朱东辉，张 瑜，孙 颖

20 世纪40 年代以来，世界发达国家相继建立了系统完备的科技报告制度，全面收集整理和开发利用科研成果及项目管理等各类信息。美国是开展科技报告工作最早、制度最健全、成效最显著的国家，已形成了包括国防部报告（AD 报告）、航空航天局报告（NASA 报告）、能源部报告（DE 报告）和政府其他部门报告（PB 报告）在内的美国政府四大科技报告体系，其中，AD 报告已收集300 万篇，为推动美国国防科技发展发挥了重要作用。党的十八大后，党中央、国务院开始将科技报告制度建设作为加强科技资源开放共享和深化科技体制改革的重要举措［1］，出台了系列法规文件和标准规范，建立了一套完善的科技报告管理体系和程序要求，使国家科技报告工作迅速发展。2014 年国家科技报告服务系统开通［2］，截至2022 年3 月已经收录报告35 万余篇［3］，成效显著。

我国国防科技报告工作起步于20 世纪80 年代，由于种种原因进展缓慢、成效不大。为适应军事科研新形势，我们对国防科技报告的概念进行深化拓展，2021 年初明确提出开展军事科研报告工作，系统收集军事科研项目的重大进展和成果。建立军事科研报告制度的目的是促进知识积累、传播、交流与共享。为使军事科研报告工作有法可依，实现对军事科研报告的完整系统收集、充分有效利用和安全保密管理，必须建立健全军事科研报告法规制度体系。

在军事科研报告工作开展之初做好统筹规划，理清军事科研报告工作发展的法规制度需求，形成军事科研报告法规制度框架，能够为下一步军事科研报告法规制度建设提供参考，推动军事科研报告工作进入制度化规范化的良性发展轨道。为此，本文将剖析世界科技报告发展进程中的两个典型案例——美国AD 报告和我国国家科技报告的法规制度建设情况，并梳理我国国防科技报告工作存在的问题，在借鉴国内外做法的基础上有的放矢地提出军事科研报告法规制度体系建设框架。

1 美国AD 报告法规制度体系

美国高度重视AD 报告管理，建立了一套完善的法规制度，涵盖了国家层面、国防部与军种层面等不同层次的管理制度，内容涉及采办管理、信息管理、保密安全等多方面，它们相互联系、彼此呼应，从不同角度解决了AD 报告产生与管理的不同问题。

1.1 国家级政策法规

第一层次是国家级政策法规，主要包括《联邦采办条例》《联邦信息资源管理政策》《信息自由法》《文书削减法》《联邦信息技术管理改革法》《电子政务法》《科技报告——要素、组织和设计》等。这些政策的基本精神是美国联邦政府投资产生的科技报告属于国家战略资源，应积极开展科技报告的集中管理和安全交流利用工作。其中最具影响力的法规是美国1966 年颁布的《信息自由法》，该法要求联邦政府包括军方的所有信息记录和档案向大众开放（少数涉及国家安全的信息可免于公开）。

1.2 部门级规章制度

第二层次是部门级规章制度，主要包括以下5方面内容。

一是通过相关计划管理、项目管理、合同管理制度明确提出科技报告提交和监督要求，将科技报告制度纳入科研管理制度，确保科技报告的产生和提交。如《联邦采办条例的国防部补充条例》第35.010 条规定：“研究与开发合同应规定承包商必须提供符合有关项目要求的科技报告，作为该合同项目完成情况的永久性记录。各部局应允许政府其他部门和私营厂商查阅研究和开发合同产生的技术报告。为此合同官员应遵守部局有关国家安全、数据保密和新技术推广政策等有关条例的规定。合同应规定承包商须将科技报告副本寄给指定部门。”

二是制定专门的科技信息制度，确保科技报告的安全管理和交流利用。如《国防部科技信息计划》［4］及《国防部科技信息计划实施原则和工作纲要》［5］详细规定了AD 报告的提交、发行范围、程序、方法等。

三是众多的信息安全保密和交流使用方面的部门规章保障了科技报告的安全使用，如《国防部信息安全计划》［6］《批准国防部信息公开发布的规定》［7］《国防部技术文献的发行声明》［8］《限制非保密数据公开发表的规定》［9］等。

四是为了使AD 报告的产生、传播、收集、加工、存储、使用、交换等具体业务管理规范化，制定了系列规范性文件。

五是各军种、各业务部门根据《国防部科技信息计划》制定了实施细则，保证AD 报告工作在各系统、各业务部门的顺利开展［10-11］。

2 我国国家科技报告法规制度体系

建立国家科技报告制度是党中央、国务院明确的全面深化科技体制改革的一项重点工作。2014年，习近平主席在中科院第十七次院士大会、工程院第十二次院士大会上讲话指出：“要着力完善科技创新基础制度，加快建立健全国家科技报告制度、创新调查制度、国家科技管理信息系统，大幅提高科技资源开放共享水平”。［12］在党中央高度重视下，一系列法规制度迅速出台，有力保障了国家科技报告建设。

2.1 明确建立国家科技报告制度的基本政策

党的十八大以来，党中央、国务院在多个文件中明确了建立国家科技报告制度的基本政策。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求“整合科技规划和资源，建立创新调查制度和创新报告制度”［13］；中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》明确提出“构建国家科技管理基础制度，完善国家科技报告制度，建立国家重大科研基础设施和科技基础条件平台开放共享制度，推动科技资源向各类创新主体开放”［14］；中共中央、国务院印发的《深化科技体制改革实施方案》要求“全面实行国家科技报告制度，建立科技报告共享服务机制，将科技报告呈交和共享情况作为对项目承担单位后续支持的依据”［1］。

2.2 构建一套完整的国家科技报告法规制度

为贯彻落实党中央关于建立国家科技报告制度的大政方针，国家科技部组织构建了一套完整的国家科技报告法规制度。

2.2.1 在科研管理文件中明确科技报告工作的基本要求

国务院在国家科研管理方面的顶层政策文件中明确了在科研工作中开展科技报告工作的基本要求。国务院印发的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》中明确规定“中央财政资金支持的科研项目，项目承担者必须按规定提交科技报告，科技报告提交和共享情况作为对其后续支持的重要依据”，“已结题的项目要及时纳入统一的国家科技报告系统，未按规定提交并纳入的，不得申请中央财政资助的科技计划（专项、基金等）项目”［15-16］。

2.2.2 制定国家科技报告管理系列专项法规

科技部组织制定了关于国家科技报告管理的系列专项法规，明确了科技报告管理职责、工作流程和具体要求等事项。国务院办公厅转发科技部文件《关于加快建立国家科技报告制度的指导意见》［17］，作为国家科技报告工作的顶层政策文件，明确了国家科技报告工作的总体要求、组织管理机制，提出“到2020 年建成全国统一的科技报告呈交、收藏、管理、共享体系，形成科学、规范、高效的科技报告管理模式和运行机制”。科技部颁布的《国家科技计划科技报告管理办法》，对国家科技计划的科技报告工作进行了具体规范；制定和规划的《科技报告编写规则》［18］《科技报告编号规则》［19］《科技报告保密等级代码与标识》［20］《科技报告元数据规范》［21］等对科技报告各项具体业务进行了详细规范。

2.2.3 制定相关计划领域科技报告管理细则

负责科技计划管理的有关部门制定了本计划领域的科技报告管理细则，确保科技报告工作在各领域各地区的末端落实。如《中央财政科技计划（专项、基金等）科技报告管理暂行办法》《关于国家科技重大专项落实科技报告制度有关工作的通知》《国家科技支撑计划科技报告回溯工作的通知》《关于开展973 计划和重大科学研究计划科技报告试点工作有关事项的通知》等。各省市也制定了本地区科技报告管理细则。

2.2.4 在相关管理法规中明确科技报告工作要求

相关管理法规明确了科技报告工作要求，保障科技报告工作落实，协同推进国家科技报告工作。如《中央财政科技计划（专项、基金等）项目管理专业机构管理暂行规定》明确“专业机构按照国家科技报告制度相关要求，组织、督促项目承担单位按照规定提交科技报告，并将其科技报告提交和共享情况作为后续支持的重要依据”；《关于改革过渡期国家重点研发计划组织管理有关事项的通知》明确“项目验收结论及成果要及时向社会公开，并纳入国家科技报告系统和科研信用系统”。另外，《国家科技计划（专项、基金等）严重失信行为记录暂行规定的通知》《关于在国家科技计划专项实施中加强技术标准研制工作的指导意见》等法规文件也明确了科技报告工作要求［22］。

3 美国AD 报告和我国国家科技报告法规制度建设的情况

总结美国AD 报告和我国国家科技报告法规制度建设情况，二者有以下共同特点。

成体系，普遍涵盖国家、部门和基层等不同层次。先在顶层法规中提出开展科技报告工作的基本要求，然后由上到下逐层形成具体细则，直至推动科技报告工作末端落实。

内容配套，普遍涵盖科研管理、信息管理、安全保密、知识产权、交流使用等相关领域，它们相互联系、彼此呼应，从不同角度解决了报告产生与管理的不同问题，构成了一套完整的科技报告法规制度。

定位明确，两类报告均将其自身定位于科研项目产出的重要形式，将科技报告制度定位于科技管理的基本制度，在科研管理的顶层法规中明确在科研工作中开展科技报告工作的基本要求，如《美国联邦采办条例国防部补充条例》和《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》。

制定了科技报告管理专项法规，明确科技报告的管理职责、工作流程和具体要求等事项，如《美国国防部科技信息计划》《美国国防部科技信息计划实施原则和工作纲要》和《国务院关于加快建立国家科技报告制度的指导意见》《国家科技计划科技报告管理办法》。

制定了各业务环节具体实施的标准规范，如《美国国防部技术文献的发行声明》《科技报告——要素、组织和设计》和我国《科技报告编写规则》《科技报告保密等级代码与标识》等，确保了科技报告管理制度落地可操作。

4 国防科技报告工作存在的问题

20 世纪80 年代，为了将“两弹一星”等大型工程中积累的宝贵知识和丰富经验保存下来，我国开展了国防科技报告的抢救性编写和征集工作，国防科技报告工作得以逐步发展。1995 年，原国防科工委制定了《中国国防科技报告管理规定》并出台相关标准规范［23-24］，建立了较为系统完整的国防科技报告工作体系。30 多年来，我国国防科技报告制度建设虽然取得了一定成绩，但也存在一些突出矛盾和问题，主要表现在以下3 方面。

4.1 报告征集困难

国防科技报告征集主要通过科技信息主管机关下达任务，由科技信息机构实施，报告管理未纳入科研管理主程序，与科研计划及项目管理严重脱节。科技信息机构因不掌握科研计划情况，对项目承担单位应交多少报告底数不清，对不交或少交报告的单位缺乏有效的制约手段和激励措施，无法确保报告随着项目进展及时产生呈交，报告征集量少且不稳定。

4.2 报告质量难以保证

报告质量审查机制不健全，项目管理机构未将报告审查纳入项目验收环节，而是由项目承担单位自行审查，有的单位从自身利益出发，有意隐去核心技术内容，报告管理部门只能对报告进行形式审查，报告真实性和完整性难以保证，报告质量参差不齐，一些报告内容不详实，技术性不强，不能真实反映科研活动全貌和水平。

4.3 报告利用不充分

利用科技报告进行科研立项查重的制度未得到有效建立，科技报告对科研管理的支撑作用未能体现。同时由于报告含有大量国家秘密和单位技术秘密，报告分级分类使用制度尚不健全，大量涉密受控报告难以有效开展交流使用，已过保密期的报告没有解密，蕴含巨大价值的科技成果被束之高阁，报告作用未得到有效发挥。

5 军事科研报告法规制度体系建设框架

军事科研报告工作的目标主要体现在 3 方面：一是所有军事科研项目无论来自哪个科研计划渠道，受哪个部门管理，都能按照规定要求及时整编和报送军事科研报告，实现报告的集中统一管理；二是所有征集的军事科研报告都能在规定的范围内开展充分的交流使用，实现报告的作用价值；三是在报告整编、报送或交流使用的全过程，军事科研报告含有的国家秘密和因其他原因需要保护的信息，都能得到完善管理，实现对国家安全利益和单位技术权益的严密保护。

为逐步实现军事科研报告工作的上述目标，推动军事科研报告工作高效规范发展，本文在借鉴美国AD 报告和我国国家科技报告法规制度体系的基础上，针对我国国防科技报告工作存在的问题，基于军事科研报告发展的法规制度需求，提出军事科研报告法规制度体系建设框架（图1），具体包括4 方面法规制度。

图1 军事科研报告法规制度体系建设框架

5.1 军事科研管理的顶层法规

《军事科研条例》作为军事科研管理的顶层法规，从总体上提出了在军事科研工作中开展军事科研报告工作的基本要求，为开展军事科研报告工作提供了根本依据。

5.2 军事科研各领域的科研管理法规

国防科技创新、军事理论、装备建设、后勤科研等军事科研各领域科研管理法规，应从各领域贯彻落实《军事科研条例》的角度，明确军事科研报告工作是本领域科研工作的重要内容，将军事科研报告工作纳入本领域科研管理程序，实现军事科研报告工作与科研项目同步布署、同步实施、同步检查、同步验收，明确未按规范要求完成军事科研报告任务的项目不得通过检查、验收，建立形成军事科研报告征集的长效机制，保证军事科研报告工作在各领域规范化稳定持续开展。

5.3 科技管理相关法规

科技评价、科技奖励及军事科研人员职称评审、绩效考核等科技管理相关法规，应作为军事科研报告工作开展的配套保障性法规，明确军事科研报告工作要求，为开展军事科研报告工作提供强制性约束或积极性激励，保障和推动军事科研报告工作的落实。其中最重要的是在科技评价法规中明确将军事科研报告纳入科技评价指标体系，这既能有效激励军事科研报告的撰写，也能促进对军事科研单位和人员的准确评价。因为长期以来科研绩效评价以公开发表的论文和获奖的成果为主要依据，但军事科研普遍涉密，很多内容无法公开发表，因此以公开发表的论文来评价军事科研单位和科研人员必然不准确、不权威。而军事科研报告可以客观展示军事科研项目研究的实际水平和进展，准确反映项目承担单位和科研人员的能力水平。

5.4 军事科研报告的具体业务法规制度

军事科研报告具体业务法规制度着眼规范和解决报告撰写、审核、呈交、保管、服务、使用等各项具体业务问题，是本文讨论的重点。借鉴我国国家科技报告和美国AD 报告的具体业务法规制度构成，军事科研报告的具体业务法规制度建设应包括以下3 方面内容。

5.4.1 制定《军事科研报告管理规定》

《军事科研报告管理规定》作为军事科研报告具体业务工作的核心制度，应明确军事科研报告的管理体系和职责，明确报告计划、撰写、审核、呈交、保管、加工、服务、利用各项业务的基本程序、内容和要求。

5.4.2 制定系列业务规程规范

军事科研报告系列业务规程规范旨在确保《军事科研报告管理规定》落地，以及各项业务具体可操作，具体包括以下几方面。

5.4.2.1 军事科研报告撰写呈交细则

按照要求，所有军事科研项目都要撰写呈交报告，但项目范围非常广泛，既包括周期很长的型号研制、重大预研项目，也包括1 年期的基金项目，还包括以军标制定、信息服务、期刊编办、成果推广等技术基础、软科学和管理工作为主、常年延续的项目。这些项目需呈交报告的种类数量各不相同，不能一概而论。对其进行准确界定，有助于项目负责人按照时间节点撰写和呈交报告，也有助于管理机构按图索骥开展报告征集和检查工作，提高报告收集的完整性。

5.4.2.2 军事科研报告安全使用细则

对报告开展分级分类服务利用已是共识，即首先设定报告密级和知悉范围，然后按照用户涉密程度和业务领域明确使用权限。其中，报告知悉范围的确定是关键。美国国防部将AD 报告的知悉范围划分为7 类，详细给出了每类的适用情形，报告产生单位据此提出分类建议，最终由各军种联合组成的国防部文献管理办公室确定。相较美国，我们目前缺乏统一的定密机构，知悉范围的裁量标准尚不明确不具体，需要制定专门细则。

5.4.2.3 军事科研报告质量评价和控制细则

军事科研至关重要，每个结论、每个过程都应可验证、可复现、可追溯，军事科研报告必须真实、完整、准确反映军事科研活动过程和水平，通过报告能够再现军事科研全过程。为了保证报告质量，需要制定质量管理细则，对报告质量进行准确评价和控制。

5.4.2.4 军事科研报告降解密实施细则

军事科研报告以积累交流使用为目的，但报告大部分涉密，使用范围较为狭窄。虽然目前国家和军队保密法规中都明确了到期自行解密，但缺乏具体实施细则，实践中少有人敢触碰红线。如何在符合降解密条件的情况下及时对报告降解密，有序扩大传播和使用范围，对根深蒂固的重定密轻解密传统是一个不小挑战，需要制定科学可行的细则。

5.4.2.5 军事科研报告撰写系列规范

报告撰写遵循3 个原则：尽量不增加科研人员负担，能与国家标准保持一致的尽量一致，方便交流使用。按照这3 个原则，报告撰写规范可分两步走。第一步，在工作开展之初，报告格式保持其自然产生时的原始状态：对管理类报告，由于各部门一般都规定有自己的格式且较规范，各部门使用本部门已有格式即可；对研究类报告，考虑到其类型繁多，既有传统的研究报告、实验报告、设计报告，又包括软件、数据集、数据模型、声像片等，各类之间内容要素差别很大，故只能采取分类管理的办法，如该类报告有国标或军标，可以使用国标或军标；若没有国标或军标，就使用各部门自己规定的格式。第二步，在工作深入开展之后，针对不同类型报告制定相应的撰写规范，如对管理类报告，按照求同存异、满足共同管理需求的要求，制定适合不同科研计划类型同一节点的普适性报告撰写规范；对研究类报告，制定符合各类报告特点的撰写规范。

5.4.2.6 军事科研报告加工、服务系列规范

在《军事科研报告管理规定》颁布实施后，针对报告加工、保管、服务、利用各业务环节，以及涉及到的场所、设施、网络、人员、信息全要素管理，在与国家科技报告标准规范保持同步和衔接的原则下，结合军事科研报告的需求和特点，制定系列规程规范，实现对报告的精细加工、安全管理、充分利用。

5.4.3 制定部门管理细则

部门管理细则旨在推动《军事科研报告管理规定》在各部门的贯彻落实。在《军事科研报告管理规定》颁发后，各部门应根据本部门具体情况，制定本部门的管理细则。

6 结语

建立和完善军事科研报告法规制度体系，是实现军事科研报告管理科学化的重要步骤，也是保证军事科研报告工作长期稳定发展的必不可少的措施。本文剖析了美国AD 报告和我国国家科技报告的法规制度体系，分析了我国国防科技报告发展存在的问题，结合当前军事科研管理体制，提出了军事科研报告法规制度体系建设的粗略框架。下一步，随着军事科研报告工作研究和实践的逐步深入，一方面将不断对该框架进行修正，提高其科学性和可执行性，为促进军事科研报告法规制度建设提供有益参考；另一方面将深入分析军事科研报告整编、报送、利用、服务、监督等各业务环节开展的具体要求，按照急用先立原则开展相关研究工作，为推动军事科研报告工作进入规范化制度化发展轨道建言献策。