●徐晓阳 方 娅 汪爱武

一、引言

20 世纪 70 年代， 绩效管理理念在“新公共管理改革”运动中被引入到政府管理中， 形成了政府绩效（Government Performance）概念，并逐渐成为提高政府绩效、推动政府治理能力提升的有力工具。 20 世纪90 年代， 政府绩效管理理念开始进入我国， 并演化出多种政府绩效管理形式。 其中，预算绩效管理是一种以支出结果为导向、 以成本效益为原则，根据评判标准进行绩效评价和结果应用的预算管理模式。

部门整体预算绩效评价是全面实施预算绩效管理的重要内容。 自2011 年财政部修订《财政支出绩效评价管理暂行办法》 以来， 特别是自2018 年中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）（以下简称《意见》）出台后，中央及地方财政和预算部门对部门整体预算绩效评价进行了一些有益尝试，但与评价模式已较为成熟的项目支出绩效评价相比，部门整体预算绩效评价尚处于起步探索阶段。 从实践来看，多数已开展的部门整体预算绩效评价参照的是项目全生命周期的“决策-管理-产出-效果”的评价思路与模式， 未形成符合部门整体“机构”特征的评价思路与体系，部门整体预算绩效评价工作中指标体系的科学性、评价过程的操作性以及评价结果的实用性等方面都还面临诸多问题与挑战。 本文结合工作实践，将企业绩效管理中的 “平衡记分卡”理论引入部门整体预算绩效评价中，探索构建符合部门“机构”特征的整体预算绩效评价思路与体系。

二、 我国部门整体预算绩效评价实践与理论的探索历程

（一）实践历程

1、初步探索阶段。2011 年，财政部修订 《财政支出绩效评价管理暂行办法》，正式提出部门整体支出绩效评价的概念，明确“部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价”“有条件的地方可以对部门整体支出进行评价”。 2013 年，财政部制定了 《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53 号），设立了由部门投入、过程、产出和效果四方面组成的部门整体绩效评价共性指标框架。 2014 年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》进一步强调要 “强化支出责任和效率意识， 逐步将预算绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出扩展到部门整体支出”。

这一时期，很多部门和地方也开展了各具特色的探索。2014 年，水利部选取部分单位，探索开展单位整体支出绩效评价；2015 年， 交通运输部印发《整体支出绩效评价管理办法（试行）》，明确了下属行政事业单位整体支出绩效评价具体组织实施办法；北京市在2011 年选择科委、市卫生局和市医院管理局开展了部门整体支出绩效评价；2016 年，北京市财政局印发《北京市市级部门预算管理综合考核办法》， 对北京市市级预算部门预算管理全过程开展综合考核；浙江省努力推动预算绩效和行政绩效融合，探索形成“一个部门，一套指标”；广东省广州市于2016 年选择市残联、市知识产权局试行部门整体全过程预算绩效管理试点， 并于2017 年将该模式推广至市发改委、市教育局等12 个部门。

2、进一步探索阶段。 2017 年，党的十九大提出“全面实施绩效管理”，随后出台《意见》提出“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”， 标志着我国进入全面预算绩效管理的新时代。同年，财政部选择中国气象局、国家测绘地理信息局作为中央部门试点单位，开展了部门整体支出绩效评价，建立了包含部门决策、管理、产出和效果的指标体系。 2019 年财政部进一步将部门整体预算绩效评价的试点范围扩大到对国家粮食局、人社部、水利部、国家统计局等4 部门。 2021 年财政部对国家体育总局体育彩票管理中心、北京市福利彩票发行中心、国家知识产权局开展部门整体支出预算绩效评价。 2022 年对交通运输部、工业与信息化部、文化和旅游部、生态环境部等10 个部门和单位开展整体支出预算绩效评价，部门整体支出预算绩效评价范围不断拓展。

《意见》出台后，中央部门和各地按照《意见》相关要求开展了进一步探索实践。在财政部的推动下，水利部、农业农村部、文化和旅游部、交通部、教育部等部分中央部门积极探索部门整体绩效评价。 2019 年，教育部印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财 〔2019〕6 号）， 提出“在年度绩效自评的基础上， 原则上每5 年为一周期开展单位整体绩效评价”。 2022 年财政部要求中央部门遴选部分下属单位开展整体预算绩效评价试点。 北京、广东、上海、浙江等地也纷纷在教育、科技、环保、交通、水利等领域进行了部门整体支出绩效评价的有益探索。 上海市印发了《上海市市级预算部门（单位）整体支出绩效管理办法（试行）》，提出围绕部门（单位）为履职所分配、使用、管理的财政资金预期产出和效果设置投入管理、产出、效果、满意度等指标。 贵州省财政厅印发《贵州省省级部门预算支出绩效评价实施办法》，提出了“投入、过程、产出、效益”组成的部门整体支出预算绩效评价体系。

3、总结。 在《意见》出台之前，预算绩效管理作为政府绩效管理的一部分， 在财政部的推动下，中央部门及很多地方围绕部门整体支出预算绩效评价开展了一些探索。2013 年财政部印发的《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》提出的投入、过程、产出、效果四个方面构成指标体系成为应用较为广泛的指标体系框架。 还有一些地方探索中， 为了避免和政府行政绩效交叉重复， 预算绩效评价更多集中在对部门预算编制、执行和监督等全过程管理的评价考核，对部门履职产出和效益关注不够。 2018 年《意见》出台后，部门整体支出预算绩效评价中，很多部门和地方沿用了投入、过程、产出、效果四个方面组成的指标体系，但财政部等部门也开始探索运用逻辑模型和平衡记分卡模型和理论，构建具有一定部门整体特色的评价指标体系。

（二）理论探索

近年来，众多专家学者围绕部门整体预算绩效评价进行了一些具有前瞻性的思考和研究。 刘国永等（2014）指出部门支出绩效评价不同于项目支出评价，是对某一个政府部门职能实现程度进行评估，部门整体对考察范围的界定以及评价所使用指标的全面程度和细化程度均提出很高的要求。 刘敏和王萌（2015）通过比较6 种部门整体支出评价指标体系的设计角度和差异，提出投入-产出-效果-可持续影响的部门整体支出评价指标体系。 夏和飞（2016）从部门决策、部门管理、部门绩效方面设计部门整体支出绩效指标体系。 关欣、汪学怡、倪城玲（2016）在综合分析不同领域部门整体支出绩效评价工作实例的基础上，分析部门整体支出绩效评价特点，梳理评价的重点与难点。 童伟（2018）对部门整体支出事前评估的基本概念、评估范围、评估主体、评估内容等进行界定， 并对部门整体支出事前评估过程中可能会遇到的重点及难点问题进行系统探讨。 曹堂哲等（2019）提出部门整体绩效评价标准的设定要综合体现结果导向和预算主线。赵早早等（2019）通过梳理绩效预算理论发展脉络， 提出一个多层次制度主义绩效预算的理论框架。

总而言之， 我国在部门整体支出预算绩效评价的实践和理论方面都进行了一些探索，但有关成果仍未能脱离项目绩效评价的思路和模式，很多沿用了基于项目全生命周期的“决策-管理-产出-效果”的评价思路和体系，与部门整体作为一个“机构”的特征并不契合，导致评价指标体系科学性、 评价过程操作性以及评价结果实用性等方面都面临诸多问题与挑战。

三、构建部门整体预算绩效评价体系的相关理论基础

由于部门投入包括基本支出和项目支出等多种类型， 承担着行业监督管理或者提供公共服务等职能，业务内容繁杂多样，资金的使用与业务对应关系复杂， 履职产出与效果之间的对应关系也不能完全清晰划分等， 特别是具有行业宏观管理职能的部门，很难运用“投入-过程-产出-效果”的“线性”思路来系统评价部门整体预算绩效情况。 因此，将部门作为一个整体“机构”，从其自身运行、对外履职等特点出发，才能形成科学合理的部门整体预算绩效评价思路和体系。

（一）系统论

将部门作为一个整体“机构”，对其认识和评价首先要遵循系统论相关理论。 系统论是管理学的基础理论， 由贝塔朗菲创立。 根据系统论， 系统是由若干要素构成的具有某种功能的有机整体，各个要素相互联系、相互作用。 系统分析是把研究对象作为系统， 考察系统要素及其相互作用、整体与部分、结构与功能等相互关系。 部门整体预算绩效评价也应该遵循系统论思想，以部门整体这一系统为研究对象，关注其内部人财物等要素资源投入及要素间匹配关系、组织架构与职能分工、履职过程与产出等效能， 以达到系统评价部门整体预算绩效实现情况的目的。

（二）公共产品理论

公共产品理论是公共经济学的基本理论，是政府提供产品的理论基础， 强调政府能够调整和补充市场经济运行及缺陷。 其基本理论观点为：社会上的产品分为私人产品和公共产品。公共产品不同于私人产品，具有非竞争性、非排他性以及不可分割性等特征。 在市场经济条件下，为了给市场失灵“补位”、避免公共利益受损，由政府提供公共产品。公共产品通常是政府通过向公众征税来免费提供， 因此税收也就是公共产品的价格。

根据公共产品理论， 政府与企业具有一定的相似性：一是企业提供私人产品和服务，政府提供公共产品和服务； 二是消费私人产品和服务，需要付出“价格对应的代价”，享受公共产品和服务则需要纳税。因此，提供公共产品和服务的政府部门的绩效评价， 同提供私人产品和服务的企业的绩效评价具有一定的相似性， 企业绩效评价中较为成熟的平衡计分卡理论等也可为部门整体支出预算绩效评价提供思路， 为我们提供一种系统的评价视角。

（三）平衡计分卡理论

平衡计分卡理论是Robert Kaplan 与David Norton 在对企业的绩效评价和管理研究中提出的，通过财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，对企业绩效进行全面系统的评价。财务方面，从财务维度对企业的经营成果进行评价，并可以判断企业的战略及其实施和执行是否有助于企业盈利；客户方面，企业通过客户维度了解市场上目标客户的需求， 推动企业制定合理的市场战略，逐步提高客户的忠诚度与满意度，扩大市场占有率；内部运营方面，内部流程维度主要是解决如何使企业各项的业务流程更加规范流畅，以便提供更优质的产品与服务；学习与成长方面，确立企业要创造长期的成长和改善必须建立的基础框架，识别未来成功的关键因素。 平衡计分卡理论将企业作为一个整体“机构”，从不同角度对企业进行全方位评价和审视，为企业优化管理、提升效率提供了较好的支撑。

四、部门整体评价思路与指标体系

（一）基于平衡计分卡理论的“机构”式评价思路

在部门整体预算绩效评价中，将部门作为一个整体“机构”，参照企业绩效评价平衡计分卡理论，结合我国政府部门特点，可建立“机构” 式部门整体预算绩效评价思路与框架，并设计出符合政府部门特点的预算绩效评价体系。 政府部门作为公共产品和服务的提供者，很多还具有行业管理等职能，因此财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度组成的企业绩效管理中的平衡计分卡理论框架并不能直接应用于政府部门整体预算绩效管理中，需要基于两者关注内容的实质进行适当的转换和调整。

具体来看，平衡计分卡的财务部分关注的是企业经营数据和企业经营效益，对应于政府部门整体预算绩效管理中的预算管理和履职带来的产出与效果。内部运营部分关注企业内部管理与生产流程（产量、质量和成本），对应到部门整体预算绩效评价则是公共产品与服务的生产与供应，涉及政府部门内部管理以及对外行政管理等部门履职过程。由于提供公共产品和服务是政府部门的核心职能，也是部门预算绩效评价的关注重点， 因此有必要将部门内部管理与部门履职相关的业务管理加以区分，单独考核评价。 平衡计分卡的客户部分关注客户以及服务对象相关的内容， 对应于部门整体预算绩效管理中的服务对象和公众满意度；平衡计分卡的“学习与成长”部分关注企业能力提升，对应于部门整体预算绩效管理中政府为公众提供公共产品和服务的可持续发展能力。 因此，部门整体预算绩效评价体系应包含部门内部管理、 部门履职、履职带来的产出与效应、可持续发展等要素（见图 1）。

图1 平衡计分卡与部门整体预算绩效评价对应内容

（二）“机构”式评估指标体系

基于平衡记分卡理论， 构建由内部管理、部门履职、产出与效应、可持续发展等要素构成的“机构”式部门整体预算绩效评价框架，如图2 所示。 其中，机构内部人财物管理相关的预算管理、收支管理、资产管理、成本控制等方面内容，可在内部管理维度重点关注；政府部门作为公共产品、服务的提供者，履行行业领域管理、 提供公共产品与服务等方面的内容，包括部门目标管理、预算等资源配置、业务开展等履职管理内容， 纳入部门履职维度评价；核心业务（公共产品与服务）履职产出情况，带来的经济、社会、生态等方面效益，以及社会公众的满意度，纳入产出与效应维度评价；部门在内部体制机制、人才队伍建设、业务能力提升等方面则纳入可持续发展维度评价。

图2 “机构”式评价体系逻辑关系示意图

（三）具体指标评价内容

基于平衡计分卡理论的部门整体绩效评价思路，由内部管理、部门履职、产出与效应、可持续发展能力4 个维度组成的“机构”部门整体预算绩效评价体系，可较为全面系统、科学客观地反映部门整体预算绩效实现情况。在此基础上，结合《意见》提出的相关要求，可初步构建适合当前我国预算绩效管理要求的部门整体预算绩效评价指标体系（见表1）。 其中，一级指标来源于评价体系框架，内部管理、部门履职、产出与效应、可持续发展能力4 个维度；二级指标对一级指标进一步分解细化， 二级指标下还包括若干内容， 具体实践中可根据需要进一步拆分为三级指标。

表1 “机构”式部门整体预算绩效评价指标体系框架

内部管理可分为预算管理、收支管理、资产管理、成本控制等方面内容。预算管理指标评价部门预算执行情况， 包括预算执行、预算调整、结转结余变动等情况； 预算信息公开情况； 预算绩效管理情况。 收支管理指标评价内控管理制度体系、收入管理、资金使用、支出结构、政府采购等情况。资产管理指标评价资产管理制度、资产配置与管理、资产使用与处置、 资产利用情况等。 成本控制指标评价部门行政运行成本控制情况，包括在职人员控制、临聘人员控制、“三公” 经费控制、“会议费” 控制等情况。

部门履职可分为目标管理、资源配置、业务开展方面内容。 目标管理指标评价部门年度目标设定质量， 部门目标管理工作机制情况。 资源配置指标评价部门预算配置决策程序规范有效性，年度预算编制依据充分性，在不同业务领域间资源配置结构合理性。 业务开展指标围绕部门若干核心业务领域评价部门各业务领域人财物资源配置，政策、制度及标准制定情况，部门推动政策、制度等落实与监督管理等情况， 以及部门开展围绕核心职能的各项事业发展情况。 如：业务领域改革有效性、领域系统内部权责划分有效性、行业监管、“放管服”改革落实情况等。

产出与效应可分为核心业务产出、 社会效益等方面内容。同业务开展指标一样，核心业务产出指标围绕部门若干核心业务领域， 分别评价部门在核心业务领域的计划工作完成情况。社会效益指标评价部门履职对生态环境、 社会与经济发展等方面带来的直接或间接影响，以及相关服务对象和外部监督部门等主体对部门服务的满意度情况。

可持续发展能力方面主要关注部门履职相关能力建设情况。 能力建设指标评价内部机制是否有利于调动人员积极性， 促进高效履职和事业发展等，以及部门在信息化建设与支撑、人才建设与支撑、 科技平台与科技进步等方面的情况。

具体指标的选择与评价， 要综合考虑部门年初绩效目标的实现情况、 部门所在行业特点等诸多因素， 从而建立全面考核评价部门基本支出、项目支出、重大政策的个性化部门整体性评价体系。

五、结语

政府的一项重要职能是向社会和公众提供公共产品和服务， 与企业生产和提供一般产品和服务之间有共同点， 都是为了一定的定位和目标把人、财、物进行合理配置的组织和机构，因此本文借鉴企业绩效管理中成熟的平衡计分卡理论，参照企业的财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，构建内部管理、部门履职、产出与效应、 可持续发展能力4 个维度构成的部门整体绩效评价体系框架。 并结合《意见》等提出的部门整体绩效评价相关要求， 初步构建出符合当前我国全面预算绩效管理相关要求的“机构”式部门整体绩效评价指标体系。 “机构”式部门整体绩效评价体系框架总体呈现几方面特点：一是评价思路更加符合部门作为“机构”的特点； 二是更加关注部门行业管理的功能发挥和行业自身特点； 三是更加关注中央与地方关系、政府与市场管理等行业发展的宏观问题；四是更加注重评价数据与信息搜集的操作性和评价结果应用的便捷性。 总体来看，“机构”评价模式能够较为系统全面、 科学客观地评价部门整体预算绩效情况，是对落实《意见》提出的部门整体预算绩效评价相关要求的有益探索，为未来形成一套可示范推广的成熟评价模式和普遍适用的共性评价指标体系及评价标准提供了思路。