孙强强

(中共河南省委党校 党的建设教研部，河南 郑州 450000)

一、问题的提出

农村是国家稳定的蓄水池，国家的长治久安必须保证农村得到良好治理。20世纪末以浙江温岭开展“民主恳谈会”为标志，协商民主理论正式引入中国基层治理实践中，经过二十余年的发展，以协商民主理论指导农村基层治理已成为学术和实践的共识。

目前，中国基层协商治理研究主要围绕两条路径展开：第一是探讨基层协商的价值逻辑，展开协商治理价值和民主价值的争论。治理价值导向认为政府开展基层协商是将协商民主作为治理工具，由此形成政府主导下的“威权主义式协商”和协商的“嵌入式发展”。[1]前者认为中国大多数活动都包含政府对议程的管理，也有部分咨询和协商[2]；最重要的特色就是政府主导性角色的发挥。[3]后者认为政府主导不但是协商民主在中国发展的必要条件，其本身也是特殊类型，没必要按西方协商民主的理想去评判。[1]民主价值导向提出中国基层协商正逐渐实现多元参与的民主治理结构。“治理吸纳民主”，使民主治理成为可能，实现了治理目标即表达与问责、政治稳定与和平、政府效率、规制质量、法治和反腐。[4]第二是探索地方政府与基层协商实践的关系逻辑。协商民主在农村基层的实践遵循嵌入式路径，高度依赖地方政府的制度性供给，受其目标理念、组织结构和政治环境的影响，呈现民主与治理的整合，尚未实现国家和社会相互依赖的“双向民主化”过程[5]；基层干部对协商的理解态度、技术运用等影响着协商绩效[6]，如小古城村“众人的事由众人商量”协商实践有效运行的基础是得到地方政府的支持[7]；贵州凤冈县“四直为民”协商模式符合协商型地方治理目标，承接了上级要求和社会需求[8]；广西宜州木寨村形成的引领式协商发展了党领导的自治，党组织用责任与授权的双重逻辑，确立了党组织在其中的治理主体地位，延伸并拓展了党组织的治理范围。[9]

既有研究实现了基层协商民主的两大转向：一是实现协商民主基层实践的价值转向，从协商的民主和治理价值之争转到民主治理的价值融合，以民主促进治理，以治理培育民主。二是探讨地域经验扩散的实践转向，探寻协商制度扩散的路径。但也存在研究盲点，如过多关注地方性范围内自主开展的协商治理实践，而忽略了当前国家自上而下开展农村治理实验背景下农村基层协商治理运行所遵循的逻辑，以及如何在复杂的协商环境中提升治理水平，同时符合协商的民主化考核要求的问题。

本文以2017年民政部确定的全国48个农村治理实验区之一的A省T市农村基层协商治理实验为例，基于2017年至2019年在多个农村开展田野调查获得的协商案例和对其治理实验的评估考核，提出“模糊性协商”的概念以解释当下农村基层治理实验区中协商治理的运行逻辑，从微观角度探讨在任务考核型的科层压力下，农村基层协商治理运行中如何通过模糊性协商实现治理目标、提升治理效能进而达到评估考核要求。

二、模糊性协商：概念框架及解释

“模糊性”在法学、管理学和政治学中均有不同涵义，其中法学视角强调规则制定与规则执行的模糊性[10]、重视模糊性政策工具的组合；管理学视角强调在科层制组织中出现的目标模糊[11]、角色模糊[12]、职责模糊[13]和战略性模糊[14]，重视治理主体能力和治理机制的构建；政治学视角强调“模糊问题的政治学”[15]，可以塑造决策过程、促进组织整合和支持组织变革。在公共管理领域，模糊性是不可忽略的变量，也是常用的决策技术或治理策略[16]，可以作为约束条件的模糊性，如价值的不可通约性;也可以作为“治理机制”的模糊性，如治理者和被治理者之间存在的目标模糊、角色模糊、职责模糊和规则模糊等;此外还可以作为“行动策略”的模糊性，譬如由目标群体定位的模糊性、政策工具的模糊性导致的象征性执法、运动式执法等。因此可见，模糊性策略广泛应用于政府治理实践中并影响政府治理各环节。尽管有学者提出了国家治理清晰性的重要意义，认为清晰性的政策可以更好地传达国家意志、提供社会行动标准和形成恰当稳定的社会预期。[17]但在科层制体系中，基层政府的公共管理实践呈现出“模糊性治理”的博弈过程，具体指当政府面对困境性、可争议性的政策议题,或者为应对价值或伦理上的两难情形，在治理机制、政策工具或行动策略上表现出来的“诠释灵活性”“模棱两可”“态度暧昧”“不连贯性”或“不一致性”等特性的公共管理模式。[18]在县域社会冲突的逻辑方面，模糊性治理指县域政府社会冲突治理行为表现为弹性应对、社会冲突治理交易化以及治理责任泛化等层面，具有行动规则模糊化、是非与权利边界模糊化、层级权责和角色模糊化的特征，导致社会冲突治理行动后果模糊化。[19]

当下基层协商治理实验建立在政策清晰性基础上，构建了制度化的协商框架，如协商平台、协商规则、协商运行和协商评估等要素；建立了自上而下的考核标准，具有正式化、理性化和制度化的特征。但基层为按期完成治理实验，通过考核获得治理绩效，在协商治理过程中呈现出模糊性样态。为此，本文提出“模糊性协商”的概念，即在自上而下推行的基层治理实验中，基层政府为实现协商结果的无冲突化和上级考核的优等化而在协商治理中呈现出价值混合、权变应对、上下意会等策略，具有协商目标模糊、规则运行模糊、合规性边界模糊三个特征，导致基层治理实验效果的模糊性。价值混合即在协商治理过程中制定大量政策文本以突出协商的民主性价值，但在实践中却更重视治理的效果，忽略民众民主性培育。权变应对即基层政府面对复杂的协商环境，为提升治理效率没有严格按照协商程序和规则，而是根据协商议题采取不同手段，包括分而化之、情感说服、行政引导等方式。上下意会即基层政府通过交易策略和民众间达成一致，同时将协商结果通过官方通报和民间传播等方式扩大化，凸显在复杂协商议题中协商平台效能和协商人员的能力，以获得社会好评和关注。

三、农村基层治理实验中模糊性协商的运作逻辑

(一)案例选取及介绍

本文以A省T市基层协商治理典型案例为样本，选取五个乡镇开展的协商实践为例，这些协商实践在协商议题、协商次数、协商过程和协商结果方面均存在差异。其协商议题涉及占地赔偿、道路扩宽、土地流转、鱼塘转交和集贸市场整顿，协商次数上从2次到10次不等，协商过程主要通过T市自上而下建立的协商委员会进行会议协商和私下协商，协商结果也存在对协商不满的情况。这些案例仅以透视农村基层协商治理运行为主，从侧面反映基层政府在面对上级竞争性考核过程中展现出的模糊性协商运行逻辑(见表1)。

表1 A省T市基层协商案例

协商议题协商过程协商结果议题来源协商人员协商内容协商方案协商执行五、LL社区集贸市场秩序整顿1.协商委员会7人,利益相关方18人;2.公职人员、党员9人,群众16人。1.社区召集2名市场人员对市场整治商议,讨论方案没请摊主参与,未达成一致。2.协商委员会选取9位大摊位摊主作为代表,进行第二次协商。达成一致,不同摊位所需面积进行划线定位,但居民需要通道和停车位,划线管理无法实施。3.协商委员会召集9位大摊位代表和9位住户代表召开第三次协商达成一致。为住户留出通道,对集贸市场的大小摊贩进行划线定位工作。1.隔四间门面留出2米通道;2.逢集将各户车辆统一停放在三道街车位处;3.根据不同摊位进行归类设点划线,分类抓阄。区内没有城管组织,市场秩序维护仅靠2位老干部,没有执法权,摊贩乱摆现象依然严重,居民认为协商没有从根本上解决摊贩问题。

(二)案例分析：模糊性协商的表现

1.价值混合：治理实验的目标模糊性

价值混合指基层在开展协商治理过程中，政策文本将民主价值作为协商的基础，但当民主价值导向引发治理效果不佳，便开展以治理价值为导向的行政主导式协商。其行动策略为“文本宣传主义”“小事民主化”“大事行政主导化”等，具有治理目标模糊化特征。治理目标模糊性表现为：第一，政策文本制定的模糊性。如2018年T市出台《T市“农村社区治理实验区”的实施方案》确定“构建治理共同体，扩大治理共建体，造福治理共享体”的实验目标，但什么是治理共同体，如何实现治理共同体，文件缺乏阐释，也没有阐明治理共同体的基础要素。第二，基层官员对协商理解的模糊性。基层官员对协商治理存在畏难情绪的原因在于其对协商不理解，“各镇各村重视程度不平衡，认知度有待提升，存在“上热下冷”“上冷下热”现象，有的是乡镇的重视程度高于村里的重视程度；有的是把这项工作全部甩给村里来做，乡镇的指导不力”①。T市民政局在当地印发《2019年社区建设管理和社会救助工作考核细则》、加大基层协商治理责任监督后，基层干部在不了解现代协商的情况下就开展了协商工作。第三，基层民众协商权利的模糊性。基层协商治理对民众来说是民主表达权益、参与社会治理的渠道，但一些民众缺乏协商经验和“畏官”情绪严重，导致在协商过程中忽视协商权利的表达。

在政策目标模糊性背景下，T市基层治理实验呈现出民主和治理的价值混合特征，通过案例可看出其有如下表现：(1)民主式的协商成员选择和行政式的协商成员构成。T市基层协商委员会采取“7+N+X”民主模式，协商委员会成员由村民选举，协商委员会选择利益相关方，实现协商成员的民主式产生。但从单次协商的参与成员看，公职人员、党员数量往往超过群众。案例1中公职人员、党员共8人，群众5人；案例2中公职人员、党员共13人，群众0人；案例3中公职人员、党员共9人，群众6人，协商人员构成具有行政主导性质。同时协商委员会倾向于选择私下协商好的群众或当地领导参与协商，案例1中协商委员会先找当事人2名亲戚了解其赔偿底线，将其列为利益相关方在协商中向当事人讲道理，失败后，又邀请镇长参与私下协商，达成一致。(2)大规模纠纷的小规模协商。T市协商治理方案强调构建协商共治机制，在协商中却出现协商参与人员规模过小的问题。相对大规模协商，小规模协商更具操作性，但对于大规模纠纷，小规模协商就存在非科学性。在案例1的企业占地赔偿协商中，协商成员缺乏企业代表。案例5涉及摊贩、店铺、住户的矛盾，影响范围大，但第一次协商只有9人，没有群众参与。(3)民主式的协商程序和行政命令式的表态。T市协商委员会制定“五步五单”协商程序，遵守协商事项采集、交办、办理、公示、评议等5个民主步骤。但协商过程中，往往出现以领导表态代替讨论的做法。案例3中，协商委员会在第十次协商中，领导给当事人表态，确保其能到农业园工作，承诺2025年土地承包权利，以此达成一致。

在价值混合的模糊性治理目标下，T市农村基层治理实验一定程度上呈现出“民主参与，行政主导”的协商形式。协商人员想通过民主参与实现有效协商，但遵循民主要素和程序反而影响协商效果，加之基层事务繁琐和上级考核的双重压力，导致基层确立了治理导向，即使出现部分损害程序价值的情况，但只要协商结果相对满意，基层稳定不出事即可。

2.权变应对：协商运行的规则模糊性

权变应对指作为协商主体的基层协商治理平台，面对复杂的协商环境，综合考虑议题冲突范围、民众协商心理、协商治理资源和上级政府评估方法后，采取感情说服、利益交换等方式实现纠纷的协商解决。权变应对突破了协商的程序规则，当按照协商程序无法达成一致意见时，协商主体便“想方设法”达成目标，呈现协商运行的规则模糊。主要表现为：第一，规则落地难度大。从传统至今，中国乡村的人情治理、面子交情、乡贤威望等都是纠纷调解的重要工具，引发了传统乡村调解和现代协商的冲突，导致协商规则难落地。第二，政策文本多义性。中央政府在农村社区治理实验中仅作宏观指导，各地因地制宜，县市、乡镇、村两委和协商平台等对协商规则的把握和理解可能存在着差异，导致在基层执行时存在规则的模糊化处理，千方百计进行调解，大事化小，小事化了。第三，规则运行成本高。协商规则需要实践检验和丰富，更需要总结经验进行扩散，但目前基层呈现纠纷的“泛协商化”，给基层工作人员带来了极大压力，加之上级政府考核，导致在协商过程中出现超越规则的权宜之计，精心设计的协商规则无法得到有效维护。

在协商规则落地难度大、政策文本多义性和规则运行成本高等因素的影响下，T市基层协商委员会的运行呈现权变应对的策略，案例描述了以下三个特征：(1)私下协商代替公开协商。公开协商就是从协商程序和协商结果上接受民众监督。在T市基层协商中，出现诸多以私下协商代替公开协商的做法，如案例3中，在第九次协商失败之后，面对不愿意流转土地的陈某，协商委员会与其进行私下协商以期达成妥协。(2)情感说服成为主要协商方式。现代协商中强调协商的非人格化，协商组织者作为中立者进行协商。在T市基层协商中，协商委员会并非价值中立，而是进行价值预判，将情感说服作为实现协商目标的主要策略。案例1中2户村民提出企业占地赔偿，协商委员会通过提前向其亲戚了解赔偿底线并将亲戚纳入协商，依靠情感感化，协商失败后，又找到镇长进行“面子协商”，多方情感压力最终使村民妥协，达成一致意见。(3)利益交换达成协商一致。协商的过程是利益博弈的过程，高质量的协商是双方进行自发的利益妥协，而非额外的利益赠予。如案例5中协商委员会针对鱼塘转让，让经济合作社为中标人提供0.8万元的赔偿。

在权变应对的模糊性规则运行中，T市农村基层治理实验呈现出“情理突破规则，私下代替公开”的协商方法。该做法以治理价值为导向，实现了对复杂协商规则的简单化，将技术治理思维转换为情感治理，用民众最容易接受的方式进行情感说服和利益交换，实现低成本、高效能的协商，缓解了基层矛盾的叠加，提升了基层工作人员协商治理的信心。但以情感、面子和利益为主的权变应对方法也会出现负外部性：如过度依赖于协商委员会成员的个人能力、协商的规则意识难以形成和坚持、协商中容易出现利益交易潜规则甚至出现情理超越法律的情况。

3.上下意会：合规性边界的模糊性

上下意会指协商平台在协商治理过程中，为了减少协商意见分歧，推进协商效率，提升民众满意度而在协商过程中同协商参与人员、社会媒体等达成“默契”的合作。上下意会的目标是要实现协商治理的过程合法合规，主要通过统一协商委员会内部意见、引导协商当事人同意协商结果、邀请民众评议和专家监督、公开展示良好的协商结果等方式。T市协商委员会通过上下意会的策略，提升了协商治理的合规性，主要表现为：第一，用公共协商增强形式合规。T市协商委员会建立了“7+N+X”组织模式，每次协商均成专门协商小组，选取利益相关方群众参与协商，脱离传统“威望能人”引导的单向协商。第二，用多次协商增强过程合规。协商的合规性需要确保每一个协商参与者能平等进行多轮讨论和对话，T市协商委员会运用多次协商实现了协商过程的合规性。第三，用民众测评增强结果合规。T市协商委员会在协商结束后，对运行良好的协商结果，会邀请村民和相关专家对协商结果测评，均获得高度评价，增强了协商结果的合规性。

上下意会的另一面也呈现出协商合规性边界的模糊。合规性边界即传统“威望能人”引导的协商和现代公共协商的界限，现代公共协商合规性的标志是具备“无主体的限制”“无主题的交往”“无支配的状态”。[20]T市协商委员会通过“7+N+X”模式、多次协商和民众测评基本实现了协商治理的形式、过程和结果的合规性，但是在协商主体、主题和参与者要素中，却呈现出合规性模糊的倾向，表现为三点：(1)协商主体的选择。T市协商委员会成员由村民选举，但成员中缺乏普通群众，多是在职公职人员、党员或退休人员，有较强的政治意识，同时协商委员会对利益相关方的选择有较强的目的性，挑选最大限度支持协商工作的群众。如案例2中，13名公职人员和党员共同说服3户村民同意赔偿方案；案例3中，协商委员会同农业园代表在协商前就统一意见，以更快解决赔偿问题，推进农业园建设。(2)协商主题的过滤。T市协商委员会对协商主题的确定具有行政主导性，普通群众及利益相关方不能参与协商主题确定，只能遵循既定协商主题讨论。案例5中，协商委员会开展3次协商，每次协商前，均确定协商议题，参与协商的摊贩和住户不能超出既定议题，这也导致每次协商均不能达成满意。(3)协商参与者的可支配。T市协商委员会为快速实现协商结果达成，用利益承诺等方式对当事人进行支配以换取其对协商结果的认同，案例3委员会承诺给当事人解决工作；案例4委员会让经济合作社代为赔偿0.8万元，均是通过上下意会策略实现对协商参与者的支配。

上下意会的协商治理中，T市基层治理实验呈现“形式合规，实质模糊”的样态，即协商委员会通过政策制定、规则设置和公开协商实现民众认可的、合规性高的协商治理形式，但忽略了实现公共协商合规性的关键要素。上下意会策略在当下基层治理中得以运用的基础一方面是基层政府受考核增加，末位追责等因素的影响，千方百计解决民众纠纷，提高社会平安法治；另一方面，农村基层矛盾突出表现为利益之争而非价值之争，对农民来说，及时解决问题是最关键的，而对选择何种方式解决则关注不多。当然，随着民众权利意识的增强，上下意会式协商会越来越少，如案例5集贸市场公共秩序的协商结果没有获得公众广泛支持，说明上下意会策略更多地是在简单利益协调中发挥作用，而在复杂利益冲突中则需要付出更高的协商成本。

四、“模糊性协商”在基层治理实验中的治理效应

“模糊性”被视为重要的协商治理资源，构成了基层治理实验的基本样态，增强了基层协商治理的弹性化操作、实现了基层社会治理稳定和提升了基层工作人员协商信心，但也存在协商过程的行政过度引导、协商治理边际效应递减和治理经验难以扩散等消极效应。

(一)模糊性协商的积极效应

1.增强基层协商治理的弹性化操作。第一，目标的模糊性增强了基层治理实验中的容错纠错机制，有助于寻求最适合中国基层的协商方式，摒弃价值争论，以治理效果为导向，实现民主治理。第二，规则的模糊性为基层协商工作人员提供了多样性的协商策略。在治理转型过程中，既要发挥现代治理的规则性和制度性，也要挖掘传统治理的协商智慧，如情感感化、行政引导等，可提升民众接受度，更好推进治理实验开展。第三，边界的模糊性增强了基层协商合规性的解释力。协商委员会成员的民主选举、协商过程的民主讨论和协商结果的民主测评，提高了民众对协商委员会的支持，总体提升了基层协商治理的合规性。模糊性协商带来的协商弹性化操作可以做到因时因地、选择灵活的协商策略，提高协商治理效果。

2.实现农村基层社会治理稳定。从国家视角看，传统时期中国基层治理是模糊性治理机制，当下，模糊性协商可作为模糊性治理的一种操作方式，实现农村基层社会治理的稳定。目标的模糊性和规则的模糊性为基层治理实验提供了灵活的协商策略，在考核体系中，基层稳定和有效治理是考核的重中之重，基层官员为确保基层“不出事”，会在模糊化的目标和规则中不断探索实现基层稳定的方法，同时也具有较大的行动空间和文本诠释力，弥补社会转型期基层治理中的制度刚性。边界的模糊性扩大了协商范围，使基层社会冲突纳入协商渠道，实现了柔性化协商，促进了基层平安建设。

3.提升基层工作人员的协商信心。在基层治理实践中，协商参与人员对协商的认知存在差异，其协商能力存在短板，模糊性协商在一定程度上可以提升工作人员的协商信心。相对于模糊性协商，在清晰化的协商制度和规则下，协商人员开展协商时会遇到诸多约束，清晰化的考核增添了协商压力，协商失败或差评更会打击其工作积极性。在模糊性的目标和规则下，协商人员可以运用地方性知识达到协商治理的目标，如运用人情关系、情感感化等方式提高协商效率；模糊性边界使协商人员合理把握情与法的边界，可以降低协商成本，增加治理效能。

(二)模糊性协商的消极效应

1.基层协商治理过程存在行政过度引导的可能。基层协商治理是构建 “自治、德治、法治”三治融合治理体系的有益尝试，也是提升基层治理水平的关键举措。协商意识、协商技能、协商过程并不是民众天然习得，而是需要地方政府适当引导，进行民主意识培育、开展协商技能培训等。但是基层政府在纷繁复杂的行政事务中，为了尽快回应民众需求、解决民众纠纷，大多采用了行政过度引导的模糊性协商方式。其虽然提升了基层协商的效率，稳定了基层治理秩序，但是从长期来看，模糊性协商并不能很好地促进治理反哺民主，不利于全过程人民民主的有效运行。

2.基层协商治理边际效应递减。基层协商治理通过价值混合、权变应对和上下意会等方式实现了协商事务的达成，但充满了政府和民众的博弈、私下协商、利益交换等，从长远看不利于基层协商的良好开展。一方面，其陷入了高成本困境，基层在模糊性目标指导下，基于社会稳定和上级考核的考量，重视协商的治理结果，短期内可降低协商成本，但缺乏民主性培育的基层民众在治理目标导向下会讨价还价、变本加厉，增加基层协商的压力与协商成本。另一方面，其容易陷入功利化困局，模糊性规则给予基层协商人员的弹性协商策略多建立在利益交换之上，民众用不合理的诉求绑架政府；合规性边界模糊也激发基层政府和民众的机会主义倾向，降低政府和民众间的信任感。

3.基层协商治理经验难扩散。基层治理实验目的之一就是探索基层协商经验并进行扩散，从整体上提升全国农村社区的治理水平，但从治理试验区呈现的模糊性协商特征来说，既有协商治理经验很难异地扩散。一方面，协商经验多源于地方性知识和策略性行动。目前开展的治理实验更多地是如何将地方性知识引入到现代协商，具有特殊性，盲目推广会带来地方性知识的不适用。另一方面，协商经验多依赖基层官员的重视程度和水平。在治理试验区，协商治理被当作一项政治任务，自上而下高度重视，尤其在竞争性考核压力下，由基层官员主导的经验创新更多地反映在政策文本中，具体实践的经验也具有模糊性。

五、结语

模糊性协商可作为当下基层协商治理的一种选择，但要实现协商的民主价值和治理价值融合、经验的异地扩散，需要在模糊性协商的基础上进行优化。当前，可以尝试引入互联网协商治理实验，实现线下小规模协商治理和线上大规模协商民主的融合，提升协商治理的民主价值；还可以开展协商治理学习论坛，邀请协商专家进行协商模拟实验，提升民众协商认知；上级部门也要对基层考核松绑，增加激励性机制以激发基层官员对农村协商治理的政策投入。本文提出的模糊性协商概念是对转型期基层协商治理的反思。未来国家治理是基于互联网技术为革新的清晰化治理，模糊性协商的发展空间会越来越小，如何在清晰化治理目标下实现基层的协商治理是即将到来的研究主题，本文没有进行探讨。以单个试验区五个乡镇的案例也只说明该试验区的模糊性协商特征，不能涵盖所有的治理试验区，对于其他治理试验区中所反映的基层协商问题，还有待于继续观察。

注释：

①2019年10月30日，T市副市长在“不忘初心、牢记使命”主题教育调研——农村社区治理实验调研报告中的讲话。