●杨 玲

政府购买服务是指政府部门将属于自身的部分职责事项， 按照规定程序向符合条件的社会力量购买， 依据服务合同约定支付费用的行为。 作为创新公共服务提供方式、 引导有效需求的重要途径， 政府购买服务应以效益管理为导向，加强事前、事中、事后全过程绩效监管，提高资金使用效率，实现政府购买服务改革目标。 笔者受当地财政部门委托，参与了J 市政府购买服务绩效评价， 结合工作实际就此展开探讨。

一、开展政府购买服务绩效评价的主要内容

政府购买服务绩效评价主要解答“四性”问题，即进行政府购买服务是否必要和可行（必要性），政府购买服务程序是否规范（合规性），政府购买服务后公共服务质量和效率是否提高 （效益性）， 政府购买服务改革工作是否完成、群众是否满意、效益产生是否长远（可持续性）。 为了回答“四性”问题，笔者从“项目决策、项目实施、服务产出，服务效果”四个方面进行阐述。

（一）项目决策评价内容

1、立项依据。立项依据主要是评价项目立项的必要性。 评价购买的服务是否在公共服务范畴内， 购买主体或承接主体是否符合政府购买服务管理办法规定。

2、立项程序。立项程序主要是评价项目申报、 设立过程是否符合相关要求，立项程序是否规范。 重点关注政府购买服务事前是否经过必要的可行性研究、专家论证、绩效评估、集体决策。此外， 财政部门委托绩效评价时还需关注购买主体是否按照相关规定程序申报，是否征得同级财政部门同意。

3、绩效目标。绩效目标主要是用以反映和考核项目绩效目标设定与项目实施内容是否相符， 项目绩效目标的明细化情况。

（二）项目实施评价内容

1、项目投入。项目投入主要关注预算保障、政府采购、合同规范、资金拨付程序等方面。 预算保障是评价预算资金对项目实施的总体保障程度； 检查购买主体是否按《政府采购法》等相关规定要求，遵循预算约束、公开择优原则确定承接主体和购买方式；所购买服务的具体范围、标的金额、数量、质量要求，以及项目绩效目标等内容是否在合同中予以明确；资金申请拨付程序是否齐备，审批手续是否到位，项目预算批复是否与合同约定一致。

2、项目过程监管。项目过程监管应着重关注合同履约、日常监管、协调机制。 具体包括购买主体是否建立了服务质量标准和相应的跟踪监督管理体系， 在项目实施过程中是否对项目绩效目标和预算执行进度进行双监控； 实施完毕后， 购买主体是否对服务成果对照合同约定进行检查验收；验收完后是否进行综合评价，购买主体和项目受益人对购买服务的效果和资金使用是否开展绩效自评工作， 关系民生或政府购买服务重点项目财政部门是否委托第三方机构进行绩效评价； 购买主体是否将绩效评价结果及时向社会公开。

（三）服务产出评价内容

服务产出评价内容主要包括服务数量、服务质量、服务时效和服务成本。服务数量反映承接主体提供的公共服务情况， 评价政府购买服务数量是否均按合同约定完成。 服务质量反映提供的公共服务达标情况， 评价公共服务是否达到合同约定的质量标准或行业规范的要求，可以通过投诉状况、服务差错等来反映，也可以根据使用主体对于服务结果的质量评价。 对服务时效的考察， 是评价提供服务时间节点是否与合同约定一致， 满足社会公众或特定群体的要求。服务成本是评价项目成本指标完成情况。

（四）服务效果评价内容

服务效果评价主要考核政府购买服务是否完成预算申报时制定的绩效目标， 反映社会组织供给的公共服务水平高低， 以及对后期效果实现的保障程度，主要包括项目效益和满意度。

1、项目效益。项目效益分为经济效益、社会效益和生态效益。 需根据具体项目特点和实施进程来进行评价，不同的项目产生的效果不同，有的项目可能只有社会效益而没有经济效益和生态效益，有的项目短期内可能只有经济效益，社会效益和生态效益需要连续投入才能体现出来。评价时不仅仅关注当期绩效目标完成情况，还需关注项目实施对规划完成贡献度， 当期绩效对实现总体绩效目标保障程度， 项目政策和实施是否具有可持续性， 从长远角度考虑建立实施与管理长效协调机制。

2、满意度。满意度指标反映购买主体、社会大众、特定群体对购买公共服务的认可度。社会组织提供公共服务实质是在替代政府部门履行职责， 服务对象的评价和满意度在政府购买服务绩效评价体系中极为重要，需特别关注。可采取发放问卷调查、组织访谈等形式，除了解服务对象对项目满意度之外， 还要了解服务对象对项目实施不满意的地方。 帮助绩效评价人员找出存在的问题并进行原因分析， 以便提出合理化建议供政府部门参考。

二、政府购买服务绩效评价及指标体系设计

政府购买服务作为一项公共政策， 涉及政府、社会组织和社会公众等多个参与主体，较为复杂。 购买主体与承接主体的权利义务主要通过服务购买合同约定、 执行、 完成和终止来实现，因此，政府购买服务绩效评价与一般财政支出项目绩效评价相比有其特殊性， 可通过服务合同执行情况这一主线来开展。

政府购买服务业务流程包含政府采购项目启动（前期论证调查），项目计划（项目立项、预算申报），项目实施（政府采购、签订服务合同、资金投入），项目控制（监督管理、履约、事中绩效监控），项目收尾（验收、结果或效果、预期影响、事后评价）等五大流程。 基于业务流程梳理出政府购买服务绩效评价应重点关注前期立项论证、项目实施、过程监控、产出成效、满意度及预期效益六个方面。

以J 市2019 年政府购买服务项目为例，参照“项目支出绩效评价指标体系框架”的模式，设置“项目决策、项目实施、服务产出、服务效果”四个一级指标，一级指标之下设立若干二级或三级指标， 根据项目特点和具体运作情况设计了36 套相适应的产出及效果指标，对各子项项目进行综合评价。分值设置上，决策15 分、过程20 分、产出30 分、效益 35 分，其中产出效果分值占65%， 结合项目性质按重要性程度合理设置三级指标权重，构建出“房屋安全鉴定与白蚁防治”项目指标体系如表1 所示。

表1 “房屋安全鉴定与白蚁防治”项目指标体系

经过绩效分析和逐项打分，J 市2019 年政府购买服务专项加权平均得分78.5 分，评价等级为“及格”，其中：评价等级“优秀”项目10 个，涉及项目资金 788.4275 万元， 占评价金额21.15%；评价等级“良好”项目8 个，涉及项目资金1305.1 万元，占评价金额35.01%；评价等级“及格”项目9 个，涉及项目资金1153.81 万元，占评价金额30.95%；评价等级“差”项目4 个，涉及项目资金 480.28 万元， 占评价金额12.89%，详细得分情况见表2。

表2 J 市政府购买服务绩效评价得分情况表

三、 当前政府购买服务绩效管理中存在的问题

（一）项目立项依据不充分

一些部门前期调查不深入，存在走过场的现象，测算依据不细化不准确，将不需要发生的成本费用列入预算，致使项目未实施，项目执行率低，未充分考虑项目立项的必要性。

（二）购买主体或承接主体不符合规定

政府购买服务的购买主体强调其国家机关属性， 公益一类事业单位不属于国家机关，其功能定位是负责直接提供特定领域公益服务的主体， 不宜作为政府购买服务的购买主体。 在实际工作中，部分公益一类事业单位和行政类单位对政府购买服务政策理解不足，单纯认为通过政府购买服务可以解决单位经费不足，并以此作为增加财政经费的理由。

（三）“超范围”列支现象普遍，部分事业单位改革推进不力

存在以政府购买服务名义变相支付聘用人员工资、劳务派遣费用、单位工作经费等支出，少数部门将自己可以完成的本职工作外包给社会力量，当“甩手掌柜”。 部分单位无法理解政府购买服务改革，认为其打破饭碗，影响个人利益，并未形成“以钱养事”的改革效果；部分单位并未与主管部门签订购买服务合同，财政对该单位基本工资和公用经费予以了一定保障，但还有部分问题无法解决，影响了工作的正常开展， 未达到转变政府职能的目的，加大了财政资金支出成本，与政府购买服务改革目标严重背离。

（四）“重预算、轻绩效”现象仍然存在

许多部门重视预算金额，忽视预算绩效目标， 预算编制内容与政府购买服务相关性不大，不设定绩效目标或设定的绩效指标不科学不细化问题比较严重。

（五）政府购买服务组织实施管理不到位

政府购买服务重点体现契约管理，在实际工作中，未签订政府购买服务合同现象较为普遍，少数单位在政府服务专项资金中列支日常工作经费，与预算批复内容不一致，偏离绩效目标。 大部分单位监督、检查、绩效管理制度不健全，购买主体未对服务成果进行检查验收和绩效评价，不按照合同约定结算费用，组织实施不规范、监管不力。

（六）政府购买服务绩效不高

政府各级部门及工作人员对政府购买公共服务还不能完全理解透彻，认知度不高，未能认清政府购买公共服务这一模式的优越性，没有足够的动力去推动这项工作的开展，导致政府购买服务绩效不高。 如：笔者所在的J 市 2019 年政府购买服务支出专项年初预算4000 万元，实际支出 3902.75 万元，包含 36 个子项，绩效评价结果加权平均得分78.5 分，评价等级为“及格”，评价等级“差”子项目4 个，涉及项目资金 480.28 万元， 占评价金额12.89%。

四、 第三方机构参与政府购买服务绩效评价工作难点

开展政府购买服务第三方评价，可以提高评价的客观性，评价结果与部门自评报告相比更具真实性和公信力，但第三方机构参与政府购买服务绩效评价工作中也存在一些难点。

（一）评价指标体系缺乏统一性

由于部门预算申报时填报的绩效评价指标体系比较宽泛， 评价指标以定性描述为主，定量指标较少， 评分标准不明确。实际工作中， 评价工作人员往往需根据项目特点和具体情况， 结合自己理解对评价指标体系和标准重新设定，导致第三方的自由裁量权较大。 不同的第三方对同一项政府购买服务评出的结果差异较大。

（二）服务成本无标准定额

由于各行业项目特点差异较大，部分公共服务专业性较强，对第三方评价机构提出了较高的要求，但由于政府购买服务尚处于起步摸索阶段，在实际的评价工作中，某些专业服务领域第三方机构缺少相应的专业人才，无法形成科学合理的服务定额标准。

（三）评价证据获取途径难

在对政府购买服务产生效果及预期效益方面评价需要许多数据、事实与证据，但作为第三方机构在评价证据可得性和质量方面受到许多限制，对部门提交的效果资料和数据无法核实，在很大程度上影响评价质量。

五、 政府购买服务绩效管理和绩效评价相关建议

（一）加强预算审核，立项依据不充分不安排预算

购买主体申报预算时财政部门应严格把关， 建议按购买服务的内容及工作量安排预算，对购买主体或承接主体不符合规定、实施内容不在政府购买服务目录范围内的项目，不予安排预算，规范政府购买服务资金使用范围和用途。

（二）强化目标管理，将绩效管理关口前移

对关系民生和资金投入大的重点政府购买服务项目建立事前绩效评估机制，立项时就购买服务事项召集项目相关的社会公众参加听证会， 社会组织提供服务是否可以提高效率组织专家进行论证分析， 防止政府部门推卸职责。 在预算编制时制定明确具体的项目验收标准和评价标准，依据绩效目标，制定中期验收标准和结项验收标准，保证年度绩效目标的实现。

（三）以服务合同为切入点，实施绩效监控全过程管理

与承接主体签订政府购买服务的采购合同时，将绩效目标、评价指标和服务范围、数量、 质量及履约进度等基本内容要求在合同中予以明确， 以双方签订的服务合同内容为依据， 通过定期或不定期检查项目实施是否符合合同规定， 将预算执行进度和绩效目标实现程度结合起来，实行“事中双监控绩效管理”，发现问题及时解决，多渠道了解公众满意度，确保财政资金使用安全高效。

（四）拓展评价方式，优化评价指标体系和程序

扩大第三方评价范围， 除积极委托第三方机构参与政府购买服务绩效评价外， 还应重视人大代表、政协委员调研结果，广泛收集社会公众意见，充分发挥社会监督作用。规范政府购买服务绩效评价指标体系及标准， 财政和政府主管部门建立各领域组成的专家库， 根据政策要求和地方实际情况制定统一的评价指标体系，便于量化评价， 有效解决第三方中介机构评价内涵不清晰、评价方式差异大、评价方法不统一等问题。同时，第三方机构要加强队伍能力建设和行业管理，进一步提高整体评价水平。

（五）建立标准化的公共服务规范，有效控制服务成本

购买主体及相关单位，需根据项目特点和服务内容、数量、质量等方面的目标，结合当地物价、工资水平，发挥行业主管部门优势，制定各项服务的标准定额，做到“以财养事，费随事转”，降低政府支出成本，提高资金使用效率。

（六）加强结果应用，将评价结果向社会公开，提高政府购买服务绩效管理水平

一方面， 将绩效评价结果作为购买主体下一年度预算编制的重要参考， 根据绩效评价结果安排预算资金， 对绩效评价中提出的问题落实整改；同时，加强信息公开，发挥审计监督和社会监督作用，保证绩效评价的客观公允。另一方面，强化责任追究机制，主管部门年终对部门和干部履职政绩考核时， 将绩效评价结果纳入考核内容，推动政府购买服务规范发展。