马婧敏

（山西省农业农村经济与法律服务中心，山西 太原 030002）

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。乡村治理关系到农村社会经济发展，关系党的执政基础，关系广大农民的获得感、幸福感、安全感。我国乡村社会正在发生深刻变革，同时，乡村治理面临诸多艰巨复杂的问题和挑战。深入学习贯彻习近平总书记关于 “三农” 工作的重要论述和视察山西重要讲话及重要指示批示，积极探索乡村治理有效方法举措，对标对表狠抓工作落实，加快补齐乡村治理短板，推动乡村治理体系和治理能力现代化不断取得新成效。

1 乡村治理工作面临的问题

1.1 集体经济薄弱，削弱乡村治理成效

近些年乡村集体经济通过国家政策扶持、社会投入等方式，使农村经济发展取得了一定成效，但外力投入仍然未能从根本上解决集体经济发展的瓶颈，内生动力不足、发展村级集体经济方式单一、缺少持久的增收渠道、产业基础薄弱、乡村产业经济匮乏、长效的增收机制等问题是制约集体经济发展的主要因素。尤其是偏远村级、村集体经济缺乏稳定的产业支撑，村级集体经济薄弱导致内生发展动力严重不足，基础设施建设以及公共服务的提供都需要大量的政府资金作为后盾，而政府财政资金来源有限，很大程度限制了乡村建设的进程。

1.2 实用人才缺失制约，乡村治理发展

真正懂 “三农” 工作、懂经济特点的 “实用型” 人才不足，制约了乡村振兴工作的推进。 “精英离村” 和 “农民离村” ，加之农村留守群体现状，留守群众受教育程度普遍偏低，少数留守年轻人也思想保守、科技意识不强、生产创业经营能力较弱，难以适应科技含量较高的现代农业生产，尤其是在推进乡村振兴战略过程中 “心有余而力不足” 。90%的农村基层党组织组织党员教育培训时缺乏针对性和时效性，农村党员普遍能力不足，与新时期农村建设需求 “缺口” 巨大。部分农村党组织不能结合本村发展实际制定培训计划，致使党员干部群众参加培训的积极性不高。大部分党员干部学历仍然偏低，在一定程度上影响了工作的开展；部分村干部开展工作因循守旧、被动等靠，对农村发展缺乏明确思路和长远规划。近年来，部分村选择集体经济项目缺乏前瞻性、科学性，或是简单发展种养殖业，经济收益差、产品附加值低，或是缺乏销售服务的渠道和营销策略，产品 “走不出去” 或者 “走不远” 。

1.3 乡村治理主体弱化，参与意识淡薄

乡村治理的主体是农民，乡村振兴的主体也是农民，随着市场经济的发展，生活条件改善的农民大部分都会从农村迁到城市，大部分优秀青年择业趋向非农岗位，居住趋向城镇，乡村精英外流，乡村中的老龄化严重，部分村庄出现 “空心村” 现象，农村出现了大量闲置的房屋、宅基地和耕地，村民自治组织缺乏年轻血液。居住在乡村的村民参与治理的主体意识比较薄弱，他们一般受教育程度比较低。对于乡村如何治理促进乡村发展，处于被动状态。农村留不住人，参与乡村治理的积极性和主动性也就无从谈起。部分干部片面重视自身经济利益，缺乏服务意识，大多选择在外务工，对村内事务不了解，回乡发展意愿不强；部分农村党组织对党员培训长期不重视，致使农村党员能力素质提升缓慢，对服务农村建设 “有心无力” 。部分村民自身贫困，也不愿参加学习教育和技能培训，乐于充当 “贫困户” ，等着组织和政策的救济，缺乏带富帮困的能力。

2 对策及建议

2.1 坚持党建为本，提升发展引领力

加强党的领导，提供坚强组织保证，形成整体推进乡村治理的强大引擎。发挥党员先锋模范作用，强化村党支部战斗堡垒作用，组织党员学习新思想，开拓新思路，解决新问题。例如太原市刘家堡乡重点探索发挥 “三个组织” （党建组织、联动组织、自治组织）作用，明确治理目标，理顺治理机制，提升乡村治理引领力。一是做到 “四个主动” ，以党风建设巩固乡村治理之基。参照中央办法，尽快建立山西省加强乡村治理体系建设部门联席会议制度，联席会议由省委农办、省农业农村厅、省委宣传部、省委政法委、省民政厅、省司法厅等单位组成，建立起部门联动、资源整合、政策集成的工作机制。同时推动市县也建立协同推进机制。坚持以良好党风带动政风民风，主动把乡村有效治理作为党委、政府工作重点，纳入年度考核机制，乡、村两级党员干部建立为民办事台账，实行 “销号” 管理。要求党员主动一线办公，建立党员干部一线工作法制度，把党建例会开到农村，党员干部集结一线。要求党员主动强化带头示范引领作用，把党旗永远插在基层一线。同时主动用情解困，实施党群连心工程——党员联系服务群众制度，帮扶低保、特殊困难群众，用心用情解决实际困难。二是实现 “七维管理” ，以模式创新完善乡村治理格局。坚持在理念创新、优化治理结构、赢得各方支持上持续下功夫，制定了 “包村领导+包村指导员+乡人大代表+乡职能部门人员+村两委成员+村民代表+律师” 的七个维度管理模式，定期组织召开联席研判会，按照定人、定时、定点、定责的 “四定” 原则，发挥群团组织作用，转变工作方式方法，解决群众的操心事、烦心事、揪心事。例如2020年，太原市刘家堡乡共接待信访群众33批130人次，受理信访案件204件，信访案件调解成功率达100%，做到了无一例信访事件出村出乡。三是推行 “三长制” ，以主体作用发挥推动乡村治理落小落细落实。按照任务相当、方便管理、界定清晰的要求，考虑村民认同度、农村工作人员能力素质等因素，构建片长、街（巷）长、院长三级管理服务机制。通过 “三长制” 直接联系服务群众，织密简便、务实、管用的组织体系，在政策宣传、民意收集、化解矛盾、卫生整治等方面，形成上下通达、横向共享的全域覆盖工作体系，提升社会管理水平及提升村民道德素质。

2.2 深化农村改革，发展壮大农村集体经济

围绕中央关于加强和改进乡村治理的指导意见与山西省实施意见，主动对标对表，全面贯彻落实。瞄准乡村治理的重点领域和关键环节，谋划具体工作抓手，重点突破、带动全局。

因地制宜地开发适合当地发展的产业经济。盘活资产，开发资源，将资源变资产，资产变资金。例如太原市小店区王吴村以 “农业+文化旅游+教育劳动实践” 为模式，形成了葡萄采摘观光旅游田园综合体业态，被评为中国美丽休闲乡村和山西省首批3A级乡村旅游示范村。小店区刘家堡村以 “农业+非物质文化遗产+民宿康养” 为模式，建成非遗文化街，入驻了传统剪纸、汉服、漆画、木雕、千层底、舞狮、漆器、傅山卤肉、穆府老膏药等非遗文化工作室，盘活了废旧宅院资源，增加了村民收入。制定山西省化解村级债务的政策意见，稳慎开展村级债务化解试点，逐步分批化解村级债务；进一步盘活利用农村闲置资源、资产，探索村级集体经济有效实现形式；加大财政金融等方面的扶持力度，提升集体经济组织经营管理水平。临汾市襄汾县古城镇关村在2016年采取 “支部引领+公司运作+农户参与” 的发展模式，投资605×104元，流转土地10 hm2，建成设施冬枣大棚30座，统一发包给合作社，由农户承包经营，带动群众年均增收3×104元，合作社的冬枣还获得了无公害农产品证书，并注册了 “忠义关村” 商标，远销上海、广州等地。晋城市高平市原村乡良户村2013年引进资金，合资成立了高平市良户文化旅游开发有限公司，开发乡村旅游项目。整治修缮了侍郎府、国朝军功院、高家院、黄王宫、赵家院、双进士院等古院落，建起砖雕博物馆、剪纸博物馆、陶艺坊、非遗小院、四合院民宿客栈、国际青年旅社、艺术酒店、良户艺术文化展示中心、良户书院等文化产业平台，建起了游客服务中心，组建了导游队伍，建设了5个具有特色的餐饮农家乐、30多家小吃店，接待人次1×104余人。通过旅游文化产业的发展，良户村村民共收入合计近200×104元。

2.3 稳住乡亲，激发农民参与乡村治理动力

会同有关部门加强对乡村治理体系建设试点工作的组织协调、跟踪指导与监督检查。先行先试，探索路径，选择若干县（市、区）进行乡村治理体系建设试点，每年创建一批乡村治理示范村镇。结合乡村治理示范村镇创建，进一步研究制定乡村治理评价指标体系，探索建立以农民群众为主体的考评制度机制。村民参与一直是乡村治理的困境所在，激发农民治理的动力，是乡村治理得到实效的关键所在。一是畅通村民参与渠道，需要完善农村民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督制度。建立健全村务监督委员会，健全村务监督机制。发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能。二是加强利益联结，保障集体经济组织成员享有的一切权利，包括集体收益分配权、土地承包经营权、宅基地使用权、股权继承权等。加强集体经济与农民的利益联结，才能使农民参与更有动力。采取 “以训代会” 的形式，组织省直有关部门、各市农业农村部门，部分县委副书记、乡镇书记、村党组织书记，在浙江省宁波市举办专题培训班，实地考察学习 “象山经验” “鄞州解法” ，探索构建党建引领，自治、法治、德治 “三治” 融合，共谋共建共管共享共评的乡村治理新体系。例如清徐县杨房村坚持民主集中制，深化村民自治实践。落实村民自治，修改完善村规民约。同时建立了红白理事会、道德评议会、禁毒禁赌工作机构。严格民主决策，执行 “四议两公开” 议事决策程序，凡是涉及村民切身利益的重要事情和村民共同关心的热点问题，比如重大项目工程集体资产、资源对外承包、承租、大额资金支付、低保、扶贫救助等惠民政策享受对象的评议确定等事宜都严格按照该程序组织实施。认真落实党员群众建议、通过微信群、党群服务中心收集意见及建议，定期开会研讨，及时制定解决办法。比如，可因地制宜在乡村治理中推广运用积分制，借鉴灵丘县 “扶贫爱心超市” 、蒲县 “道德银行” 的经验做法，从农民群众最关心的身边事入手，将乡村重要事务量化为积分指标，通过民主的方式形成积分评价办法，对农民群众日常的行为进行评价形成积分，根据积分给予相应的精神鼓励、物质奖励或行为约束。

强化民主监督，经 “四议两公开” 表决通过的事项，首先在村务公开栏公开，其次将决策事项报镇党委政府审核备案，最后交由村委会组织实施。村委会实施过程中，村监会全程参与监督。扎实推进阳光政务，规范设置村务公开栏，接受群众监督。

2.4 吸引人才，催生乡村建设的新动力

围绕乡村干部队伍建设、提高村组干部待遇、激励专业人才服务乡村等方面，探索推进乡村人才振兴的政策措施，引导各类人才 “上山下乡” ，参与乡村治理，服务乡村建设。在传统的中国社会， “乡绅乡贤” 是乡村治理的主心骨，是乡村治理的主体。新时代下，构建 “新乡绅” 成长机制，制定政策支持、制度吸纳、利益倾斜政策，吸引有知识、有能力、有威望、为人民服务的新 “乡贤” 和 “乡绅” 加入乡村治理队伍。一是加强农村党员教育管理。建议上级部门统筹教育教学资源，适当向农村倾斜。出台农村党员干部教育培训规划，分层分类提出指导性建议，为基层分类培养 “两委” 班子、一般党员、流动党员提供依据。二是推进农村后备干部队伍建设。要将选派机关事业单位干部到村任职常态化，积极从机关事业单位选拔合适人员，到村担任党组织书记，为农村注入活力，也解决机关单位 “人浮于事” 的问题。同时，实施 “农村本土人才回归工程” ，积极从经商人员、高校毕业生、退役军人中发现培养村 “两委” 后备干部，为农村经济社会发展储备力量。三是引导党员发挥作用。要构建适合农村党员发挥作用的平台，高标准建设党群服务中心，科学设置功能性党小组，推进无职党员设岗定责，畅通流动党员双向联系渠道，充分发挥农村党员在参与乡村治理、化解矛盾纠纷、服务经济社会发展中的作用。

在 “三治融合” 基础上，进一步推进 “智治” ，加快推进数字乡村建设，支持各地打造乡村治理数字化平台，实时提供便民服务，实时掌握村情民意，实时预警处置事件，推动政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。

习近平总书记多次指出 “金融活，经济活；金融稳，经济稳” 。对标全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化的重大任务，需要多元投入、巨量投入，仅靠财政投入，只能解决一小部分投入问题，大部分投入还要由主体、由市场来承担，需要引入金融和社会资本的 “活水” ，稳定并不断扩大对农业农村的有效投资。既要按照金融市场规律办事，也要考虑农业农村发展的特点和规律，不能简单照搬城市、工商业的模式。

2.5 加强重大问题调查研究

围绕新时代乡村治理面临的新形势新挑战，及时发现乡村治理中苗头性、倾向性问题，加强形势研判，做好政策储备。重点研究不同村庄演进特征和趋势，完善与乡村治理有关的农村政策，以及乡村治理政策的整合和系统推进、如何发挥各种组织和资源在乡村治理中的功能作用等。例如忻州市岢岚县宋家沟镇宋家沟村建立工作例会制度，每周都要召开一次工作分析会，分析网格化管理工作情况，研究解决重点难点问题。包片党员每月入户不少于两次，一对一联系特殊群体，做到深入心入，掌握实际情况，解决实际问题。推行问题处置反馈制度，所有问题处置办理结果及时向群众公示。阳泉市郊区实施重大事项群众评议制度，村级重大事项实施过程中接受村务监督委员会的监督，完成情况在村务公开栏公示，接受群众监督。年终村干部对全年重大事项目标完成情况进行述职，党员村民代表进行民主评议，重大事项办结后三个月内，村民对办理结果进行满意度评议。对存在的问题及时进行整改。进一步优化农业产业结构，合理规划农产品布局，以规模化、产业化、专业化带动农业整体效益提升。进一步改善农村环境面貌。强化乡村基础设施建设，规划建立覆盖全村人的社会基础设施；注重乡村信息化建设，实现通讯网络全覆盖，繁荣乡村公共文化建设，丰富乡村精神文明建设，推动乡村精神文明体系建设。实现乡村社会事业新跨越，进一步提升乡村社会基础教育建设，配强配齐师资队伍，推进乡村教育事业发展前进等相关重大问题的调查研究工作。