史 良

（甘肃省定西市安定区农业农村综合服务中心，甘肃 定西 743000）

定西市安定区位于甘肃省中部，全区辖19 个乡（镇）3 个街道办事处，总人口47.02 万人，其中农业人口37.1 万人。其地处黄土高原丘陵沟壑区，总流域面积3 638 km2，总耕地面积 16.2 万 hm2，人均 0.43 hm2。年平均降水量420 mm 左右，蒸发量达1 458 mm，属典型的黄土丘陵干旱半干旱地区。

近年来，安定区积极抢抓高标准农田建设机遇，认真组织、科学规划、规范管理，创新实施“五挂钩”建设机制，积极探索多种建后管理运行模式，始终把高标准农田的建设作为发展绿色农田、农业高质量发展、改变农业生产条件、助力区域经济发展的有力抓手，逐年加大项目争取和实施力度。“十二五”期间，在巉口、宁远、鲁家沟等乡（镇）完成高标准农田建设0.6 万hm2“；十三五”以来，在香泉、符川、内官、称钩等乡（镇）依托土地整治、水土保持和农发项目，完成高标准农田 0.68 万 hm2，其中 2016 年 0.12 万 hm2，2017 年0.14 万 hm2，2018 年 0.42 万 hm2；2019 年以来全区深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，着力推动农业高质量发展和绿色农田建设，以提升粮食单产为主要目标，加快高标准农田建设，共设计高标准农田1.2 万 hm2，已建成高标准农田 1.16 万 hm2，实施灾毁农田修复项目132 hm2。

1 安定区高标准农田建设的主要做法

近年来，安定区高度重视高标准农田建设，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，有力推动绿色农田建设和农业高质量发展，以提升粮食产能为主要目标，加快推动农田建设项目落实。

1.1 科学规划设计

按照“相对集中连片、整体推进”的要求，组织设计单位对2015 年以前实施梯田建设的区域摸底调查，打破乡（镇）、村、社界线，整流域、整村社开展实施，对坡式梯田、山坡地、中低产田进行全面规划实施，鼓励群众就近互换并地。采取“小块并大块”的办法，变“畜耕田”为“农机田”“皮带田”为“大块田”“干旱田”为“丰收田”，基本实现了“一户一台地”，有效提升了农田综合生产能力，促进了农业增效、农民增收[1]。

1.2 项目管理重点突出“三到位”

一是组织领导到位。成立了以政府主要领导为组长，农业、国土、水务、财政、林业、审计等部门和乡镇负责人为成员的领导小组，建立联席会议制，定期组织召开高标准农田项目建设推进会议，分析研判并解决存在的困难和问题。区政府每年把高标准农田建设项目纳入年终目标管理责任考核，逐级签订责任书，进一步靠实工作责任，有效保障项目顺利建设。二是资金整合到位。坚持“渠道不变、用途不乱，各投其资、各负其责”的原则，多渠道、多形式、多元化整合林业、发改、国土、农业、水务等部门各类项目资金，统筹兼顾，统一规划，相互配套，分步实施，进行集中连片整流域、整片区推进，确保项目资金的合理配置和高效使用[2]。三是项目管理到位。建立健全工程管理制度，严格落实项目招标、监理、审计等制度，规范资金管理拨付程序，强化项目立项、建设管理、资金使用、各级验收等各个环节的过程监管，按工程要求建立质量管理细则，对阶段性质量验收和竣工验收实行专人负责、民主监督，为项目高效实施提供了有力保障。

具体管理措施：一是靠实责任抓质量监管。严格落实项目招标制度，实行区级主管部门负责人包片责任制，选派技术人员到施工一线全面指导，监理人员全程跟踪监督，乡镇组建由乡镇村社干部和村民代表组成的质量监督小组，农户全程参与建设，确保工程建设质量。二是健全机制抓工程进度。实行乡镇进度日报告、农业农村局一周一调度、区政府半月一推进，建立了质量、进度与工程款项拨付挂钩，设计费拨付挂钩，监理费拨付挂钩，延误农业生产赔偿挂钩，来年招投标挂钩的“五挂钩”的工作机制，督促监督施工、监理和设计单位配足配强人员力量及机械设备，加快建设进度，确保按期保质保量完成建设任务，保障农户按期开展春耕生产。三是强化措施抓施工安全。通过加强安全培训、规范持证上岗、落实意外保险、强化安全检查4 项措施，同时施工现场张贴醒目安全标语，田坎及边坡处设立安全警戒防护线等，专职安全管理人员全天候进行施工现场安全巡视工作，并聘请公益性岗位人员作为安全监督员全程监督，确保施工安全。

1.3 采取强有力措施确保任务完成

加强建设项目监管，及时掌握建设项目进度，确保完成全年任务。具体工作由高标准农田建设工作领导小组统筹，组织各有关部门和乡镇保质保量实施好高标准农田建设项目。一是设计方要全力配合施工方按设计施工。二是施工方要严格按照初步设计施工，不得随意变换施工内容及地点，并要按照合同约定的时间，及时向监理人提交进度计划。三是监理方要履行好监督管理职责，严格按照合同要求，监督管理项目建设进度、工程质量和资金支出。四是各项目乡镇要组织农户及时腾地，便于施工作业，并选聘农民监督员配合实施好田间农路建设、梯田软埂培实等，做好项目资金报账及工程档案资料收集整理、项目调度、数据报送等工作。五是农业农村部门要督促开展工作，指导、监督、调度项目建设，审核项目资金报账资料，汇总项目档案资料，开展项目初步验收，并会同财政局组织做好绩效评价工作。

1.4 因地制宜探索“放管服”模式

在高标准农田项目实施过程中，安定区宁远镇探索“龙头企业+合作社+土地流转+基地建设+高标准梯田”的“放管服”模式[3]。根据规模化种植要求，龙头企业、合作社发挥监管方、实施方、受益方等角色，按照“先整流域流转土地，后整体规划实施”的模式，对宁远镇前川村、李塘村机耕道路及生产路不通、土地贫瘠、各项基础条件较差的200 hm2耕地进行整体流转，打破村社户界线、整体设计，通过完工一块种植一块的办法，按照施22.5 t/hm2有机肥的标准，建成马铃薯绿色规模化种植基地177.33 hm2（其中，1 hm2以上的梯田占到80%），实现工程建设当年开工、当年建成、当年使用、当年受益，降低了生产成本，提高了农业机械化、种植规模化水平，推进了绿色农田建设和农业高质量发展，为安定区高标准农田建设探索了新的模式。

1.5 高效节水实现“自来水”灌溉

2019 年、2020 年甘肃省给安定区下达高标准农田建设任务（高效节水灌溉）0.13 万hm2，经乡镇摸底、设计院勘察，最终确定在香泉镇香泉、东寨、西寨、关门口、仓沟、后湾、池沟和内官营镇清溪、乌龙、先锋等村实施高效节水灌溉1 347.87 hm2。建设1 万m3水池 2 座，2 万 m3水池 1 座，布置各类管道 192 km，采取“办卡缴费、刷卡用水”的方式，实现了农田灌溉精准计量、智能管理，平均节水达2 250 m3/hm2以上，创新实现“田间自来水”的灌溉模式。

1.6 产业突出“建管用”并举

发挥高标准农田基础设施全面、土地质量好、连片程度高的特点，采取“企业+合作社+基地+高标准农田+农户”的模式，引导企业和经营主体通过代耕种、土地流转等方式，将已建成的1.02 万hm2高标准梯田全部用于粮食作物种植，0.14 万hm2高标准农田（高效节水灌溉）全部用于蔬菜标准化种植，走出了一条兴修高标准农田、调整产业结构、做大做强产业链、促进项目区群众增收致富的发展好路子，为促进绿色农田建设、农业高质量发展和乡村振兴战略深入实施奠定了坚实基础。

1.7 水肥一体融合“数字化”管理

利用新修高效节水灌溉集约化、规模化程度高的优势，在鲁家沟镇太平村建立千亩马铃薯水肥一体化技术示范区。基地面积达73.33 hm2，其中新建物联网智能水肥一体化面积30 hm2，提升改造43.33 hm2，分为系统控制区、试验区、技术展示区3个区域，根据“两低一中一高”（即有机质、速效氮含量偏低，速效磷中等，速效钾较高）的耕地养分特点，开展水溶肥肥效试验、马铃薯需肥规律试验、马铃薯肥料配方试验、保水剂替代地膜试验等8 项试验示范。通过“土壤墒情自动监测+智能决策+精准水肥管理+终端智能控制”模式，推广应用水肥一体智能控施技术、马铃薯绿色标准化生产科学施肥试验和软体水窖、沼液施用、生物菌剂施用、保水剂和水肥一体化替代地膜等技术，实现了高效、集约、自动化管理，促进了马铃薯产业绿色发展、质量提升、产量翻倍。

2 高标准农田建设存在的问题

2.1 灌溉设备配套不全

因高标准农田建设项目建设投资标准低，补助18 000 元/hm2左右，仅能实施土地平整和常规灌溉设施，农田道路基本建设、专业技术培训等因资金短缺，无法更好的实施。同时，无法配套建设滴灌、泵房等高效节水设施，尽管安定区积极筹措资金，对部分灌溉设施进行了配套完善，但与高标准农田建设标准要求差距较大，综合效益未能充分发挥。

2.2 中低产田改造量大面宽

安定区整体农田机械化程度低，经营效益差，农民种粮动力严重不足。安定区虽然于2004 年实现了耕地“梯田化”，但主要以人工梯田为主，地块零碎、纵向不平，大多为“皮带田”，既不便于机械化耕作，也不利于土地规模化、集约化经营，严重制约现代农业产业化发展。

2.3 后续管理难度较大

安定区高标准农田建设项目后续管理困难主要体现在两个方面：一是管护责任的落实缺位；二是管护资金筹措缺位。安定区地方财政困难，管护资金筹措存在一定困难。目前全区各乡（镇）虽制定了相应的管护配套措施，但部分乡（镇）的管护责任形同虚设，责任落实严重缺位。一些设施管理粗放，村民和群众参与度不高、积极性和主动性缺乏，存在一定程度“建而不管”的现象。已实施的高标准农田建设项目没有后续预算管理资金，相关建筑物、构筑物的后期维修维护和农田防护林补植补造等无法实施，后续管理难度较大，项目预期效益发挥不明显。

2.4 技术支撑力度不足

高标准农田建设项目建设与传统的栽培技术不同，是专业性非常强的工程类项目，要求国土、水利等部门必须配套相应的技术[4]。目前安定区项目建设管理缺乏一定的专业技术干部，需要加强相关职能部门的专业技术交流，强化高标准农田建设管理职能，选优配强基层单位专业技术力量。

3 发展建议

3.1 加大土地流转力度

针对安定区山地多、山区梯田地块狭窄和零碎的实际，进一步加大资金投入力度，通过“二合一”“三合一”等土地整理方式，对山区中低产田进行提标改造，配套必要的田间道路等基础设施，提高机械化耕作水平，加快现代农业发展步伐[4]。

3.2 稳步提高投资标准

一是通过提高建设投资标准，满足高标准农田建设资金需要。如发行地方政府债券、整合高标准农田建设新增耕地产生的收益及吸引社会资本投入等方式建立多元投入体系，逐步提高高标准农田建设项目投资标准，以满足高标准农田高质量发展的需要。二是提高灌溉农田投资补助标准。继续加大投资力度，将安定区列为全国高标准农田建设示范区，对引洮灌区实施的高标准农田建设项目由当前的 18 000 元 /hm2提高到 37 500～45 000 元 /hm2，并对以前实施的项目追加配套资金，进一步完善灌溉等基础设施。

3.3 加强管护资金补贴力度

针对高标准农田建设一直没有预算后续管护经费的实际，当地政府应将高标准农田后续管护经费纳入项目预算，可在高标准农田建设项目财政资金总额中提取一定比例的资金作为管护资金，在编制项目计划时提前提取，缓解管护资金落实压力，加大维修管护力度，确保项目充分发挥效益。

3.4 创新投融管理模式

要注重吸引社会资本、新型现代农业资本、工商企业资本主体以及其他大型商业土地金融机构积极参与高标准农田建设，并建立资本利益分配机制。开创农民集体自筹融资的新模式，将可单独出让的土地使用到高标准农田建设中，并要长期、定量补助地方性专项资金。另外，要鼓励社会国有资本参与实施高标准农田建设[5]。积极探索高标准农田建设项目与当地特色产业发展衔接的新模式，如马铃薯全产业链、高原夏菜、当地土地资源流转管理制度等体系对接融合发展的问题。