方帅

摘 要：人大代表全过程参与基层治理，既是发展全过程人民民主的现实需要，也是推进基层治理现代化的客观要求，更是提升人大代表履职效能的实践创新。通过对湖北省秭归县“人大代表在行动”的案例研究发现，人大代表全过程参与基层治理离不开三大机制，即组织统筹、资源整合和评估考核。其中，组织统筹是前提，资源整合是关键，评估考核是保障，三者相辅相成，共同促成了人大代表全過程、全链条、全方位参与基层治理，实现了制度优势向治理效能的有益转化。

关键词：人大代表；全过程参与；基层治理；全过程人民民主

中图分类号：D624 文献标识码：A 文章编号：1672-3163（2022）05-00020-06

人民代表大会制度是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，也是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要“注重发挥人大代表作用”；2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上指出，要“继续推进人民代表大会制度理论和实践创新”，并进一步强调要“充分发挥人大代表作用”。这说明在当前推进基层治理现代化背景下，以及在发展全过程人民民主进程中，人大代表全过程参与基层治理尤为重要，特别是占全国各级代表总数94%的县乡两级人大代表在基层治理中的作用愈发突出；同时，部分地区创新人大代表全过程参与基层治理的实践案例亦日趋增多。那么，人大代表全过程参与基层治理的实现路径是什么？基于此，本文将以湖北省秭归县“人大代表在行动”为例，对人大代表如何全过程参与基层治理进行探析，以期为推进基层治理现代化和发展全过程人民民主提供经验借鉴。

一、文献梳理与问题提出

国内关于人大代表参与基层治理的既有研究较为有限。通过梳理，可归纳为以下四个维度。一是关于人大代表参与基层治理的价值与内涵的研究。学界一方面从制度价值的角度进行研究，认为人大代表参与基层治理可以进一步完善基层治理体系，将代表的制度优势转化为治理效能[1]；另一方面从应用价值的角度进行研究，探讨人大代表在基层社会所发挥的治理功能[2]及其产生的民主绩效[3]，诠释我国人大代表“议行合一”的实践内涵。二是关于人大代表参与基层治理的类型及行为特征的研究。既有研究主要从地域、层级、性别、职业等比较维度把人大代表类型化，有针对性地考察不同特征人大代表参与基层治理的能力和行为模式[4]。三是关于人大代表参与基层治理的方式与策略的研究。学界集中于制度问责[5]、技术嵌入[6]、激励兼容[7]、专项协同[8]等方面，对人大代表有效参与基层社会的参政议政、矛盾调解、经济发展等治理事项进行深入研究。四是关于人大代表参与基层治理的困境与挑战的研究。由于人大代表是一个具有多重身份的“角色集”[9]，因此，其在参与基层治理中难免会陷入结构化困境[10]，面临着职责模糊[11]、角色错位[12]、能力不足[13]、履职虚化[14]，以及选择性参与[15]等挑战。

在国外，以英、美为代表的西方学者更多是从选举民主和政党政治的角度研究代议制，而关于“代表参与治理”的研究则散见于代议制民主的相关成果之中，总体可概括为三个方面。一是选举导向下的参与功能研究。基于西方选举政治和代议政治的实践，国外学者尤为关注代表参与选举和议政这两大功能，较少涉及治理功能。因此，Sally Friedman曾专门就参与功能方面的“代表之困”进行过系统著述[16]。二是议行分开下的参与冲突研究。在实践层面，西方“议行分开”的治理格局，造成了代表与政府始终处于批评与对抗的冲突关系之中。为此，Brian Wampler提出用参与式治理来改造代议制民主[17]。三是中西比较下的参与差异性研究。有学者曾先后对中法、中印等国的代表参与治理进行过比较，将中国的人大代表描述为“参与式代表”[18]。

不难看到，国内外的既有研究为本研究奠定了良好的基础，但它们仍存在不足之处：从国内研究看，较少有学者从全过程视角探讨人大代表在基层治理中的参与机制，尤其是对人大代表全过程参与基层治理的实现路径关注不够；从国外研究看，西方学者更多以西方国家的政治实践和话语体系为参照，对中国的人大代表全过程参与基层治理的经验事实及微观机理了解不深。基于此，本文拟在阐释分析人大代表全过程参与基层治理理论意涵基础上，以湖北省秭归县“人大代表在行动”案例为背景，探析人大代表全过程参与基层治理的实现路径。

二、人大代表全过程参与基层治理的现实意涵

在推进基层治理能力和治理体系现代化背景下，以及在推动发展全过程人民民主进程中，人大代表全过程参与基层治理正是对当下时代命题的有力回应，同时也是不断推进人民代表大会制度理论和实践创新的真实写照，具有丰富的现实意涵。

（一）新时代发展全过程人民民主的现实需求

2019年，习近平总书记在上海考察时指出： “人民民主是一种全过程的民主。”2021年，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上进一步强调，要“发展全过程人民民主”。全过程人民民主是全链条、全覆盖、全方位的民主，在我国主要以党委、人大、政府、政协四套班子为依托，将民主贯穿在日常工作的始终[19]。因此，全过程人民民主在基层社会的落地过程中也有着诸多表现形式。其中，以人大为依托，人大代表全过程参与基层治理便是发展全过程人民民主的一个侧面，其具体体现则是人大代表借助密切联系群众的身份优势，全过程参与基层社会的民主选举、民主管理、民主协商、民主决策和民主监督等各环节。

（二）推进基层治理体系和治理能力现代化的客观要求

不论在理论层面，还是在实践层面，我国的人民代表大会制度在国家治理中都占据着重要位置，是国家治理体系中的重要组成部分。在基层社会的治理领域中，地方各级人大肩负着协同政府治理的重要使命。具体表现在基于人大代表的多重身份角色集，代表们可以依托各自的专业和特长在基层社会的公共事务中履行相应的治理职能，全过程、全链条、全方位地参与基层治理。

（三）人民代表大会制度在理论和实践上的有益创新

伴随着我国经济社会的快速发展，人们对人大工作有了更高期待。因此，继续推进人民代表大会制度理论和实践创新，成为人大提升工作质量的一项重要使命。唯有如此，人大代表才能不断地代表最广大人民群众的根本利益[20]。基层社会探索出的人大代表全过程参与基层治理，恰恰是对我国人民代表大会制度的一项有益创新，也是新时代背景下中国特色社会主义民主政治建设的重要探索，充分彰显了我国社会主义民主的真实性和广泛性[21]。

三、人大代表全过程参与基层治理的地方实践：以湖北省秭归县为例

秭归县位于湖北省西部，境内多山，地形崎岖，这一自然条件给当地的基层治理带来了巨大挑战。为此，秭归县积极探索、勇于创新，于2012年在全县开启了“幸福村落”建设行动，并取得显著成效。为充分利用这一改革成效，同时，为破解代表履职时间短、效率低等难题，秭归县人大常委会自2017年6月起，提出“人大代表在行动”专项活动，并将其与“幸福村落”建设行动有机结合，探索出人大代表全过程参与基层治理的有益经验，诠释着全过程人民民主理念。秭归县现有12个乡镇人大主席团，共有五级人大代表897名（不含重合数）。其中，全国人大代表2名、省人大代表6名、市人大代表35名、县人大代表200名、乡镇人大代表654名，代表中的中共党员622名。在具体实践中，秭归县人大常委会将各级人大代表纳入基层治理体系，使其全过程参与民意收集、民主协商、民主决策和民主监督等各环节。

（一）民意收集与传达

在全过程参与基层治理实践中，人大代表首先要了解民众的现实需求，这就要求各级人大代表畅通民声传达渠道、创新汇集民意的方式。秭归县各级人大代表以所在的活动小组为依托，立足所在选区，探索出汇集民声的三种渠道，即集中走访与分散入户相结合、定期座谈与随机交流相配套、线上沟通与线下收集相补充。值得称道的是，每个选区人大代表的联系方式都张贴在人大代表活动室，便于基层民众随时联系。在汇集民需和民意基础上，为保证人大代表收集的民意有结果，秭归县人大常委会以回应为导向，根据群众的不同需求和事项分类解决民众之忧，具体可概括为四类情况，即政策类问题现场解答、纠纷类问题村内解决、公共性问题乡镇领办、完结性问题实时反馈。这些创新性做法较好地破解了人大代表提出的意见或建议脱离基层群众实际需求的困境[22]，同时也避免了群众找不到人大代表的情况发生。

（二）民主协商与决策

作为我国基层民主政治建设的重要内容，民主协商与民主决策相辅相成，彼此增益，它们同时也是人大代表全过程参与基层治理实践不可缺少的关键环节。对此，秭归县人大常委会为确保人大代表充分履行參政议政职能并最大化发挥应有作用，探索出形式灵活、独具特色的民主协商与决策方式。集中体现在两个方面：一是将协商场域移至村落田间和屋场。“屋场夜话”作为秭归县一个特色治理方式，被县人大常委会和各乡镇人大主席团充分利用。各级人大代表在所在乡镇人大主席团的组织下积极参与“夜话”活动，与民众和村干部共同商议村落内的重大事项和公共服务。在这一模式带动下，秭归县村民自治的活力得到了进一步释放。二是将重点难点议题移至会上合议商讨与决策。具言之，就是将人大代表收集上来的意见和建议归类后，将其中一部分的重点和难点事项筛选出来形成议题，提交人大主席团，由代表审议讨论，并最终将形成的决议分类转交执行①。

（三）民主监督及其他

人大代表履行监督职能是其身份具备的应有之义，也是全过程参与基层治理的内在要求。然而，过去部分地区囿于机制不全、交通不便等原因出现了人大代表监督虚化、问责“失语”等问题[23]。为破解这一难题，秭归县人大常委会通过健全监督机制、创新监督方法、优化监督流程等过程设计，使人大代表参与民主监督的行为得到落地。具体而言，在健全监督机制方面，秭归县人大常委会以监督规范、精准、及时为目标，建立了较为完善的监督制度，采取正式监督与非正式监督有机结合的有效监督方式；在创新监督方法方面，秭归县人大常委会采取监督下村庄、进屋场、入农户等方式，探索出了生活化监督；在优化监督流程方面，则是通过建立事前监督、事中监督和事后监督的机制，使民主监督合规范、合程序。此外，秭归县人大常委会还成立6个副主任任组长的督导工作专班，每个专班负责2个乡镇，深入实地督导解决基层问题，并围绕当地的法律法规贯彻实施情况、重点工作与重点项目、重大事项决定权的行使和依法任免干部等事项开展重点监督，确保权力用好、用对。

当然，人大代表除了参与上述基层治理之外，还参与其他治理事务。例如，在脱贫攻坚工作中，秭归县各级人大代表积极发挥各自优势，充分参与到精准扶贫工作中，既引资源又做公益，部分有职代表还兼任包村干部。在后脱贫时代背景下，秭归县各级人大代表又进一步参与巩固脱贫攻坚成果的工作，推动秭归县精准脱贫与乡村振兴有机衔接。

四、人大代表全过程参与基层治理的机制分析

透过湖北省秭归县的实践案例可以看到，人大代表之所以能够有效且流畅地全过程参与基层治理，离不开秭归县人大常委会对这一创新实践进行的科学合理的顶层设计。具体体现在三个方面。

（一）组织统筹机制

人大代表全过程参与基层治理作为一项创新实践，涉及人大、政府、社会等多主体，需要借助组织化统筹来协调各方关系。从秭归县的具体实践分析，主要有两个方面的典型经验。一是有力的组织领导。秭归县人大常委会依托“人大代表在行动”专项活动成立领导小组，由县委书记、县人大常委会主任任组长，县人大常委会党组书记、常务副主任任常务副组长，副主任任副组长。领导小组下设办公室，活动领导小组成立督导专班。实践证明，有力的组织领导易促成共同意志、凝聚强大力量，推动了人大代表全过程参与基层治理的精准落地。二是有效的组织联动。基层治理纷繁复杂，人大代表在参与基层治理过程中要想实现特定的目标，常常需要政府、事业单位等多主体协同。因此，有效的组织联动机制必不可少，需借助组织联动推动功能联动。对此，秭归县人大常委会在县委领导下建立联席会议制度。联席会议成员单位由县委、县人大、县政府的相关职能部门，以及秭归县供电公司、人民银行秭归支行等多家单位组成。各联席会议成员单位明确一名分管领导和一名联系人。各乡镇人大主席团负责组织各级人大代表在本乡镇开展活动。

（二）资源整合机制

人大代表全过程参与基层治理离不开相应的治理资源。其中，较为关键的就是代表作为人力资源的优化配置和代表履职所需要的信息资源的整合。从代表资源配置看，秭归县采取的做法主要是以乡镇为单位，各乡镇人大主席团根据代表所在选区，以“便于联系、方便工作、规模适度”为原则，划分若干代表活动小组和小分队。一般而言，按15人左右划为一个代表活动小组，秭归县现有59个代表活动小组，各代表小组可再进一步细化为若干小分队。例如，秭归县水田坝乡人大主席团将在该乡参加代表行动的五级人大代表共84人，划分为5个代表活动小组、25个小分队。从信息资源整合看，秭归县人大常委会在全县范围内创建了人大代表履职服务平台和人大微信公众平台，并建立了人大代表信息数据库，将县域内五级人大代表相关信息统一纳入相应的信息平台系统；与此同时，各代表活动小组还创建了各自的微信群、QQ群等线上交流平台，便于信息资源的交互和疑难问题的探讨。结果表明，这一做法大大提升了人大代表全过程参与基层治理的效率和质量。

（三）评估考核机制

欲使人大代表参与基层治理实现“纵向到底、横向到边”的全过程、全方位目标，还需相应的评估考核机制来保障。一方面是制定评估指标体系和时间节点。秭归县人大常委会根据代表个人服务（走访群众、收集意见、回应诉求、解决问题、反馈通达度等）、代表小组活动（活动开展频率、群众满意度、代表满意度、部门反馈等）等全过程参与绩效，建立系统、专业、精细的评估指标体系，并根据全过程的不同阶段、不同环节制定评估的时间节点。另一方面是建立台账制度与容错改进机制。各代表小组均建有电子或纸质的工作台账，并配备档案资料的专职管理员，根据医疗、教育、交通、扶贫等各项工作开展的具体情况，逐一做好代表小组活动记录，实现工作“留痕”。各乡镇人大主席团需做好中期和年度档案整理、工作总结，并在相应阶段组织代表开展专项述职，对表现不佳的代表及时进行教育纠偏。同时，县人大常委会每年也会对各乡镇人大主席团进行考核，并对全县人大活动开展情况进行总结，向县委作专题报告。

五、结语

新时代背景下，人大代表全过程参与基层治理是发展全过程人民民主的现实需要，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的客观要求，更是推动人大工作提质增效、增强人大代表履职效能的实践创新。需要说明的是，各地在探索人大代表全过程参与基层治理实现路径时需因地制宜，找到一条符合当地发展实情的特色化模式，而不应采取“一刀切”或“拿来主义”。

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责任编辑：鲍跃华