徐本鑫，徐欢忠

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002)

公益诉讼检察调查核实权是指检察机关在办理公益诉讼案件过程中，向其他主体调查证据、核实情况的权力。检察机关开展公益诉讼的必要条件和基础是调查核实情况。2018年修订的《人民检察院组织法》规定，检察院行使法律监督职权可以“调查核实”(1)《人民检察院组织法》第21条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”；同年，最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》从规范层面明确，检察院办理公益诉讼案件可以“调查收集证据材料”(2)该司法解释第6条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料……”。2021年7月开始实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称“《办案规则》”)在第二章“一般规定”中专节规定“调查”。理论上，调查核实权与调查权不同，与调查取证权也不是同一概念；(3)“调查权”中的“调查”是“从无到有”调查收集证据资料的过程，具有主动性，属典型的行政权。“调查核实权”中的“调查”是服务于“核实”的，是“有”中“核实”的过程，具有中立性，属司法权范畴，具有独立履行法律监督的职能。“调查取证权”的重心是“取证”，来源于诉讼当事人的证明权，满足诉讼活动中证明责任的要求，由诉讼当事人、律师、法院和检察机关等广泛主体不同程度地享有。实践中，检察机关在公益诉讼中是否拥有调查核实权，拥有何种性质的调查核实权，以及能够运用何种调查核实手段等问题也存在争议。[1]《人民检察院组织法》是规范人民检察院职责权限的宪法性法律，其第21条是规范检察调查核实权适用范围和运行程序的直接法律依据。本文以《人民检察院组织法》第21条为视角，在反思公益诉讼实践中检察调查核实权运行风险的基础上，提出规范检察调查核实权运行程序的具体建议，为完善公益诉讼检察制度提供理论参考。

一、《人民检察院组织法》第21条的规范分析

《人民检察院组织法》第21条明确了人民检察院行使调查核实权的前提条件和基本功能，为公益诉讼检察调查核实权的权力来源、运行阶段和行使目的提供了规范指引。

(一)调查核实权的来源具有法定性

所谓法定性，是指具有法律的明确认定、规范和保障的特征。《人民检察院组织法》第21条表明，调查核实权已得到法律的确认，并非处于无法可依的状态。然而，“提起公益诉讼”是否属于第20条(4)《人民检察院组织法》第20条规定：“人民检察院行使下列职权：(一)依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；(二)对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；(三)对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；(四)依照法律规定提起公益诉讼；(五)对诉讼活动实行法律监督；(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；(八)法律规定的其他职权。”规定的法律监督职权，学界存有争议。一种观点认为，提起公益诉讼并不属于人民检察院的法律监督职权。检察机关作为法律监督机关，提起公益诉讼会破坏民事诉讼和行政诉讼已有的诉讼结构；[2]依据《人民检察院组织法》关于法律监督的规定，检察机关法律监督活动涉及诉讼活动、执行工作等，提起民事公益诉讼时，诉讼活动尚未开始，更不涉及生效的裁判执行和监狱执法活动，不存在监督事由，提起公益诉讼不在法律监督职权范围之内；若将检察机关提起公益诉讼解读为履行法律监督职责，则违背法律公平的应有之义而扩张法律监督的职责范围。[3]另一种观点认为，检察机关提起公益诉讼是一种履行法律监督职责的方式。监督与诉讼两者之间存在密切联系，都具有维护法律统一有效实施的作用，诉讼是监督的手段，监督又可以借助诉讼来实现，两者相互配合，相辅相成。[4]

《人民检察院组织法》为检察机关履行法律监督职责而进行调查核实提供了法律依据，能够明确标识出调查核实权是法定职权，并非附带性权力。基于体系解释和目的解释，“提起公益诉讼”应当属于检察机关履行法律监督职权。根据体系解释，检察机关是国家的“法律监督机关”(5)《宪法》第134条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，检察机关履行的职权当然是法律监督职权。《人民检察院组织法》第20条和第21条，前后呼应、互为一体，属目的与手段的关系。根据目的解释，检察机关办理公益诉讼案件，目的是解决我国消费者合法权益、生态环境和资源保护、国有资产等领域发生的公益损失问题。这些公益损失又是由违法行为所致。检察机关为履行公益诉讼检察职责而进行调查核实，目的是识别并纠正违法行为，是履行法律监督职权的具体方式，具有法律监督属性。

(二)调查核实权的运行具有阶段性

检察机关在诉前阶段的“调查核实”不同于立案前的“线索初查”和起诉后的“调查取证”。立案前，检察机关在履职过程中发现案件线索后，重点调查收集损害或者可能损害社会公共利益的初步证据，以便决定是否立案；立案后，检察机关着重调查核实被监督行为是否构成违法，为下一步发出检察建议或采取其他监督手段提供支撑；提起公益诉讼后，检察机关作为公益诉讼起诉人参加诉讼活动，地位相当于当事人，应当按照诉讼法规定享有当事人的“调查取证”权。检察机关在公益诉讼的不同阶段，其调查(核实)的目的、内容、程度以及方式各异，不能混为一谈。

根据《人民检察院组织法》第21条，检察机关进行调查核实后，可采取的具体监督方式为“依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”。换言之，检察机关行使调查核实权应在提出抗诉、纠正意见和检察建议之前。而且，未经法定程序立案，检察机关也不应随便启动公益诉讼调查核实。因此，公益诉讼检察调查核实权的运行应当限定在检察机关立案后到发出检察建议前这一特定阶段。实践中，检察机关在立案前进行全面调查核实，或将调查核实延伸至诉讼阶段，混淆了调查核实权的运行阶段，不符合程序公正的要求。

(三)调查核实权的功能具有监督性

调查核实权是检察机关履行法律监督职责时享有的一项权力，其功能具有监督性。一方面，检察机关行使调查核实权的过程，就是监督并纠正违法行为的过程，权力运行本身具有监督性。“调查”的含义是“到现场进行考察以了解情况”。[5]301“核实”的含义为“审核是否属实”。[5]529在公益诉讼领域，检察机关通过调查以便核实已有案件线索或证据材料的真实性，进而判断相关行为的合法性，本身就是对有关主体行为的一种监督和制约。调查具有主动性，而核实具有中立性。[6]调查核实权不是“调查权”与“核实权”的简单组合，“调查”是为了“核实”，“调查”与“核实”属于手段与目的关系。调查核实权权力结构中调查行为的目的是寻找法律秩序被破坏的证据，以核实相关行为并作出真实性、合法性和关联性评价，调查核实的过程实为对违法行为的监督过程。

另一方面，检察机关行使调查核实权，服务于人民检察院的提出检察建议或提起公益诉讼等监督手段，具有推进法律监督进程的功能。依据《人民检察院组织法》第21条，检察机关进行调查核实后，可以依法“提出抗诉、纠正意见、检察建议”。“调查核实”为检察机关“提出检察建议”或“提起公益诉讼”提供了事实和证据支持，是检察机关“提出检察建议”或“提起公益诉讼”的前提和基础。“调查核实”“提出检察建议”“提起公益诉讼”等环节相互独立，都履行了各自的检察监督职能，而且这些环节前后衔接、逐步推进，协同实现检察机关法律监督目标。从这个角度看，检察机关行使调查核实权，具有推进法律监督进程的功能。

二、公益诉讼检察调查核实权的运行风险

调查核实权的合理运行是检察机关办理公益诉讼案件的重要保障。在目前公益诉讼实践中，调查核实权的运行依据不明、阶段不清、目标不合理，存在扰乱权力配置、模糊权力性质、浪费司法资源的运行风险。

(一)运行依据不明确，扰乱权力配置

虽然“调查核实”已被写入《人民检察院组织法》，但是囿于“宜粗不宜细”的立法技术，相关条文的原则性和概括性较强，导致权力的运行依据不够明确。法律上，调查核实权是否适用于公益诉讼，以及调查核实权的性质、具体措施和相关程序等并无明确、统一规定。《人民检察院组织法》规定了人民检察院履行法律监督职责时，可以进行调查核实，但并未明确调查核实的对象、手段、方式。缺少相应的规范和保障机制，致使调查核实权在司法实践中难以有效发挥作用。[7]随着国家监察体制改革的推进，检察机关失去了大部分以反贪污贿赂和反渎职侵权为核心的自侦权，具有拓展新的业务领域和寻找权力增长点的冲动。若检察调查核实权不被明确规定和规范行使，将有被滥用甚至演变成“新自侦权”的风险，进而扰乱国家权力配置。

实践中，检察机关依据位阶较低的规范性文件开展调查核实工作，存在自我授权或越界抢权的嫌疑。《人民检察院组织法》和《民事诉讼法》在相关法律条文中(6)《人民检察院组织法》第21条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实……”。《民事诉讼法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”均使用“调查核实”这一概念，但《办案规则》专节规定了“调查”，使用的是“调查”概念。调查核实侧重于“核实”，最终服务于提出检察建议、纠正意见等监督手段，与检察机关作为司法机关的地位相吻合。《人民检察院组织法》中与“调查”概念相近的权力有“审查”“侦查”和“调查核实”，唯独没有使用“调查”概念。调查重在“从无到有”地收集证据材料。调查权具有行政权属性，具有“主动性”和“进攻性”。[8]《办案规则》作为在检察机关内部使用的规范性文件，对“调查”的规定，存在自我授权、扰乱权力配置之嫌。

(二)运行阶段不清晰，模糊权力性质

在实践中，检察调查核实权的运行贯穿公益诉讼全过程。检察机关不仅在诉前阶段进行调查核实，也在诉讼阶段进行调查核实，甚至在立案前进行全面调查核实。例如，在福建省闽侯县人民检察院诉该县市场监督局不依法履职案中，检察机关立案决定时间为2018年4月2日，检察建议发出时间也为2018年4月2日，两者间隔0日。[9]检察机关明显混淆了立案前的线索初查与立案后的调查核实，并在立案前初查阶段已充分地进行调查核实。在办理公益诉讼案件过程中，受证明标准“多元化”影响，人民检察院应在公益诉讼的不同阶段，具有不同的身份，行使不同的权力。[10]检察机关在诉前阶段基于法律监督机关身份的调查核实权与诉讼阶段基于诉讼当事人身份的诉讼证明权在目的和权能等方面均不相同。

检察机关忽视调查核实权运行的阶段性，“一刀切”地要求全面调查、彻底调查，实际上逾越了调查核实权的权力边界，承担了繁重的举证压力。这不仅浪费司法成本，而且容易突破权力边界、造成权力滥用。例如，在汕头市澄海区水务局不履行水土保持监管职责一案中(7)参见广东省汕头市濠江区人民法院行政判决书(2017)粤0512行初2号。，汕头市人民检察院依职权调查发现大兴采石场的水土保持设施尚未通过验收但一直持续生产经营，且没有受到相应的行政处罚，遂向澄海区水务局发出检察建议，建议区水务局依法责令采石场停止生产或者使用，直至水土保持设施验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。在本案诉前阶段，检察机关调查核实目的本应侧重于涉案机关的职责履行情况，并不是直接追究企业违法责任。在向行政机关发出检察建议时，人民检察院只需初步证明行政机关未依法或未全面履行监管职责即可，至于是否作出行政处罚、作出何种行政处罚决定，均属行政机关职权范围内的事。检察机关混淆“法律监督机关”和“行政执法机关”身份，使得检察调查核实权的“监督权”和“行政权”属性晦暗不清。

(三)运行目标不合理，浪费司法资源

调查核实权是检察机关履行法律监督职责的手段，其运行目标应着眼于对违法行为的法律监督。[11]法律监督的重点体现在“法律”二字上，关键是对行为的合法性进行审查与监督。检察公益诉讼的主要目标是发挥检察机关的法律监督职能、维护法律正确统一实施。相应的，调查核实权的运行目标是核实被监督行为的违法性，为检察机关采取适当的监督手段提供证据支撑。司法实践中，检察机关基于当事人证明权和请求权基础，深入、全面调查核实案情，以“公益诉讼起诉人”的身份提起诉讼并追求胜诉，偏离了检察调查核实权运行目标，超出调查核实内容范围，产生司法资源浪费、公益保护不及时等消极后果。

依据《办案规则》规定，调查核实的内容主要包括：侵权主体的基本情况；侵害公益的行为及其过程；损害公益的后果以及损害的类型、具体数额；因果关系以及侵权主体的主观过错程度。尽管法律已经规定破坏生态和污染环境案件实行无过错责任原则，因果关系证明责任由侵权行为人承担，但检察机关仍旧在办案实践中明确提出现行法规定以外的要求，[12]甚至超越权能分工界限，介入行政权的行使范围。检察机关逾越权力边界，将调查核实的重点聚焦在侵权主体情况、公益损失大小等方面，承担繁重的举证义务，导致检察公益诉讼的成本投入与效益产出不匹配。

三、公益诉讼检察调查核实权的程序控制

调查核实权是新时代人民检察院履行法律监督职责的重要手段，是构筑“四大检察”“十大业务”(8)“四大检察”是指，刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察；“十大业务”是指，普通犯罪检察、重大犯罪检察、职务犯罪检察、经济犯罪检察、刑事执行检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察、未成年人检察和控告申诉检察。新格局、发展法律监督权的必然结果。[13]为了防范权力运行风险，公益诉讼检察调查核实权的运行需要严格规范的程序控制。

(一)补强权力运行的法律依据

检察调查核实权作为检察机关的一项公权力，不能采用类推的方式予以理解和适用，而必须从法律层面予以明确规定。由于《人民检察院组织法》的相关规定具有概括性和模糊性，实务中已出现检察机关错误理解检察调查核实权属性并不当行使该权力的情况，严重损害了公益诉讼检察权威。因此，学界有观点认为，制定“公益诉讼法”，将不同规范中有关检察公益诉讼的规定进行整合，是破解目前公益诉讼工作瓶颈的最有效途径。[14]但是，法律具有相对稳定性，立法往往是个长期的过程，公益诉讼制度在短期内并不具备单独立法的条件。也有观点建议，由全国人大常委会出台相关公益诉讼工作的决定，其中就调查程序作出专门规定。[15]但是，全国人大常委会专项决定往往篇幅有限，也难以呈现调查核实权的具体程序规则。

本文认为，修改《人民检察院组织法》第20条、第21条的规定，明晰“法律监督职权”的范围和调查核实权的适用情形，是补强调查核实权运行依据的可行方法。具体而言，可将第20条中“依照法律规定提起公益诉讼”修改成“依照法律规定提起公益诉讼，实行法律监督”，以明确提起公益诉讼的法律监督性质；可将《人民检察院组织法》第21条修改为 “人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权的，可以进行调查核实，并依法提出纠正意见，发出检察建议，提起公益诉讼或者提出抗诉”，增强检察机关行使调查核实权与提起公益诉讼的关联性。在此基础上，再制定规范性文件，细化调查核实程序和措施。这不仅可以解决调查核实权性质模糊的问题，而且还能避免检察调查核实权的滥用与功能异化。

(二)明确权力运行的具体阶段

检察公益诉讼具有阶段性特征，检察机关的调查行为在公益诉讼不同阶段有不同要求。依据诉讼法规定，检察公益诉讼大致遵循立案前线索摸排、发出诉前公告或检察建议和参与公益诉讼等三个前后相连、各自独立的办案阶段，分别对应立案前线索初查、诉前调查核实和诉讼阶段调查取证等不同调查(核实)阶段。检察机关应区别对待每个阶段的调查内容和证明标准。具体而言，在立案前阶段，检察机关需要调查收集损害或者可能损害社会公共利益的初步证据，评估公益诉讼案件线索的真实性、可查性，判断立案的必要性；在诉前阶段，检察机关仅需要获取足以发出诉前公告或提出检察建议的证明材料，督促纠正违法行为；在诉讼阶段，检察机关作为事实上的原告，对主张的事实提供证据加以证明，履行公益诉讼起诉人调查取证的权利。

明确公益诉讼检察调查核实权在从立案到发出检察建议这一特定阶段运行，以区别于立案前的线索初查和提起诉讼后的调查取证。依据《人民检察院组织法》第21条可知，检察调查核实权应在“提起抗诉、纠正意见、检察建议”之前适用。当然，未经法定程序正式立案，也不应随便启动调查核实。明确调查核实权的运行阶段，一方面，有利于在诉前阶段和诉讼阶段有效区分人民检察院“法律监督机关”和“公益诉讼起诉人”身份，防止检察机关在立案前和诉讼阶段行使具有公权力性质的调查核实权，扰乱权力配置；另一方面，有利于检察机关根据案件所处阶段掌握调查核实的范围和程度，减少调查核实成本，避免检察机关为了追求胜诉率而全面、过度、盲目调查核实，浪费司法资源。

(三)细化权力运行的程序规则

检察调查核实权的规范运行，涉及到调查核实的启动、执行、手段选择和终结报告撰写等诸多方面，亟需更细化、更具可操作性的规定。

一是，明确调查核实启动程序。就调查核实权运行程序而言，《办案规则》第5条(9)《办案规则》第5条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件，由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定，并依照规定承担相应司法责任。检察官在检察长领导下开展工作。重大办案事项，由检察长决定。检察长可以根据案件情况，提交检察委员会讨论决定。其他办案事项，检察长可以自行决定，也可以授权检察官决定。……”并未明确启动公益诉讼检察调查核实的决策主体，实践中普遍采取由分管公益诉讼业务的副检察长批准的做法，反映出人民检察院对这一权力启动的重视与谨慎态度。[8]根据“谁办案，谁负责”的司法责任制改革精神，建议适当放宽调查核实权的决策主体，以便承办检察官及时行使调查核实权。具体而言，启动调查核实程序前，可由承办案件的员额检察官就调查核实事项、对象和拟采取的方式等内容制订调查核实方案，交业务部门备案后实施。

二是，严格执行调查核实方案。《办案规则》第33条(10)《办案规则》第33条规定：“人民检察院在调查前应当制定调查方案，确定调查思路、方法、步骤以及拟收集的证据清单等。”规定，人民检察院在调查前应制作调查方案，明确调查思路。检察机关在办理公益诉讼案件过程中，检察调查核实权的运行应当严格遵循各项规范和要求，按照调查方案的思路、方法、步骤等进行调查核实，证据材料的收集要采用合法手段，满足程序规范要求。比如，在某区发改局、财政局不履行法定职责一案(11)参见广东省阳江市阳东区人民法院行政判决书(2020)粤1704行初2号。中，针对检察机关提交的一份证据材料，被告方辩护意见认为，证据材料形成时间是2019年，但该行为发生在2012年，证据材料不能证明2012年的实际情况。且该证据材料由检察院单方形成，未经过第三方鉴定，不能作为认定案件事实的依据。证据的有效性以合法性为前提和基础，人民检察院在公益诉讼案件中只有严格依照正当程序开展调查核实行为，所收集的证据材料才能经得起法庭的质证，作为认定事实的根据。

三是，重视调查核实终结报告。《办案规则》第73条、第89条分别规定，调查结束后，检察官应当制作《调查终结报告》，决定是终结案件还是提出检察建议、发布公告。调查终结报告不仅能够服务于提出纠正意见或检察建议，而且还具有终止检察调查核实权运行的程序控制功能。理论上，检察机关只要制作完成调查终结报告后，就不再享有对本案的调查核实权。然而在司法实践中，检察机关没有区分办案阶段，频繁启动调查核实程序，直接混淆了不同性质的调查行为，破坏了公益诉讼应该遵守的法律规则。尤其是，检察机关提起公益诉讼后，其地位等同于一般原告，理应享有诉讼当事人的“调查取证权”。倘若把此阶段享有的调查取证权当作调查核实权运行，就会破坏诉讼当事人地位的平等性，不利于保护被告方的合法权益，容易产生新的法律问题。重视调查核实终结报告，尤其是重视其程序控制功能，有助于严格按照正当程序行使调查核实权，有效发挥检察监督功能。

四、结语

习近平总书记在指导中央全面深化改革时多次指出，“凡属重大改革都要于法有据。”公益诉讼检察调查核实权不仅事关公益诉讼检察工作的推进是否顺利，而且关系到司法体制改革和国家权力配置是否成功。赋予人民检察院何种性质、何种权能的调查核实权也应该有明确的法律依据。本文以《人民检察院组织法》第21条对调查核实权的确认为起点，对公益诉讼检察调查核实权进行本源阐释、目的分析和阶段性特征揭示，对防范检察调查核实权的运行风险进行有益思考，为检察公益调查核实权的合理构建提供理论参考。但是，针对检察机关运用调查核实权的现实障碍，还有待在实践基础上进行更加深入细致地研究，细化程序规则，提升人民检察院运用调查核实权的合法性和有效性。