许传红， 李小芳

(武汉理工大学 马克思主义学院，武汉 430070)

习近平总书记曾指出：“保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上。”[1]高标准农田建设是农业基础设施建设领域的重大项目，是落实“藏粮于地、藏粮于技”与推进乡村振兴战略的重要举措，是实现农业农村产业兴旺的重要支撑，事关国家粮食安全和农业现代化发展，对于实现“把饭碗牢牢端在自己手上”和农业高质量发展有着重大意义。湖北省高标准农田建设起步较早，开展已有十余年，成效明显，粮食总产量连续9年稳定在500亿斤以上[2]，为农产品稳产保供、保障国家粮食安全作出了巨大贡献。湖北省是长江干流流经里程最长的省份，在全球变暖的大背景下，近年来极端天气频繁出现，湖北省也多次受到暴雨洪涝及高温干旱等灾害性天气的影响，2020年遭遇超长梅雨汛情，暴露出湖北省农业农村基础设施存在短板。因此，做好高标准农田建设调研，弄清高标准农田建设状况，推动高标准农田高质量发展，尤为迫切。

一、 湖北省高标准农田的建设现状

(一) 湖北省高标准农田建设的基本情况

2022年中共中央、国务院发布的中央“一号文件”提出“多渠道增加投入，2022年建设高标准农田1亿亩，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩”[3]的目标。高标准农田要求田成方，渠相连，旱能灌，涝能排。按照规划，到2022年全国要建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上的粮食产能。相关数据显示，截至2020年年底，全国已完成8亿亩高标准农田建设任务，建成的高标准农田亩均粮食产能一般增加10%～20%，亩均节本增效约500元[4]，为全国粮食产能保持多年稳定提供了坚实保障。

作为全国13个粮食主产省份和水稻主要产区之一，湖北省高度重视高标准农田建设，湖北省委、省政府始终将其放在农业工作的重要位置。湖北省高标准农田建设起步早于全国多数省份，据统计，到2008年，湖北省已累计建成高产基本农田600万亩。“十二五”期间，全省投资约408亿元，建设2039万亩高标准农田[5]，在2011至2019年间，湖北省已经建成高标准农田3543.18万亩[6]，截至2021年8月，湖北省已建成高标准农田3700万亩[7]，超额完成了2016年《湖北省高标准农田建设推进方案》制定的到“十三五”末建成3570万亩高标准农田的目标，湖北省已建高标准农田在全省耕地面积中占比已超68%[8]。

根据农业农村部的整体部署，湖北省计划2020年至2022年每年新增340万亩高标准农田，按照确保每亩投入不少于2000元的标准，每年计划投入资金68亿元，3年共计投入204亿元[9]，这为稳步开启“十四五”湖北省农业农村高质量发展的新局面提供了重要的前提条件。2020年，受新冠肺炎疫情及汛期水灾等因素影响，湖北省高标准农田建设项目复工复产较晚，进度较之过去稍显滞后，但总体成效并未受到太大影响，全部建设任务仍然能在建设周期内完成。

(二) 湖北省高标准农田建设的主要做法

1.全面统筹，高位推进。农田建设是农业农村发展一个重要方面，湖北省在高标准农田建设过程中统筹机构职能、统筹项目资金与进度、统筹当前与长远，将高标准农田建设与乡村振兴、产业发展、脱贫攻坚等任务结合起来，坚持高位推动，统筹谋划与推进，有力有序组织项目实施。

2016年1月，湖北省人民政府办公厅出台关于整合相关项目资金推进高标准农田建设的指导意见，提出成立“湖北省推进高标准农田建设协调小组”，实行省级统筹，强化部门协同。湖北省多地将高标准农田建设作为“一把手”工程，成立由主政领导牵头的领导小组和指挥部，如松滋市成立了以市长为组长的“松滋市高标准农田建设领导小组”和以市委常委任指挥长的“高标准农田项目建设指挥部”[10]，在市领导小组的领导下开展工作，负责实施方案制定事宜。在资金方面，建立高标准农田建设资金专户，掌握资金动态，统筹做好项目建设管理、矛盾协调、工程验收等具体工作，避免相关部门各自为战。

2019年3月，湖北省整合机构职能，改变以往农田整治及水利建设等工作分属不同部门，高标准农田建设处于“九龙治水”“五牛下田”而难以形成合力的局面，将高标准农田建设管理的职能划归农业农村部门，抽调湖北省财政、发展改革、自然资源、农业农村、水利等部门人员组成农业农村厅农田建设管理处，负责高标准农田建设。机构改革以来，大力整合资源助推高标准农田建设，以政府资金为主，多渠道、多形式吸纳社会资本为辅，完善资金投入机制，整合项目资金，助推机构改革。2019年以来，湖北省以高标准、高质量、高速度推进农田建设，总投资超过220亿元，遍布全省60%的乡镇村，吸引社会资本近30亿元参与[11]。

2.建章立制，规划引领。高标准农田项目建设是一项长期工作，涉及项目选址、项目招投标、资金落实、工程建设及建后管护等重要方面，为确保项目顺利进行、高质量完成建设任务，湖北省各级农业农村部门在建设的全过程中注重建章立制，规划引领。近年来，湖北省围绕高标准农田建设密集出台政策法规，为确保高标准农田建设有规可循提供了有力支撑。

2019年11月，为切实防范全省农田建设管理系统廉政风险，规范农田建设管理工作秩序，确保项目安全、资金安全、队伍安全，湖北省农业农村厅制定《湖北省农田建设管理工作纪律》，对全省农田建设管理人员作出“十严禁”纪律规定。2022年5月，为确保完成《湖北省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出的高标准农田建设目标任务，高质量推动全省各地高标准农田建设，湖北省农业农村厅、财政厅制定印发《湖北省高标准农田建设评价激励实施细则》。

2020年6月，为进一步规范湖北省农田建设项目管理，保证项目建设质量，如期实现建设目标，湖北省农业农村厅出台《农田建设项目管理办法实施细则(试行)》。2020年7月，为加强和规范农田建设补助资金管理，确保每一笔资金投入落到实处，湖北省财政厅、农业农村厅制定了《湖北省农田建设补助资金管理实施细则》。湖北省在高标准农田建设过程中，基本上以三年为期进行建设任务的规划，如2020年8月，湖北省下发了《湖北省疫后重振补短板强功能“十大工程”三年行动方案(2020-2022年)》，高标准农田建设项目被列为“十大工程”之一。2021年9月，湖北省相关部门印发高标准农田建设招投标示范文本，改变了过去招投标文本标准不一，形式混乱的局面[12]。响应农业农村部工作部署，湖北省在2022年农田建设管理要点中提出要构建省、市、县高标准农田建设三级规划体系，不断优化高标准农田建设区域布局[13]。这些政策法规和行动方案，对于提高湖北省高标准农田项目建设的规范性和科学性大有裨益。

3.因地制宜，技术引领。为确保项目顺利进行、高质量完成农业农村部下达的任务，湖北省在高标准农田建设过程中秉承实事求是的原则，在高标准农田建设过程中始终坚持一切从实际出发，不搞“一刀切”。在高标准农田建设任务分配上，根据地形地貌实行差异化分配，提出单个高标准农田建设项目规模，平原原则上不低于3000亩，丘陵山区不低于1000亩[13]。同时，将经营面积在300亩及以上的新型农业经营主体纳入高标准农田项目申报主体范围。在投资标准上，新建高标准农田亩均投入标准在2000元以上，并鼓励各地结合本地实际，拓宽筹资渠道，提高亩均投入标准。在选址原则上，坚持优先在永久基本农田和水稻、小麦粮食生产功能区开展高标准农田建设，坚持优先安排干部群众积极性高和自筹资金能力强的地区开展高标准农田建设。

高标准农田项目建设作为一项“技术活”，无论是建设还是使用都离不开技术指导，湖北省农业农村厅、各市农业农村局立足现实，把技术引领落实到了高标准农田项目建设过程中。首先，重视与高校、科研院所的交流合作，向相关专家学者寻求技术支持与业务指导。当阳市就是一个典型案例，据了解，该市与湖北省农科院产学研合作达11年之久，在此期间合力攻克机械化规模种植和喷灌技术，农业科技含量逐年提升，造就了一批“万元田”[14]；襄阳市还建立了高标准农田建设专家库[15]。其次，加强在信息技术、智慧农业方面的研究。目前，湖北省在无人机化防、远程灌溉、耕地质量检测等方面的技术已有所发展，不仅有力实现了节本增效，使农业生产更为便利、高效，更重要的是，技术的革新使农业农村现代化迈上了新台阶。最后，关注高标准农田建成后的投入使用问题。在高效耕种、集中育秧、病虫害防治技术、高效施肥技术等服务于规模化经营的技术服务体系上花费大量人力、物力、财力，着力打造出一套适应于高标准农田的技术服务体系。为贯彻技术引领这一重要原则，湖北省在专业技术人才的引进与培养工作中也下了大功夫，咸宁市基层农业部门已经形成了“自我学习专业技能、送员工外出培训、请专家系统培训”[16]三管齐下的人才培养模式，为各地提供了典型示范。

二、 湖北省高标准农田建设取得的主要成效

(一) 耕地质量提升，农业经济效益得以提高

“增加农民收入是‘三农’工作的中心任务。”[17]高标准农田建设通过土地平整、灌溉条件及田间道路等设施的建设完善，使项目区域耕地质量得到了明显提升，直接促进了农业经济效益的提升。建成后的高标准农田，耕地质量平均提高0.5个等级以上，粮食生产能力平均每亩提高100公斤左右[18]，粮食综合生产能力显著提高。据统计，2020年，湖北省的化肥利用率提高至40.31%，化肥施用总量实现8年连减，畜禽粪污综合利用率达到86.8%，秸秆还田利用率达到50%以上[15]，耕地质量的提升直接促进了农作物产量的提高和农民收入水平的提升。

恩施州在2020年开展当地高标准农田建设前就对项目建设成效进行了评估，表示在项目建设地区直接受益农户可达4.47万户，直接受益农业人口可达16.68万，直接受益的农民年纯收入增加总额可达5429万元[19]，土壤地力条件、农业生产能力都能相应得到提高。在应城市，对比2015年，整个市的耕种面积和农业产量分别增加了3万亩和118万吨[20]；在十堰市郧阳区，高标准农田建设完成之后，每亩耕地新增粮油产量60公斤以上，全区年新增粮油产量达到3000吨以上[21]。

(二) 生产条件改善，保障水平得以提升

高标准农田以“田成方、地成块、路相通、渠相连、涝能排”为建设标准，目的在于将高低不平、道路不通、渠道不畅的农田建设成设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的良田。高标准农田建设对改善生产条件具有重要作用。高标准农田的规模化建设优化了农田布局，改变了原有地块零星破碎、肥力低、效益差的状况，灌溉保证率、田间道路通达率都有显著提高。同时，高标准农田建设为发展农业规模经营创造了条件，更有利于项目区土地有序流转，提高农业生产机械化、标准化和集约化水平，高标准农田在防灾减灾上也能发挥关键作用，保障农业生产旱涝保收、稳产高产。

2016至2019年，应城市累计建设高标准农田35.34万亩，2020年建设高标准农田4.34万亩。伴随着高标准农田建设，该市土地流转进程得以加速，全市土地流转面积达17.29万亩，土地流转方便了农机作业，促进了应城特色产业的发展。全市糯稻种植总面积达到35万亩，总产19.6万吨，分别比2015年增加了3万亩和1.8万吨[22]。松滋市洈水镇高山片区在2019年夏季遭遇罕见旱灾，得益于该区开展了灌区维修改造工程，当地1.5万亩农田未受影响并喜获丰收，共避免损失300余万元[10]。可见，高标准农田项目建设在改善生产条件、保障农作物稳产高产、维护国家粮食安全等方面具有不容忽视的作用。

(三) 就业机会增加，脱贫成果得以巩固

高标准农田项目建设作为便民利民的重要工作安排，其出发点和落脚点始终在于农民，在于为农民谋利益。高标准农田项目的实施能够为当地群众提供就业机会，荆州市农业农村局在2020年提出“项目实施与吸收农工”相结合的原则，为有效推动当地群众尤其是贫困户就近参与高标准农田建设，解决农民工复工返岗就业困难的问题提供了有力保障[23]。

高标准农田建设也能够为当地农业产业发展提供助力，促进当地产业振兴，秭归市九畹溪镇坚持围绕当地农业产业建设工程，带动了项目区闲置农田的有序流转，成功吸引农产品加工企业入驻，并培育了相关新型农业经营主体，使2万余人直接受益[24]。实践证明，高标准农田项目建设无论是在建前、建中还是建后都能对当地经济发展产生重要影响。现如今，我国正值巩固脱贫攻坚成果与推动乡村振兴有效衔接的关键时期，高标准农田项目建设作为“三农”领域的一项重要工作，在增加农民就业机会，拓宽农民增收渠道，从而进一步巩固脱贫攻坚成果方面作出了重要贡献，为确保其能够持久发力，相关部门的重视只能增不能减。

(四) 科技贡献率提高，农业现代化得以推进

党的十八大以来，湖北省致力于实现农业科技化、机械化、信息化，为推进农业现代化建设做了许多工作，不仅在农业机械化建设上取得了巨大进步，在发展智慧农业、推进农业信息化发展上同样有可喜成绩，为其他省份发展现代农业、促进农业与时代接轨提供了经验借鉴。

党的十八大以来湖北省“互联网+”现代农业全面发展，到2019年9月，12316农业综合服务与基层农技推广体系融合发展，信息进村入户试点范围扩大到14个市州47个县(市、区)；补贴农机具8.33万台，“互联网+北斗+农机”的机信融合更加深入，累计安装各类农机北斗智能终端1.3万余台(套)，累计监测作业面积1500万亩，完成110万亩深松作业任务；主要农作物耕种收综合机械化水平达到69%，建设农业科技试验示范基地213个，培育科技示范主体28560个[25]。截至2021年7月，湖北省农业科技进步贡献率达61%[26]。湖北省农业科研成果同样十分丰富，“全球第一张水稻全基因组育种芯片”“全国第一个双低油菜品种”“中国第一个抗虫转基因水稻”“全球第一支试管藕”[26]都是在湖北省诞生的。高标准农田既以规模化、科技化为特征，又以其为建设要求，以上数据呈现了科学技术在湖北省高标准农田项目建设中所起的作用，农业现代化在高标准农田建设与科学技术革新的双向互动中得以深入推进。

(五) 人居环境改善，生态环境得以优化

高标准农田建设是兼顾经济效益与生态效益的战略任务，其建设成效不仅关乎农村经济的发展，同样与美丽乡村建设息息相关。湖北省在全国率先探索绿色农田建设，始终立足于耕地数量、质量、生态三位一体格局开展工作，在其中融入耕地质量保护、生态涵养修复、农业面源污染防治等内容，致力于打造“升级版”高标准农田。

湖北省各市(区、县)积极采取措施，推动高标准农田建设与生态环境保护、美化相结合。例如，应城市积极探索农旅结合发展，近几年这座小城已经建成湖北楚珍园、罗曼假日玫瑰庄园、汤池陶家湖田园综合体、三合乡顺园、义和葛蓬岗生态农业等一大批生态农业旅游基地[22]，当地农民增收明显，农村环境显著改善。松滋市通过改良土壤、测土配方施肥、田间道路建设、生态护坡建设、路肩绿化等方式不断推进高标准农田项目建设[10]，一改从前沟渠淤塞、杂草丛生的状况，不仅生产条件得到了显著提升，农村的生态环境也有了明显改善，得到了当地农民群众的一致认可。

三、 湖北省高标准农田建设面临的挑战

自2011年《高标准基本农田建设规范(试行)》出台以来，湖北省始终与国家同向同行、步调一致，积极开展高标准农田项目建设工作，高标准农田建设成效显著，在提升作物产量、提高经济效益、增加就业机会、促进农业现代化发展以及改善人居环境等方面起到了重要作用。但是综合来看，湖北省高标准农田建设全过程仍然存在一些亟待解决的问题——在建设前体现为财政和资金问题；在建设过程中体现为农民动员、项目监督和人才队伍问题；在建设完成后则体现为管护问题。

(一) 县级财政压力大，资金落实难保障

据了解，湖北省高标准农田的建设标准为每亩不低于2000元，财政投入比例为中央和省级1300元、县级700元[27]，县级财政压力较大。湖北省地形复杂，平原、山地、丘陵、岗地等多种地形地貌兼备，若将这一因素纳入考虑，以当前2000元每亩的投资标准其整体建设成效将难以达到预期效果。针对这一问题，目前已有部分地区提出将山地、丘陵、岗地等复杂地貌的亩均投资标准提高至3000元，以最大限度地满足项目区农田建设的需要，这一要求符合现实需要，但如此一来，当地财政将面临更大的压力。

2020年新冠肺炎疫情肆虐，湖北省经济发展有所迟滞，财政收入受到较大影响，县级财政更为疲软，高标准农田建设资金落实受阻。虽然目前许多地区通过政府债券转移支付解决了一部分资金问题，但县级财政压力仍然不小，加上建设任务量大、资金来源有限，资金落实已然成为高标准农田项目建设的一大难题。而且由于与高标准农田建设资金运营相关的规章制度、法律法规仍未发展成熟，高标准农田建设资金在基层单位的落实也存在问题，资金挪用、扣留现象，甚至贪污腐败问题，仍然在一定范围内存在，影响高标准农田建设的综合效益。为保证高标准农田建设项目的顺利进行，天门市通过“乡村振兴和民生领域政策落实监察系统”对其进行专项监督，有数据显示，截至2021年5月，该市已查实截留挪用资金、超范围建设、建设质量不达标等问题7件，在与相关部门的配合下挽回经济损失252.01万元[28]。倘若监督工作不到位，经济损失将远远不止252.01万元。高标准农田建设财政资金本就紧张，类似现象若得不到根治，高标准农田建设综合效益将大打折扣。

(二) 项目统筹难度大，农民群众待动员

首先，高标准农田项目选址难度大，高标准农田项目以“粮食生产功能区”和“重要农产品保护区”为主要选址范围，目的在于提高耕地质量，推动增产增收。截至2022年，湖北省高标准农田建设工作开展已有十余年，前期建设较为顺利，在建设区域划定与项目区选址问题上有较大的选择空间，在建设范围不重叠、不交叉的硬性要求下，目前可供选择的区域进一步缩小，剩下的都是难啃的“硬骨头”，不少耕地需经过部分甚至全面整治才能纳入建设范围，不仅选址难度加大，建设成本也在上升，高标准农田项目规划难度增大。

其次，高标准农田建设全过程农民群众参与率低，积极性有待提升。之所以会产生这一问题，有主观和客观两方面的原因。主观上，基层对高标准农田项目建设宣传不到位，加上多数农民群众对高标准农田项目不甚了解且小农观念比较顽固，部分村民对其存在抵触情绪，认为项目建设有损个人权益，这给农民群众的动员工作带来了无形的阻碍；客观上，农民群众参与的渠道较为狭窄，由于高标准农田项目建设实行招投标制，绝大多数项目由中标单位掌握，虽然也有一些新型农业经营主体参与其中，但比例较小，绝大多数只能以工人身份参与其中，就短期效果来看，最大的受益者往往不是农民。此外，高标准农田建设往往周期较长，一般为1～2年，农民群众的生产经营活动会在一定范围内受到影响，多种因素共同作用，就会导致农民群众不配合工作的情况出现。在项目建成后，也可能因为部分农民群众缺乏规模经营的技术和经验，面对实现规模化的高标准农田容易无所适从，导致在人力、物力、技术等无法匹配的情况下，经营效果不如人意，积极性进一步受挫。

(三) 全面监督范围广，民主监督未善用

高标准农田建设周期长、建设程序繁多，因此监督工作涉及面广、实施难度大。为实现全过程、全领域监督，就项目本身而言，高标准农田的建设资金流向、工程建设质量、耕地用途皆为监督内容；就主体而言，农田建设部门、项目承建单位、基层行政单位、土地流转方和土地承包方等皆为被监督对象。实际上，湖北省就落实全过程监督做出了许多努力，随州市建立并实施的“施工单位+村书记+党员，村民代表+监理+督办人员”[29]的监督模式、宜城市针对项目建设质量监督建立起的“项目专管员制度、验槽施工制度、抽查督察制度、约谈问责制度”[30]就是其具体实践，上述举措实施后，当地高标准农田建设的监督机制得以充实和完善，相关工作综合效益有了明显提升，但由于它们尚未得到大范围推广，其作用范围较小，大多数地区尚未建立起类似的监督机制，仍有待进一步推广和完善。

目前来看，针对高标准农田建设建立起的监督机制以自上而下的监督为主，民主监督、群众监督的作用并未得到充分发挥，造成这一现象的原因有很多，最关键的一点在于农民群众并未真正参与到高标准农田建设工作当中，他们大都游离于项目之外，对于高标准农田建成后的总体效益知之甚少，部分群众更是产生了“事不关己，高高挂起”的态度，民主监督效用的发挥十分有限。而且，农民群众实施民主监督的渠道不畅、方式单一，缺乏传递个人意见的平台和渠道。目前各乡镇(场)乃至行政村都有类似“民意反映箱”的民意反映通道，给基层群众提供了一种较为温和而又不至“自伤”的监督方式，但是实际上，此类通道在绝大多数地区的利用程度较低，在部分地区甚至形同虚设。造成这一结果的原因有多个，从根本上说，是农民群众从古至今对权威的敬畏在起作用，这种敬畏有利有弊，在民主监督工作中其影响是负面的，如要使其发生改变，那么，促进农民群众的思想解放，培育其民主意识和政治参与意识是关键。

(四) 人才建设道路远，专业队伍待充实

推进高标准农田项目建设，人才是关键。目前，湖北省在推进高标准农田建设过程中专业人才配备仍有不足，人才队伍建设乏力，形势并不十分乐观。2018年发布的《深化党和国家机构改革方案》提出：“将中央农村工作领导小组办公室的职责、农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。”[31]这是进一步推进全面深化改革的现实举措，在精简机构的同时资源也得到了有效整合，为更好地助力农业、农村发展提供了便利。但由于相关资源和部门的撤并，原有岗位缩减，需要裁撤部分工作人员，而且在工作交接上也需要一定时间的磨合期，这类问题在高标准农田项目建设中体现为技术人才滞留、岗位与人员不匹配。高标准农田建设离不开专业技术人才，地质勘探、质量评估、上图入库等等许多工作都需要专业人才的把关，然而机构合并带来的问题是改革后的“阵痛”，会在相当长一段时间内产生负面影响，干扰项目建设，无法避免。

另外，高标准农田建设扎根农村、深入农民，做好这项工作不仅需要专业人才提供技术指导，也离不开本土人才的出谋划策和大力支持，因为他们熟悉当地情况，在项目建设过程中能起到关键作用。但是，近年来农村人才流失现象严重，《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年农民工总量有所减少，但总数仍达2.856亿之高，其中外出务工人员数量近1.7亿；在年龄分布上，21～50岁农民工占总数的72%[32]，农村地区青壮年流失严重，农村空心化形势严峻。从农村走出的高学历人才也不愿意回到乡村，扎根城市成为了成功和出人头地的代名词，这对于构建一支能力过硬、本领过硬、特色鲜明的人才队伍十分不利，持续推动高标准农田建设，吸引人才回流，号召人才下乡十分重要。

(五) 建后管护任务重，专责制度未定型

建设高标准农田非一日之功，确保其持续发挥作用、建立起增产增收的良性循环同样无法一步到位，在这个过程中，高标准农田的管护工作显得尤为重要。建后管护是高标准农田建设的“最后一公里”，需持续跟进、久久为功。高标准农田的管护工作项目繁多，涉及到许多公益设施的维护，如田间道路、沟渠、机耕道、泵站、输配电设施等，管护资金、管护责任是否到位关系着高标准农田建设的整体效果。总体而言，高标准农田建成后管护任务较重，为做好这项工作，保障其可持续发展，需要建立配套的制度体系并配备相应的管护人员。

《农业农村部办公厅关于2020年高标准农田建设综合评价结果的通报》指出，经过实地评估后发现国内部分省份存在重建设、轻管护的问题，在这些地区管护主体和责任虽已落实到位，但是管护资金并未落实，对建后利用情况的监管也不够，存在非粮化的问题[33]。湖北省也存在类似问题，为解决这一问题，省内部分地区已经建立起较为科学的管护机制。例如，枝江市主张“严管与厚爱相结合”，倡导推进项目建设与工程管护机制同步设计、同步建设、同步落实[34]；恩施州也强调工程建后管护责任制，根据“谁受益、谁管护、谁损毁、谁维修”的原则，将所有公益性设施移交到村组，管护责任到人[35]。上述措施对于落实管护主体、管护责任，保障项目持续发展确有积极影响，有一定的借鉴价值，但是湖北省大部分地区在管护资金落实方面的相关措施仍然较为欠缺，这一问题将直接影响管护工作的开展。除此之外，湖北省部分地区在建立专责管护制度上也有所欠缺，专人专责制度仍未成熟，广大的农民群众并未参与到管护工作中，导致管护成本高、效率低、综合效益差。

四、 加快湖北省高标准农田建设的对策建议

面对湖北省高标准农田建设过程中存在的问题，需坚持从财政资金、群众动员、监督机制、管护工作以及人才建设五个方面入手，对症下药、综合施策。需要明确的是，农村是高标准农田建设的直接承接地，农民是高标准农田建设的最终受益者，前者是关键场所，后者则是关键人群，解决建设进程中的一系列问题必须抓住这“两个关键”。

(一) 引进社会资本，合理配备资金

针对县级财政压力的问题，尝试在削减县级筹集资金占比的基础上，加大引进社会资本的力度。当前，得益于新型集体经济在农村的快速发展，各类农业合作社、家庭农场、农产品加工工厂等新型农业经营主体如雨后春笋般迅速成长起来，此类组织聚集了较多资金，且有许多农户参与其中，将此类经营主体作为高标准农田项目的建设主体吸引进来，不仅能有效缓解地方上的财政压力，还能推动当下惠农、利农工程相辅相成，提升各项工作的综合效益。引进社会资本，需多措并举，坚持“谁投入、谁产出、谁受益”的原则，在利益分配机制上予以政策扶持，同时尝试在税收、销售等环节予以政策补偿，全方位提升社会资本的积极性，打造多方共赢的高标准农田建设格局。

同时，从部分项目建设区的特殊性出发，坚持因地制宜，合理配备建设资金。湖北省地形较为复杂，以“一刀切”的方式设立亩均投资标准不具备合理性，必须针对不同地形地貌下发建设资金，以最大程度地满足各地的建设需求。《湖北省高标准农田建设规划(2022-2030年)》中指出，经过测算，平原区高标准农田建设亩均需投入2000～3500元，丘陵区亩均需投入3500～5000元，山区亩均投入达到5000元以上[36]，资金分配这一问题已然引起相关部门重视，日后建设过程中资金的安排和统筹将会更加合理。如今我国贫困县虽已全部摘帽，脱贫攻坚取得决定性胜利，但是区域间、村落间的经济差距仍然存在，在下发建设资金时还应考虑这一因素，根据当地的经济发展水平实行差异化资金支持，倡导先富帮后富、先进带后进，共同推进高标准农田建设。

(二) 探索新型模式，创新动员方法

针对项目选址和农民群众参与度低的问题，根植于原有建设规划，适当调整项目设计，使高标准农田建设工作按部就班、循序渐进地推进。在选址问题上，借鉴江西省的已有经验，运用耕地适宜性评价体系①辅助选址工作。确保高标准农田选址的科学性，同时尽可能多地发掘可供建设的耕地后备资源，以缓解高标准农田后备资源不足的问题。在高标准农田建设完成后的合理利用问题上，则需要加强对农民群众的专业技术指导，配备专业人才授农民以“渔”，帮助他们顺利度过“交接期”。

针对农民群众参与度低的问题，应积极推广“农民自建”模式，以“招投标制”吸引社会资本为主，“农民自建”模式为辅，提高农民群众在高标准农田建设进程中的参与率，增强农民群众的获得感、幸福感和安全感，以提升高标准农田项目建设综合效益。“农民自建”模式能够有效降低建设成本，并提高建设效率和质量，对高标准农田建设大有益处。近年来，宜都市在村内公路建设项目中探索建立了“农民自建”模式，这一项目虽在工作内容上与高标准农田项目有根本不同，但性质上的确存在很大的相似性，在实事求是的原则下，其经验完全可以为后者所用。

要提高参与率，动员工作也必须到位，其中动员方法最为关键，“以奖代补”就是一个重要途径。“以工代赈”“以奖代补”在湖北省高标准农田项目建设中早已有之，成效较为显著，但后发优势并不明显，精神激励受重视程度低。今后，需在强化物质激励的基础上，不断加强对精神激励机制的探索，将物质激励与精神激励作为高标准农田项目建设动员工作的两个要点，建立起物质激励与精神激励齐头并进、共同作用的激励机制。

(三) 实行严密监督，重视民情民意

针对目前高标准农田建设过程中的民主监督缺位问题，应探索建立严密的基层监督机制。项目承包方和农村是高标准农田项目最为直接的承接单位，虽说项目是由农业农村部向下层层部署而展开，但就监督的直接成效而言，基层监督无疑是整个监督过程中最为关键的环节。随州市随县为监督项目建设质量，建立并实施了“施工单位+村书记+党员，村民代表+监理+督办人员”的监督模式[29]，有效地保障了工作合力。这一模式监督主体范围较广，涉及多个关键人群，可以将其进一步推广至资金监督、用途监督、政策监督过程中，打造出“高标准农田基层监督委员会”，不断健全监督机制。

为促使监督机制切实发挥作用，还需不断落实群众监督，畅通民意反映渠道，在农村形成民主、自由的氛围，让农民群众能说、敢说、有地方说。政府部门，尤其是县域内的相关单位应积极主动寻求群众监督，加大政务公开、信息公开力度，密切联系群众，在当地营造风清气正的政治环境。

值得强调的是，为最大限度地发挥民主监督效用，应尽可能多地吸引农民群众参与到高标准农田建设之中。如前所述，在利益相关的情况下，人人都是监督者、人人都有监督权，监督效果将得到明显提升。农民群众的动员工作，对于充实高标准农田建设的监督队伍，确保民主监督落到实处至关重要。

(四) 紧扣关键群体，推进人才振兴

要实现乡村振兴，关键在人，建设高标准农田关键也在人。目前，人才资源已经成为农村最为稀缺的资源之一，在高标准农田项目建设工作中也有显著体现，这一问题并不能在短时间内得到解决，需要各部门共同行动、持续跟进。

针对建设队伍中专业人才储备不足的问题，相关职能部门需采取措施，加大资金投入，在机构合并初期，聘请有资质、有技术、有能力的第三方机构，协助完成地质勘探、上图入库等专业性极强的工作，并对内部成员开展有针对性的技能培训，使其在短时间内掌握相关技能，度过交接期；同时，大量招聘专业化的人才，将人才指标下放到对应部门，以填补岗位空缺。

为充实高标准农田建设人才队伍，吸引人才回乡、号召人才下乡也是重中之重。具体而言，各村组应聚焦高标准农田建设，发掘当地脱贫致富先进典型，加强宣传，吸引本地人才回乡、回村。同时，合理运用乡情乡愁并建立起回乡激励机制，设立回乡创业、就业补助，吸引农村大学生、农村能人返乡，吸引各类人才反哺家乡，积极投身乡村振兴事业。吸引人才返乡，推进公共基础设施建设、提升公共服务水平也是重中之重。政府部门尤其是基层单位应共同行动，在力戒形式主义、官僚主义，杜绝“面子工程”的基础上把基础设施、公共服务当作重点工作来抓，上级部门更应该加大资金及政策支持力度，力求缩小城乡差距，不断推进农业农村现代化。这项工作贯穿乡村振兴的全过程，是推进乡村振兴的一个重要方面。

(五) 严抓资金落实，实施专责管护

针对管护资金投入较少、压力较大的问题，需尝试建立多元化的管护资金筹集制度，拓宽资金来源，以最大限度地满足资金需求。高标准农田建设资金有限，建后管护作为最后一个环节，受重视程度相对较低，资金投入相对较少，因此，管护资金落实较为困难。从这一情况出发，建立起多元化的管护资金筹集制度是指除省、市、县层层部署、下发的资金之外，项目管护还应积极寻求外力——社会资本、民间资本的帮助，以建立合作的形式注入外来资金，从而缓解管护资金的压力。

针对管护责任落实问题，探索建立专人专责管护制度，最大限度地动员农民群众，以扩大管护主体范围，减小管护工作难度，牢牢把握恩施州的管护经验，在坚持“谁受益、谁管护、谁损毁、谁维修”原则的基础上，把专责制度的建立下放至村一级，综合考虑管护义务、管护能力、管护意愿等因素之后，把责任落实到人，所有相关人员记录在册，以备监督。建立起“县负总责，乡镇落实，村为主体，所有者管护，使用者自护，受益者参与”[37]的管护运营机制，压实责任，保证管护成效。考虑到村一级工作的执行力度、村情民情等问题，专责管护制度虽由基层直接执行，但是县、乡(镇)不可完全放权，相关的督查工作不可缺位。因为管护工作涉及到资金落实、职权行使等问题，为严防贪污腐化现象的出现，上级监督不可缺位。

注释：

① 关于耕地适宜性评价体系，江西省南昌县2019年高标准农田建设项目中已经采用。这一评价体系能够通过对新增耕地自然和经济属性的综合鉴定，为定性、定量安排各类土地利用方案，合理开展土地利用分区，确定高标准农田建设和土地利用规划方案提供科学判定标准。它针对耕地新增需求选取肥力条件、水源条件、有效土层厚度、土壤质地、坡度、水文与排水条件、生态退化性等指标，构建新增耕地资源开发适宜性评价指标体系，确定废弃坑塘、残次林地、滩涂和荒草地经开发后可用于水稻和其他水生农作物种植。