张建明 孙伟成

1.苏州市行政学院，江苏 苏州 215011；2.苏州市司法局，江苏 苏州 215000

推进市域一体化发展是抢抓长三角一体化发展国家战略机遇，构筑S市发展新地缘新优势的全新探索，是当前S市发展的重大命题。从市委整体部署看，S市一体化发展战略的核心内涵就是要在目前比较均衡发展的基础上追求更加协同，在分散布局的现状上进一步优化配置。推进法治城市、法治政府、法治社会一体建设是司法行政履行统筹全面依法治市职能的首要核心任务，推进市域一体化协同发展也应当是司法行政高质量发展的题中之义。推进司法行政市域一体化协同发展［1］重点是要通过规范统一行政执法、优化公共法律服务资源配置，加强社区矫正刑事执行和基层普法依法治理的一体协作，切实保障和推动法律统一实施和一体遵循。

一、S市推进司法行政市域一体化的主要路径

（一）市域一体推进涉企包容审慎监管机制

市域一体统一规范行政处罚免罚、轻罚和不予处罚的执法裁量标准尺度。2020年2月，S市监察委员会与市司法局联合印发《关于规范涉企轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚的实施意见》，市司法局组织市级各行政执法主管部门依法制定相关领域涉企轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚清单454项，同时在实践中进行动态调整，对涉企“免罚轻罚”清单进行新增、修订和删减，经政府法律顾问审核，2021年2月推出2.0版“免罚轻罚”清单353项。截至2021年底，S市全市各级行政执法机关累计办理涉企“免罚轻罚”执法案件6.32万件，涉及金额16.17亿元。通过推进该清单的全市统一适用，做到相关行政处罚程序一致、标准统一，有效防止畸轻畸重。

（二）推进公共法律服务城乡均等化覆盖

积极推动法律服务资源在全市范围向乡镇村居、向服务需求集中的区域配置。2013年，S市司法局联合市委农办联合推进城乡公共法律服务体系建设，将推进城乡公共法律服务平台覆盖纳入城乡一体化建设年度考核指标，在全国率先开启了公共法律服务城乡一体、市域一体的探索实践。建成市域一体四级公共法律服务平台，推动S市工业园区律师事务所设立实现零的突破，S市工业园区历经5年发展，律师规模跃居全市第一，并成为全市首个律师人数突破1000人的县（市、区）。认真落实改革部署，推动公证、基层法律服务执业区域范围向设区市域拓展，在全市范围统一执行法律援助经济困难最低工资标准，S市公共法律服务均等化水平显著提升，法律援助全面覆盖低收入人群，村居法律顾问制度普遍建立，2018年7月全国公共法律服务平台建设现场推进会在S市域内T市召开，会议将S市公共法律服务平台建设经验全国推广。

（三）板块联动创新普法宣传模式

深入开发大运河S市段法治文化资源，市局协调指导大运河沿线X城、G区、S区、W区、J区推进一体建设运河沿线法治景观群，开发S市特色的法治文化线路和文化创意产品，将大运河S市段法治文化带建设成为“地方立法保护引领带、阵地景观集群带、善治乡村先行带、文化惠民样板带”。在连续举办的七届法治文化节中，均采取市级主办、县区承办、各地参与方式，全市域征集群众喜闻乐见的法治文化产品，一体化展播宣传，充分放大优秀作品的传播力影响力。此外，S市还通过成立全市新媒体普法联盟，实现了网上普法平台一体联动。

（四）协同开展跨区域特殊人群监管帮教

推行跨区域刑释人员委托帮教管理，对于户籍地、居住地不在同一县（市、区）的刑满释放人员，落实委托帮教，实行“两头包、双列管”，日常走访帮教工作由居住地安置帮教机构开展，户籍地安置帮教机构及时提供涉及户籍管理相关的困难帮助，同时建立线上线下帮教信息互通机制，相关情况同步通报户籍地、居住地公安部门，确保安全稳定。建立了跨区域社区矫正对象扩大活动范围、外出请假的审批管理，对社区矫正对象确因生活、工作、学习等需要，申请跨区域活动范围扩大到相邻县（市、区）的，通过组织开展综合风险因素研判，在落实协同监管责任的基础上做到“应准尽准”。

二、S市推进司法行政市域一体化存在的困难

（一）公共法律服务供给市域范围还不平衡

法律服务资源集中于城区，G区有律师事务所67家，律师人数879人，每万人拥有律师数9.1人，而Z市、C市、W区等地万人拥有律师数不足3.2人。各地法律服务需求与律师拥有数也呈现不平衡，以法律援助工作为例，2021年全年Z市、C市、W区办理法律援助案件量分别为2200件、2352件、1903件，均超过G区法律援助案件量的30%以上。法律服务资源分布的不平衡，导致县域律师资源相对不足，客观上造成了县域律师承担法律援助义务负担较重。随着刑事案件律师辩护全覆盖、认罪认罚律师见证、法律援助负面清单等法律援助工作的推进与落地，律师等法律服务工作者将承担越来越多的法律援助任务，法律服务资源的不平衡客观上也影响了县域律师参与法律援助工作的积极性。

（二）推进公共法律服务“全市通办”存在障碍

1.从法律援助工作看，按法律援助相关规定，法律援助申请应向案件受理法院所在地以及案件办理的公安、检察院、法院的同级法律援助机构提出，再由法律援助机构指派当地律师事务所和律师承办。近年来，尽管S市积极推行了法律援助网上申请、“不见面”审批等便利化措施，从时间和成本上减轻了申请人的负担。但从实践情况看效果还不够理想，真正通过网上申请的法律援助案件数量还占比不高。首先，申请人基本为困难群众，大多是老弱病残、农民工等群体，对网上申请很多人还不了解或者不会操作。其次，网上申请法律援助后，法律援助机构审批时，还是需要申请人到现场进行签名确认等工作。法律援助机构指派承办律师后，申请人仍需与承办律师至少见面一次了解案情，签署委托合同、授权委托书等文书材料。如为减少申请人“跑路”，而让承办律师至异地提供上班服务办案，则客观上增加了律师办案的时间和劳务成本，这与现行的数额较低的法律援助案件补贴标准不相适应。再次，异地申请法律援助的受援人，在案件审理中，也需要前往法院等办案机关进行司法诉讼活动。最后，法律援助案件补贴的是同级财政部门拨付，全市通办工作中的案件补贴支付和发放也会存在制度性障碍。因此，法律援助“全市通办”需要在综合保障上加强制度设计，强化一体保障。

2.从公证服务情况看，司法部自2018年7月1日开始将公证执业区域放开至设区市域范围，但S市公证队伍发展受编制制约，公证员年人均办证1000件以上，保持全省最高，证多人少矛盾非常突出，加之跨区域办证成本高、周期长，公证机构跨区域拓展业务的积极性不高。另外，跨区域办证涉及公证机构主动查证的，公证机构向相关单位或者个人核实查证难的问题也更为突出，一定程度上也影响了公证机构跨区域办证的积极性。

三、关于深化司法行政市域一体化的思考和建议

根据法治城市建设“十四五”规划实施方案关于加快推进法治一体化建设的目标要求，接下来S市应进一步加强对司法行政一体化发展战略的研究和谋划，在厘清司法行政市域一体化发展现实存在的问题基础上，找准解决现实问题的路径。

（一）探索执业审批前指引，推动法律服务资源合理布局

从近年来开设律所的咨询情况来看，律师在开设律所时对S市的法律服务资源分布情况、各地的相应扶持政策等信息掌握不对称，开设律所地址主要还是基于合适的办公地址的选择。建议可借鉴我市开放创新合作热力图模式，探索编制全市律师资源、业务、服务需求热力图，同时将各地相关扶持政策纳入，引导律师申请执业、律师事务所有序设立，让律师在开设律所时能对律师资源等相关情况有充分的认识和准备，避免盲目开办律所，也有利于引导律师资源向相对紧缺区域配置。在政策引导方面，依法有序放开律师事务所跨县（市、区）设立分支机构限制，支持推动中心城区规模所在Z市、C市和W区设立分所，提升县域律师服务供给水平。

（二）有序引导公证跨县（市）区执业推动良性竞争

首先是聚焦解决影响公证跨区域拓展业务的制约因素。要以信息化途径加强公证行业跨县（市）区执业核实权保障，打破数据壁垒，加速实现公证机构对政务数据的互联共享，聚焦解决在公安部门户籍档案、民政部门婚姻档案、不动产登记部门不动产登记档案、组织人事及档案管理部门干部职工人事档案等领域，存在信息不齐全、不兜底、不准确、碎片化以及查档手续繁琐、对接不畅等情形。其次要跟进完善公证执业风险防范的制度机制。2021年江苏省作为试点省份即将放开全省公证执业区域，对公证管理部门加强执业监管提出了更高要求。放开公证执业区域必然带来公证机构对业务资源的竞争，因此，要加强对执业区域调整后执业活动中新情况、新问题的研究，不断强化执业区域内各公证机构之间的协同配合，加强对公证机构的指导和监督，健全完善质量管理制度，严格执行公证服务收费标准，严禁公证机构通过擅自降低收费招揽证源，尤其不得以“价格战”方式互抢业务，损害行业发展。最后是加快公证队伍建设。积极推进公证机构人员总额管理制度，优化绩效工资分配办法，落实公证机构独立法人地位和自主管理权。加强公证专家型、骨干型、成长型人才梯队建设，加大公证服务方式、产品研发力度，拓展知识产权、金融服务等业务领域和“区块链+公证”［2］应用场景，增加行业核心竞争力。

（三）优化完善行政执法市域协同机制

协同执行并完善涉企执法免罚轻罚“两张清单”。推动全市各级执法部门严格落实市监委、市司法局联合制定出台的《关于规范涉企轻微违法行为不予行政处罚和一般违法行为从轻减轻行政处罚的实施意见》，按照“市域一体化发展”理念，在市级层面持续推动市级行政执法主管部门统一梳理并动态调整相关行政执法领域的清单，市县镇三级行政执法部门统一执行“两张清单”，同时加强专题培训，推动行政执法部门健全完善行政处罚“三项制度”和内部监督机制，确保涉企行政处罚执法尺度全市各地执行同一标准、同一尺度，切实做到“应免尽免，应轻尽轻”，坚决避免出现选择性执法造成执法不公、执法矛盾。指导各级行政执法部门健全行政裁量权基准制度。细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，可探索搜集整理行政执法典型案例，建立类案检索制度。最高人民法院发布《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》，对基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性的案件适用类案检索。建议可推动市级行政执法机构可以参照该意见，建立本系统全市统一的执法案例数据库，对历年来处理的行政处罚案件进行分类整理，对基本事实相近、社会危害程度相似的案件，实现同案同罚。

（四）深化法律援助“全城通办”机制探索

紧紧围绕实现法律援助案件申请人就近申请法律援助目标，加强法律援助服务“全市通办”研究，落实“减环节、减时间、减材料、减跑动”的要求，推动市域范围内各地法律援助机构间的互通，打破受理地域限制，加强援助机构转交申请、核实情况、调查取证、送达法律文书等环节的协调配合。进一步发挥劳动仲裁院、镇（街道）公共法律服务中心等法律援助工作站点在法律援助申请受理、材料初审等环节的作用，探索建立法律援助申请网上流转平台，满足人民群众“就近申请”的需求。

四、结语

当前推动形成长三角区域司法行政一体化发展已是一种趋势，而区域司法行政一体化的首要前提要实现市域内的司法行政一体化，如果将市域司法行政一体化再放在市域法治一体化从而为市域社会治理现代化保驾护航的大背景下考察，除了以上建议外，我们认为，健全大调解联动工作体系，完善矛盾纠纷多元化解机制；落实刑事执行一体化要求，统筹推进监管改造、社区矫正工作，强化特定人群教育管理，有力维护社会大局安全稳定；包括选拔法治人才，提升法治建设整体水平等都是题中应有之义。