刘 媛，朱方林，张 露

（江苏省农业科学院 农业经济与发展研究所，江苏 南京 210004）

江苏是我国的农业大省和粮食主产区，粮食生产能力较强，在全国地位突出。2021年全省粮食产量占全国总产量的5.49%，在全国31个省份中排第8位。总体上，江苏省粮食总量平衡、口粮自给、调出有余。随着我国经济社会的发展，粮食有效供给的内涵和外延都丰富了很多。本文所指江苏省“粮食有效供给”是在确保生产足够数量粮食的前提下，最大限度地稳定粮食供应，并满足日益多元化的粮食需求。在世界经济社会进入新格局的形势下，粮食的有效供给存在着一定的挑战。现阶段，全球农业布局发生了较大的变化，发达国家依靠先进的技术模式，在全产业链上领先，在国际竞争中处于优势地位［1］。而当前江苏省粮食的产销分布不均衡，粮食主产区大多分布在经济薄弱的苏北地区，而粮食主销区却在经济发达的苏南地区。随着社会经济的发展和城镇化的加速推进，粮食需求总量增加，粮食消费需求多元化。而江苏省粮食生产承受着资源环境约束和劳动力成本上升的双重阻力，尤其是近年来受新冠疫情的影响，粮食生产压力和粮食消费结构变化对粮食供求平衡带来了诸多的不确定性，江苏省粮食有效供给面临着一定的压力和挑战。

1 江苏粮食供需现状

1.1 江苏粮食种植情况

1.1.1 粮食种植比例 粮食种植比例反映了农民的种粮意愿，即农民在全部农作物种植面积中， 用于粮食种植面积的比例。2011—2020年粮食种植比例总体呈上升的趋势，平均比例为72.12%。2011—2017年粮食种植比例逐年上升，平均增幅为0.37个百分点；而2018—2020年，粮食种植比例逐年下降，平均降幅为0.29个百分点。尽管近3年的江苏粮食作物种植比例有所下降，但总体相对稳定，仍维持在70%以上（表1）。

表1 2011—2020年江苏省粮食作物种植比例的变化

1.1.2 粮食播种面积 粮食播种面积反映了江苏省农民可用于种植粮食的面积总量。2011—2020年粮食作物种植面积稳定在538.15万hm2以上，2011—2016年逐年增加，年均增长率为0.64%，平均每年增加面积3.52万hm2；而2017—2019年粮食播种面积逐年减少，年均降幅为1.22%，平均每年减少面积6.73万hm2。近10年来，江苏粮食播种面积总体稳定，单产水平呈上升趋势，2011—2020年粮食单产年均增长率为1.22%。2020年粮食单产水平为6898.05 kg/hm2，比2011年增加694.05 kg/hm2（表2）。

表2 2011—2020年江苏省粮食作物的生产情况

1.1.3 粮食产业结构 江苏粮食种植以小麦、水稻种植为主，占粮食作物种植面积80%以上，其他作物（玉米、大豆和薯类）占比不足20%。2011—2020年小麦和水稻面积稳定在230万和220万hm2左右，年均增长率分别为0.41%和-0.11%，2020年的小麦、水稻的种植面积分别为233.89万、220.28万hm2，合计占粮食作物播种面积84.02%（表3）。

表3 2011—2020年江苏省主要粮食作物播种情况

1.2 江苏粮食产量情况

2011—2020 年江苏粮食总产量总体稳定增长，年均增长率为1.28%，平均每年增长44.41万t。其中，2016年江苏粮食种植进行结构性调整，调减了部分品种粮食作物播种面积，粮食产量相比上一年减少52.27万t。从人均粮食占有量来看，由于二胎政策的放开，人口数量迅速增加，2013年人均粮食占有量相比上一年减少3.28 kg/人，2016年粮食总产量减少，2016年人均粮食占有量也随之减少，比2015年减少8.87 kg/人。但人均占有量总体增长，2011—2020年人均粮食占有量年均增长率为0.44%。2020年粮食总产量为3729.06万t、人均占有量为440.10 kg/人，分别比2011年增长11.08%和4.17%（图1）。

图1 2011—2020年江苏省粮食生产总产量和 人均占有量情况

1.3 江苏省粮食消费情况

从粮食消费结构来看，粮食消费主要包括口粮、饲料、工业用粮、种子、损耗等其他用粮［2］，江苏省粮食消费则以口粮为主、饲料为辅，工业用粮快速增长，损耗和种子用粮增长缓慢。因统计口径不一致，数据不完整，本文仅统计了2014—2020年江苏省的粮食消费量。从口粮看，2014—2020年江苏省年均口粮消费为1007.30万t。江苏省口粮供给是有保障的，能满足基本消费；饲料消费属于间接消费，根据以往研究利用料肉比折算，2014—2020年江苏省年均饲料用粮消费1201.25万t；江苏省工业用粮的主要用于酒类和油脂类，据以往研究利用粮酒比、粮油比折算，2014—2020年江苏省工业用粮消费为173.90万t［3-5］。2014—2020年的口粮、饲料、工业3类方式的年均粮食消费总量为2382.45万t，占2014—2020年的年均粮食总产量的65.74%。

从区域人均粮食消费来看，江苏农村居民人均粮食消费高于城镇居民，这与城乡居民的收入、消费习惯、饮食结构等有很大关系。2014—2020年的农村居民人均粮食消费量为141.96 kg/人，城镇居民人均粮食消费量为107.91 kg/人。

1.4 江苏粮食供给情况

从江苏省三大区域粮食播种面积来看，2011年以来，苏南地区粮食播种面积逐年减少，年均减少2.21万hm2，2011—2020年的年均播种面积为68.39万hm2，占全省面积的12.44%。苏中地区粮食播种面积总体下降，年均减少0.78万hm2，2011—2020年的年均粮食播种面积为134.92万hm2，占全省面积的24.54%。苏北地区年均粮食播种面积为346.61万hm2，占全省面积的63.03%，近10年中，除2017、2019年有所下降外，总体上是增加的。2020年三大区域粮食播种面积分别为55.11万、129.83万和355.63万hm2。相比2011年，苏南、苏中分别减少22.10万和7.79万hm2，苏北地区增加16.54万hm2（图2）。

图2 2010—2020年江苏省三大区域粮食生产情况

从江苏省粮食总产量的区域分布比重来看，苏北地区粮食总产量占江苏省粮食总产量60%以上，且由2011年的60.33%上升到2020年的65.48%；苏中地区粮食总产量约占江苏省粮食总产量1/4，2020年为24.70%；苏南地区粮食产量占江苏省粮食总产量的比重较低，由2011年的14.43%下降到2010年的10.60%。

2 江苏粮食有效供给形势分析

2.1 供需平衡情况分析

虽然自改革开放以来，江苏粮食播种面积呈现连续下降的情况，但2003年以后国家出台了如粮食最低收购价、良种补贴、农资综合直补、农机具购置补贴等一系列粮食生产扶持政策，极大地促进了粮食播种面积的增加和单产水平的提高［6］。2011—2020年，江苏粮食总面积总体稳定，粮食总产量呈波动上升的趋势。目前，江苏粮食供给处于总量平衡、口粮自给、调出有余的状态。从宏观角度看，江苏人均粮食占有量为440.10 kg/人，高于世界平均水平，远高于国际粮食安全标准线（人均400 kg），但略低于全国粮食人均占有量（474 kg/人）。

2.2 有效供给情况分析

江苏粮食在保障粮食安全的背景下，要实现粮食产业高质量发展和粮食有效供给，需从以下3个方面着手：

一是从粮食供给数量上看。虽然目前江苏口粮可以自给自足，但随着人口数量总体持续增长，粮食生产满足刚性需求存在一定的压力。而江苏粮食综合生产能力由于受到资源环境等发展条件的约束，在短时间内难以提升，粮食供求关系将处于紧平衡的态势。因此，要继续稳定并提高粮食播种面积和单产水平，改进田间管理方式，以切实保障粮食安全。

二是从粮食供给质量上看。在供给侧结构性改革推进下，江苏逐步调整种植结构，优良品种的选育和推广取得巨大成果。同时，推进化肥农药零增长行动，降低面源污染，增加绿色高效农产品的供给。但是随着人们生活水平的逐渐提高，消费者对粮食消费的观念已由满足温饱逐步转向需要更加安全、多样化的产品。虽然江苏农产品供给结构逐步调优，但目前粮食产品仍不能满足居民对高端化、个性化、品牌化产品日益增长的需求。因此，要大力发展高质高效农业，提高精细化加工水平，推动品牌农业快速发展。

三是从粮食资源利用效率上看。随着居民膳食结构升级，对肉蛋奶的需求量增加，从而使饲料用粮消费量增加，加剧了粮食品种产需结构不平衡的矛盾。蔬菜园艺类高效农业的快速发展也导致了粮食生产资源受到挤压，粮食生产正面临着双重压力。

3 粮食有效供给的限制性因素分析

3.1 土地等后备资源约束

2017年，江苏人均耕地面积0.057 hm2，远低于全国平均水平，约占世界平均水平的1/5，略高于联合国粮食及农业组织（FAO）确定的人均耕地0.053hm2的警戒线。当前，江苏省耕地形势日益严峻，要确保粮食的有效供给，就迫切需要稳定耕地面积和提高耕地产出能力。

3.2 生态环境制约

长期以来，为了增加农作物产出，化肥、农药和农膜等投入品不科学、不合理的使用，导致出现了有机质含量下降和水土流失等一系列问题，进而出现了严重的农业面源污染。近年来，江苏省持续推进农业减肥减药行动，化肥农药已实现零增长，但与农业发达国家相比仍存在很大差距。2020年江苏省农用化肥施用量为664.66 kg/hm2，远高于世界平均水平（120 kg/hm2）。耕地质量退化难以保障粮食安全和粮食产品的有效供给。

3.3 农村劳动力制约

随着城镇化的发展，农村劳动力大规模向城镇转移。1991年江苏乡村人口5255.96万人，占总人口的比重为76.8%，到2020年降至26.6%，大量农村青壮年劳动力转移到城镇和二三产业就业。农村空心化、农民老龄化、农业兼职的情况越来越多，留守老人成为粮食生产主力军。由于他们对新知识、新技能的接受能力较弱，且受身体素质和体力的限制，粮食优良品种和先进技术设备的应用和推广难度很大。而传统农业生产方式落后，与现代农业的发展不匹配，因此，粮食生产劳动效率不断降低。农村从事粮食生产的劳动力既存在数量上短缺，也有能力上的不足，必然会对粮食生产造成一定的阻碍。因此，要加强粮食生产社会化服务，大力发展粮食生产规模化和机械化，解决农民劳动力不足的问题，同时要加强政策引导，完善人才流向农村的相关激励机制。

3.4 粮食损耗与浪费严重

一是在生产环节，主要由于技术不过关或者收获不及时等原因导致的田间地头损耗。二是在储存环节，存在粮食出入库产生的零星洒落和风耗现象，因设施老化或技术原因导致的虫害、霉变等损失。高水分高杂质的粮食还需要整晒或烘干的损耗。三是在运输环节，主要是运输过程中重复装卸、搬运撒漏等导致的损耗。四是在加工环节，为满足消费者过度追求“精米白面”的偏好，粮食加工可能会产生隐性损耗等（如去壳大米抛光处理成特制米），降低粮油出品率［6］。以粮食为原料的粮油副产品加工也存在不同程度的浪费，需要进一步提高粮食资源的综合利用率。五是消费环节浪费严重。虽然珍惜粮食已成为基本共识，但在实际生活中，餐饮浪费、聚餐浪费和盒饭浪费的不良现象仍较普遍。根据中国农业大学粮食经济研究团队研究数据显示，粮食收获、储备和消费环节的总损失率为11.39%。其中，3种主粮作物（水稻、玉米和小麦）的收获平均损失率为4.09%、储备环节平均损失率为2.10%、农户消费环节粮食浪费比例为5.20%，其中，主食浪费约占总食物浪费量的50%。由南京财经大学牵头，多家科研单位共同承担的《粮食产后损失浪费调查及评估技术研究》数据显示：在粮食消费中，农村家庭浪费率为2.4%、城市餐饮浪费率为11.7%、大学生食堂浪费率为12.13%。因此，必须采取积极有效的措施降低粮食产后各环节的损耗，坚决制止餐饮浪费，保障粮食安全和粮食有效供应［7-8］。

4 粮食有效供给保障能力的发展思路

4.1 从保障粮食数量安全角度

4.1.1 提高生产效率，确保粮食产量 受农业自然资源约束和耕地质量下降等影响，在现有耕地条件下保证粮食产量存在巨大压力。同时，由于农业生产资料成本及人力资本上升，当前中国粮食生产成本过高，从而导致农民种粮收益逐年下降。因此，当前江苏粮食产业应当走高质量发展的道路。大力培育新型经营主体，积极推广新品种、新技术、新模式，通过规模化生产，优化资源配置，推进粮食生产全程机械化，提高粮食生产效率，充分保障农民种粮收益，从而达到稳步提升粮食产量的目的。同时，充分发挥公益性服务机构的带动作用，引导农业产业化联合体开展市场化服务，支持农业专业服务公司的发展，为农民提供全程的社会化服务［9］。

4.1.2 建立有效的粮食收储体系 严格执行《江苏省省级政府储备粮轮换管理办法》，加强省级政府储备粮管理，保证储备粮数量充足、质量良好、调用高效。同时，聚焦构建应急物资储备体系，积极推动储备规模布局和应急物资储备等重点项目建设。以保障粮食储备真正发挥调节粮食流通、保障国家粮食安全的作用。

4.1.3 建设现代化粮食物流体系 做好区域性粮食物流系统规划，整合粮食物流资源，畅通粮食主产区和粮食主销区之间的运输通道，加强物流网络协调管理，提升粮食流通效率。充分调动市场主体的积极性，发挥物流企业和大型电商平台的作用，推进批发、物流和销售终端互联互通，畅通粮油产品供应绿色通道，建设现代化的粮食物流体系，提高粮食流通运转效率，进而提升粮食流通价值［10］。

4.2 从保障粮食质量安全角度

4.2.1 确保食品安全性，提升产品质量 粮食生产过程中大量化肥、农药、农膜等投入品的使用产生了严重的农业面源污染，导致食品安全和质量面临巨大的挑战。因此，应在保障粮食总产量的前提下，积极推进“轮耕轮休”制度、实施减肥减药等策略，缓解农业资源环境的内源性污染的压力。以科技创新为支撑，加大生态粮、优质粮等品种的推广应用，提升粮食产品的价值，同时加强粮食安全生产的监督和质量检测，确保粮食的食品安全性［11］，保障粮食生产的可持续发展。

4.2.2 发展精深加工，提高产业竞争力 随着人民生活水平的提高，对非食物性粮食消费量的比例逐渐增加。但当前江苏省粮食加工业多以粗浅加工为主，存在着粮食加工产品品种单一、技术含量不高、产能过剩等问题，不能适应粮食需求结构的变化和日益增长的需求。因此，粮食加工行业要积极开发特色粮食产品，重点发展深加工产品，提升粮食深加工产品的附加值，同时积极创新培育龙头企业、建设产业园区，利用规模效应来提升粮食加工企业的价值，提升产业竞争力。

4.2.3 优化粮食市场环境，提升国内外市场的竞争力 通过培育壮大粮食市场整体、改善市场基础设施条件，充分发挥市场的导向作用等来优化中国粮食市场机制。综合粮食市场外部环境及内部条件，制定优势战略来提升其国际竞争力，以保障国内粮食产业的协调可持续发展。

4.3 从提高粮食资源利用效率角度

4.3.1 发挥区域资源优势，优化调整粮食生产布局 江苏地域广阔且地区间经济发展不平衡，粮食生产、加工都存在着区域发展不平衡的问题。因此，应积极推进农业供给侧结构性改革，实施差别化、定向化扶持政策，优化区域布局和要素组合，促进农业结构调整。集中优势资源生产优质粮食产品，提升粮食生产价值。加大苏北粮食主产区粮食加工企业建设，通过资金、技术等方面的政策支持，增强粮食加工企业的规模和实力。

4.3.2 优化产销合作格局 在新形势下，需要进一步促进粮食主产区和粮食主销区的协作，苏北粮食主产区加快粮食生产新品种新技术的应用推广，努力实现粮食生产提质增效，苏南和苏中粮食主销区借助资本优势，发展粮食精深加工和综合利用加工，推进粮食产业链多元化开发、多层次利用、多环节增值［12］，统筹解决粮食区域和产需不平衡问题，提升国内粮食周转效率，进而延长粮食的价值链。加强跨区域合作和物流体系建设，提高江苏粮食产品的利用效率。

4.3.3 坚决杜绝餐饮浪费 加强粮食产后服务中心建设及绿色仓储基础设施升级改造，有效解决粮食晾晒、清理、烘干、储存等产后问题。强化粮食安全的危机意识，大力开展宣传教育活动，引导健康、科学用餐，拒绝“舌尖上的浪费”。推动餐饮业进行供给侧结构性改革，倡导行业自律，加强监督管理，杜绝餐饮浪费。

5 对策与建议

5.1 实行严格的耕地保护制度，维持粮食综合生产能力，藏粮于田

坚守18亿亩耕地保护红线，稳定粮食播种面积。加大财政对粮食生产区的投入，加强农田水利等基础设施建设，持续推进高标准农田建设，进一步推进优势产区建设，提高粮食综合生产能力。继续深入推进农业供给侧结构性改革，调整和优化农业种植结构，引导优质品种向生产优势区集中，提高优质产品的有效供给，以满足民众日益增长的消费需求。

5.2 积极推进农业科技革命，提高农业科技水平，藏粮于技

以农业高质量发展为方向，坚持“科技兴粮”和“人才兴粮”，加大对粮食科技重点领域的科研攻关和示范推广的力度。完善和实施水稻良种补贴政策，探索实施小麦良种补贴项目。持续推广优良食味水稻品种和专用小麦品种，不断提高优质水稻供种能力和优质化率。积极发挥农业科技创新在优化农业结构中的引领作用，大力发展粮食精深加工产业，延长粮食产业链条，提高粮食生产效益。强化国内外粮食科技交流合作，学习并引进先进技术、工艺、设备和管理经验，不断提高农业科技成果的转化能力和农技推广服务能力。

5.3 大力培育新型农业经营主体，保护农民种粮积极性，藏粮于民

强化政策扶持，积极培育家庭农场、种植大户和农民合作社等新型农业经营主体，推进新型农业经营主体创新发展。调动各类服务组织的积极性，充分发挥各自优势功能，鼓励联合协作，实现融合发展，打造一体化服务组织体系。组织实施高素质农民队伍培育行动，加快构建一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍。全面提升小农户综合素质，发展多样化的联合与合作，提升小农户的组织化程度。加强面向小农户的社会化服务，为小农户提供农业生产全程化服务。培育各类专业化、市场化服务组织，发展土地托管、联耕、代种等农业生产模式，实现小农户和现代农业发展有机衔接。

5.4 加强农业污染治理，营造良好的生态环境，保障粮食绿色供给

大力发展绿色农业，持续推进化肥农药零增长行动。通过创新实施投入品的源头减量技术和绿色农业投入品及其精准使用技术等，结合农业面源污染的发生规律，构建科学、精准的全产业链整体治理方案，增强系统减排增效能力［13］。同时，加强政府引导、市场规范、社会行动，推动绿色减排与污染治理技术大面积应用。以质量兴农为导向，加强农产品市场质量安全准入工作，定期或不定期地对农产品产地环境、农业投入品等开展抽查、调研和监测，定期发布农产品质量安全状况。

5.5 优化全产业链管理，加强地区合作，加速粮食流通运转

推动粮食生产上下游协同发展，提升粮食全产业链的综合竞争力，努力构建新时代粮食安全发展新的格局。粮食生产环节，在确保粮食产量稳定的基础上，降低粮食生产成本，优化粮食结构，提升粮食质量，改善生态环境。粮食流通环节，建设粮食收储体系和现代化粮食物流体系，健全粮食市场机制。粮食加工环节，优化粮食加工企业结构，提升产能利用率。加强科技创新，拓展粮食产品功能，重点开发粮食深加工产品，实施品牌战略，推进区域公共品牌、企业品牌与产品品牌“三牌同创”［14］，提升粮油加工产品的竞争力。粮食消费环节，优化粮食生产全产业链管理，提高各环节之间的流通效率。开展苏南与苏北粮食安全保供合作，整合各自资源优势，加强粮源基地建设和应急保供能力建设，深化粮食产销融合，实现粮食资源互补。建立健全的利益协调机制和协同监管机制，解决粮食区域间不平衡和产需不平衡的问题，提高粮食资源利用率。