果；业务建设考察图书馆编目排架、数字化、业务协作、统计研究等基础业务建设情况，评估图书馆的业务能力和业务状况；保障条件考察图书馆的馆藏资源建设以及当地政府对图书馆的政策、经费、人员和设施投入②。在省级公共图书馆评估标准中，服务效能基本分300 分、业务能力400 分、保障条件300 分；在副省级、地市级（含直辖市所辖区县）公共图书馆评估标准中，服务效能基本分350 分、业务能力350 分、保障条件300 分；在县级公共图书馆评估标准中，服务效能400 分、业务能力300 分、保障条件300 分。由此传递一个明确的信号，即过往的40 年，国家一直在投入财政资金支持地方公共文化事业建设，多地完成或启动了新馆建设和旧馆改造工程，部分图书馆单体建筑面积已达10 万m2。从评估标准的导向性来看，未来，图书馆的建设重心可能要从重“硬件”投入向“硬件”投入和“效能”产出两手抓的工作方向转型。政府和公众希望看到，财政资金的投入能获得多少产出，而图书馆的产出主要通过社会效益来衡量，图书馆的社会效益主要通过开展的各类服务和活动来实现。

第七次评估标准指标既有精简，也有新增。根据事业发展方向，新增指标主要集中在第二部分“业务能力”，如在“2.2.数字化建设”中新增“2.2.3 云服务”，在“2.3 业务创新”中新增“2.3.2 新型阅读空间”“2.3.3 智慧应用场景”“2.3.4 文旅融合”，及时反映智慧图书馆发展现状与趋势，对于图书馆业务发展是一种引导。

3.4 加强人才队伍建设，提升馆员专业水平

人才队伍建设是图书馆事业发展的根基。图书馆工作既需要综合素养过硬的管理人员，也需要多学科领域的专业技术人员。对此，评估标准也作出了科学的设定。第四次评估时，县级一级馆要求大专以上学历人员数占职工总数之比不低于30%，而第七次评估时，东、中、西部县级一级馆要求专业技术人员占比均不低于80%，这说明评估对图书馆人员结构、人才队伍建设的重视。第六次评估定级工作期间，中国图书馆学会举办了近十场培训，分区域、分层级、分主题对东中西部省级（副省级）、地市级、县级公共图书馆（少年儿童图书馆）管理者和业务骨干进行专业培训，内容涉及图书馆基础业务、阅读推广、数字图书馆建设等方面。第七次评估定级采用线上培训模式，不受时间和区域限制，扩大了受众范围。人才是事业发展的关键要素，图书馆在人才队伍日常建设方面要重视和加强馆员专业能力建设，鼓励馆员积极参加各级各类继续教育培训项目，加强专业理论知识学习，帮助馆员掌握图书馆建设的新理念、新技术和新方法，提升业务能力水平，从而匹配图书馆事业发展的新要求。

4 建立科学的评估标准体系，进一步完善评估定级工作

全国县级以上公共图书馆评估定级工作是一项多主体参与、合作共谋发展的综合性管理工作。从各级文化行政主管部门来看，评估定级工作有助于全面、细致地了解本地区事业发展现状，为决策提供可靠的调研数据，提高图书馆事业管理工作的科学化水平［7］；从第三方行业学会来看，评估定级工作充分体现了其承接政府转移职能、履行行业协调的职责，有助于提升它在公共图书馆领域内的影响力；从参评馆角度来看，以评估定级工作为契机，梳理阶段性工作内容，发现优势、找到差距、明确不足，有助于其寻求政府投入、为下一阶段的图书馆建设提供发展思路。每一次评估定级工作都是完善上一次评估标准和优化工作模式的实践过程，是更加完善、科学地评价图书馆事业发展的状况、促进图书馆发展的有效方式。当然，各方的评估诉求有所不同，也存在着需要平衡的内容，如评估标准指标制定过高或过低一旦影响文化主管部门对辖区内图书馆事业的了解和判断，可能会产生对标准科学性、合理性的质疑；定级结果如果未达到图书馆的期望，可能会引发参评馆对评估工作的抵触情绪，认为费时耗力还得不到政府重视。为此，要在科学制定评估标准和完善评估结果运用机制两方面深耕，使得评估定级工作更趋合理和具有实效。

4.1 科学建立评估标准指标体系和定级必备条件

受地区人口、经济、社会发展水平影响，全国区域之间公共图书馆建设发展不平衡现象普遍存在。2019 年，东部地区公共图书馆机构数不及中部和西部地区，但纸质文献总藏量、电子图书总量、纸质文献本年新增藏量、电子图书本年新增藏量、财政补贴和购书专项经费③均明显高于中部和西部地区［15］。同一区域、不同省（区、市）之间或同一省（区、市）、不同地区之间，也存在发展不平衡的情况。如同为东部地区，第六次评估中江苏省公共图书馆机构数114 个，一级馆数100 个，达标率为88%，而辽宁省公共图书馆机构数130 个，一级馆数35 个，达标率仅为27%；广东省公共文化建设走在全国前列，一级馆达标率为55%，而其中珠三角地区图书馆一级馆达标率为79.3%，粤东西北地区一级馆达标率仅为26%［11］。第六次评估标准必备条件的设立已充分考虑东、中、西部公共图书馆发展差异，但缺少对同一区域、不同省（区、市）之间或同一省（区、市）、不同地区之间公共文化发展差异的考量。因此，《通知》 要求，第七次评估将在采集完所有参评馆评估数据之后，在分析评估数据的基础上制定评分标准和细则，切实根据实际情况展开工作。

4.2 完善评估结果运用机制，发挥图书馆上等级的效用

由于评估定级工作是全国性工作，因此，在考虑定级条件时，会基于多数公共图书馆的情况，适当兼顾中、西部图书馆的实际状况。荣誉激励在工作初期往往颇有成效，但如果大多数都能获得且能连续多次获得，其含金量难免会打折扣，如很多图书馆，特别是东部图书馆，在连续几次的评估中都获得了一级馆的荣誉。如何保持一级图书馆的含金量和评估上等级对图书馆的吸引力，避免评估工作流于形式是组织实施方要深思的地方。因此，《意见》指出，“建立健全科学规范的评估标准体系，进一步完善评估定级结果运用机制，鼓励地方通过经费分配、项目安排等方式，加大奖优力度”［5］。将评估上等级和经费绩效、相关评比表彰挂钩，丰富评估定级结果运用机制，会更有利于促进评估定级工作有效可持续开展。

通过六轮公共图书馆评估定级工作可见，随着我国综合实力的进一步提高，图书馆事业发展取得了长足进步。全国县级以上公共图书馆评估定级工作已成为国家全面落实基本公共文化服务标准化、均等化，促进城乡公共文化服务体系一体化建设，实现公共图书馆事业高质量发展的有效手段。同时，评估标准已不仅是一个标准，而是图书馆业务发展的参照和指南，经由评估定级工作，图书馆能够忠实记录过往成绩、总结经验教训，确定未来发展蓝图，“以评促建、以评促管、以评促用”的方针是符合图书馆事业发展状况的，因此，评估定级工作是推动公共图书馆事业乃至公共文化事业高质量发展的有力措施。

［注释］

① 参考文化部图书馆司关于《省、地、县级图书馆、少儿图书馆定级必备条件》的通知，1998。

② 参考柯平教授第六次全国县级以上公共图书馆评估定级培训班（沈阳站）。

③ 总藏量和本年新增藏量只统计纸质馆藏量，文献类型包括图书（盲文图书）、古籍（善本）、报刊、缩微制品、光盘等视听文献资料。