李 志，唐 波，刘 倩

(重庆大学 公共管理学院，重庆 400044)

机构编制的优化配置是各级行政事业单位提升效率的重要路径。编制是一项重要的公共人力资源，国家对各级党政机构的编制配置向来进行总量控制，具有很强的计划性。虽然编制总量控制能够从整体上防止机构臃肿和人员膨胀，但基层行政事业单位一直存在膨胀压力大、财政负担重、结构分布失衡、隐形扩编严重等问题。[1]党的十八大以来，随着精准扶贫、乡村振兴、美丽中国等一系列国家战略的深入推进，公共治理重心不断下沉，基层治理事务的强度越来越大，时常面临着“任务—资源约束”的窘境。[2]基层政府的职能事务逐年增多，但编制配置无法随之同步增加，加上基层“无限属地责任”要求各项治理事务条条落地[3]、件件落实，编制资源显得越发紧缺，开始出现结构性的“忙闲不均”现象，编制总量控制与编制需求增长的矛盾也日益凸显。党的十九大报告指出要“统筹使用各类编制资源”，为新时代的编制管理创新指明了方向。[4]新时代的机构编制管理需要从治国理政和治理能力现代化的战略高度，平衡好控制与灵活、地方与中央、整体与局部、短期成效与长期成本等辩证关系。[5]因而，在严格控制编制总量的前提下，如何科学配置、动态调控有限的编制资源，就成为各地方基层政府全面深化改革的探索性课题。因此，有必要突破现有编制管理模式，从简单粗犷的总量管理向以“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”为主要内容的动态管理转变，实现编制资源与治理事务的动态适配。

一、文献综述

编制管理是对各级机关和事业单位的权责划分、职能确定、机构设置、人员编制配置及其运行程序制度化所进行的一系列管理活动的总称。[6]从官方定义不难看出，编制管理就是一种狭义上的公共人力资源管理。以往众多研究从不同视角对编制管理的理论基础、历史发展、体制机制、措施手段以及编制管理的法定化、规范化和制度化进行了全面系统阐述[7]7-9，为拓展公共管理理论和推进行政体制改革做出了重要贡献。随着编制管理实践的发展，尤其是“三定”规定(即职能配置、内设机构和人员编制规定)成为具有法律效力的规范性文件，将编制与机构、职能三者进行结合研究，逐渐成为学术界的共识和方向。编制与机构、职能三者联系紧密，并称为组织资源的“三驾马车”，是国家机构履行职能的行动载体，直接关系到党政机构中的权力调配和资源开发。[8]众多学者极力探索在机构管理中建立从中央到地方、从上级到下级统一的调控机制，实现三者的动态协调，在理论上为“三定”规定提供证明。[9]17

梳理新中国成立以来我国编制管理的发展历程，可划分为传统管理、公共行政和行政体制改革三个阶段，当前编制研究应基于行政体制改革的大背景展开，并将职能管理作为编制管理的重要内容。[10]只有抓住“转变政府职能”这个重点，才能有效精简机构，促进政府管理体制向廉洁高效、运转协调、行为规范的方向发展。[11]这意味着在具体实践中，必须系统看待编制、机构与职能三者间的关系，片面强调任意一项都有失偏颇。有学者就对自上而下的机构设置提出了批评，认为应取消上下层级对口设置模式，按照具体职能分工设置县(市)级政府的机构部门，以根治我国地方政府机构编制调整不力的弊端。[12]事实上，各地基层政府由于不同的发展定位、人口构成、地理区位和资源禀赋等特征，相对其他地区来说都是一个特定的治理空间，编制配置只有贴近当地的实际情况，才能切实有效地推动地方政府机构改革顺利完成，间接影响国家行政管理体制和机构改革的质量。[13]50可见，编制管理工作不能忽略与之对应的治理空间，否则无法充分发挥编制、机构和职能三者间的联动效应。

编制核定是编制管理的基础工作。关于编制核定的参考依据，国内外学者做出了许多很有价值的探索。美国学者在20世纪50年代开展的研究表明，政府服务职能扩张导致政府财政规模(包括人员编制)持续增大，并基于人均收入、人口密度和城市化水平三个相关因素，解释了美国各州人均财政支出水平的差异。[14]22国内研究则更加本土化，那吉生等针对中国27个省市、自治区的人口数、国土面积、行政区划数、GDP、财政收入、既有编制数、行政经费等客观指标对地方政府的编制配置类型和数量进行划分。[15]实际上影响我国政府人员规模的因素十分复杂，包括技术劳动生产率、公职人员队伍素质、政府机构设置以及经济运行体制等。[16]也有学者借用经济学模型语言将制约政府人员规模的主要因素划分为外生变量、内生变量和随机因素，外生变量包括经济发展水平、城乡社会结构、政府能力；内生变量包括政府职能、政府财力、政府官员薪酬；随机因素则包括政策性口号和舆论宣传等。[17]总的来说，影响政府人员编制规模的因素可以归为组织因素、环境因素和人员因素三大类。[18]

现行编制核定方法大致可以分为主观直接核定和客观指标核定两类(见表1)。主观直接核定是由上级机构直接下达编制绝对数。如1950年政务院发布的一个暂行编制草案中，对市一级的编制配置予以规定：上海市6万人，北京市2.4万人，天津、广州、武汉按2.2万人核定。[19]主观直接核定常用的方法还有分类核定法、系统规划法、专家评价法、法规制约法等。客观指标核定是依据客观指标体系计算得出编制数额。例如按照各种核定因素，如行政区域人口、面积、国内生产总值、财政收入等，通过多元回归分析等数理方法进行建模计算各地区的编制总量。[20]又如采用预算控制、劳动效率、工时定额或全时当量等关键、单一的指标来核定编制数额。这些常用的核定方法大多采用静态性一次核定，较长周期内都不做调整，缺少随时间、情景变化的动态调控手段，难以实现对各机构具体编制数额的动态分配和适时调整。

表1 国内外编制配置的常用方法

综上所述，国内外学者从不同视角对政府机构编制管理工作的不同内容展开了多层次的研究，形成了较为丰富的研究成果，但在理论上没有形成统一的认识，既有的编制研究关注点分布不均，体系性不足。从经济、社会、人口、地理等宏观因素对编制配备的单一研究较多，从组织职能、事务范围等微观视角对内部编制与外部环境间的融合研究较少。也正因缺乏深入组织内部的机理剖析，大多编制研究停留在静态性的理论核定层面，对编制管理工作的实践指导性不够。尤其在当前时代背景下，治理重心不断下移基层，亟需符合基层特点的编制动态管理方法。基于此，本研究旨在借鉴现有研究成果，紧密结合基层政府的治理特性，尝试探索一种与外部治理空间变化相适应的编制管理方法。

图1 组织管理的权变模型

二、理论基础与框架

(一)理论基础

机构改革带来权责调整，基层社会治理日趋精细，公共组织的人力资源配置需要更加灵活多元以适应外部环境的变化，即组织内部的人员配备应该与组织面临的外部事务对象相适应。简言之，“事多则人多，事少则人少”。这种思想内核可追溯到二十世纪六七十年代组织管理学中出现的采取具体策略应对具体情景的权变理论。[21]“权变”即权宜应变、视情况而定。最早由Fiedler提出了关于组织领导力的权变模型，很好地阐释了领导行为有效性与情景条件之间的关系。[22]随后，Pennings等提出了结构性权变模型，将组织视为一个开放系统，需要“适应性”和“情境性”来平衡内部需求和环境条件。[23]而更系统地从组织管理视角构建的权变理论是由Luthans正式确立的，他所提出的整合模型系统阐释了组织间各种变量因素的相互作用和联系，并且发现各因素的交互变化会在环境、资源和管理三个维度上不断对组织进行重构(如图1)。[24]

(二)框架构建

为了适用于机构编制动态配置方法，本研究结合组织权变理论的核心理念，构建一个能够贴合编制动态管理情景的理论框架(见图2)：根据变化的治理空间(环境)，采用差异化的调控方法(管理)，重新分配各个机构的编制数量(资源)。具体而言，就是在不突破编制总量的前提下，按比例划分编制类别，以应对治理空间的不同变化，通过针对性的调控手段解决编制资源的内部分配问题，由此实现对各机构编制数的动态调整。

环境—资源：外部环境与内部资源的互动关系，在本研究中体现为治理空间变化与编制数量调整的关系。如前文对治理空间的概念界定所述，政府机构始终处于自身职能范围所构筑的特定治理空间之中，其职能强度可通过治理客体的范围大小进行衡量。当组织机构调整、职能职责变化、行政权限或行政区划调整等组织环境发生变化时，治理空间也会相应变化，由此，编制资源也应随之调整。总之，编制数量的变化应与职能范围和治理深度协同变化。

图2 编制管理的理论框架

资源—管理：编制资源的分类划分对应了管理维度上的不同调控手段。基础编制数额的确定，一定程度上延续了各机构的历史核定惯例，又因将基础编制以外的编制数汇总重配而盘活了既定的编制存量；调节编制则客观反映了职能强度和事务多少，是编制动态管理的核心内容；特定编制则为整个编制管理机制增添了应对突发、特殊情况的灵活机动性。

管理—环境：各种差异化的管理方法均是针对基层治理空间的动态变化所设计的管理策略。盘活存量是在编制总量刚性约束下的资源再造；按劳分配是为了体现编制核定的底层逻辑“事多人多、事少人少”；精准滴灌则是为了应对时常遇到的因重点项目、临时任务和特殊安排而增加的非计划性事务。

(三)主要概念

机构编制。广义上是指在公共组织中从事公共管理和公共服务的人力资源。[25]因而，行政事业编制是我国最基本的公共人力资源。在我国当前机构编制管理中，编制主要分为行政编制和事业编制两大类，二者在适用范围、管理权限等方面存在显著差异。[26]本研究侧重于对人员配置的方法应用，因此对行政编制和事业编制的制度属性不做详细区分，而是按管理需要将编制划分为不同类别：(1)基础编制是指满足机构基本运转而配备的编制数，主要用于保障关键岗位的核心成员配置，参照该机构的编制历史数据进行核定，其目的是盘活编制存量，基础编制数以外的其他编制将全部纳入浮动编制池留做重新分配；(2)调节编制是指履行机构职能职责而配备的编制数，主要用于职责范围和事务强度发生变化时的编制调节，其目的是构建量化指数对编制资源实行按劳分配；(3)特定编制是针对实际情况直接核定的编制数，主要用于应对特殊情景或突发情况，其目的是当编制资源面临紧急性、个性化的需求时，能够快速对编制资源进行精准滴灌和定点投送。

治理空间。由于各级政府治理事务的内容形态会随行政体制改革和时间周期而变化，对基层政府来说，治理是一项在行政区划、职责范围和环境边界所建构的空间中进行的实践活动。任何治理都有特定的空间背景，治理与空间浑然一体、密不可分。因此，“治理空间”是由基层治理事务性质、类型及其结构有机组合所形塑的空间产物。[27]治理空间规定了治理活动的具体范围，包括地理范围、对象范围、职责范围等；也囊括了治理范围中的所有关系，如人口构成、生产关系、风俗习惯、制度文化等。[28]因此，本研究借用“治理空间”的概念来表述基层治理的事务内容、服务范围、管理边界和职责重点，并根据具体职能将基层治理的客体范围作为治理空间大小的界定，如扶贫工作，其治理空间可以用“贫困人口数”来指代。

三、方法设计

(一)计算方法

假设某机构要重新配置其内部各子机构的编制数。已知该机构编制总数为S，基础编制数占比为r1，调节编制数占比为r2，特定编制数占比为r3，可分别得出基础编制数A、调节编制数B和特定编制数C分别为：

A=S*r1，B=S*r2，C=S*r3

(1)

且三类编制数之和为S，比例之和为100%，关系如下：

S=A+B+C，且r1+r2+r3=100%

(2)

由于编制总量保持不变，各个子机构当前编制数si之和也为S。如下：

(3)

si=a′i+b′i+c′i，i=1,2,…,n

(4)

a′i=si*r1，i=1,2,…,n

(5)

b′i=(gi/G)*B，i=1,2,…,n

(6)

而治理空间指数gi主要反映各机构的治理空间大小，通过客观指标数据加权计算得出。假设第i个子机构的第j个指标原始数据为xij，第j个指标的专家评估权重为wj，则该子机构的治理空间指数gi为：

(7)

各个子机构的治理空间指数加总即为治理空间指数总和：

(8)

(二)方法步骤

第一步，组建核定专家组。专家组以政府机构编制委员会成员为主，也可邀请外部专家参与。遵循客观公正和利益回避原则，尽可能挑选对机构实际情况和具体业务具有综合性认识的专家组成。

第二步，分配编制比例。专家组综合考虑机构原先编制核定的历史基数、本次编制调整力度、后续编制预留空间等因素，分别确定基础编制、调节编制和特定编制的分配比例，并按照给定的编制总数计算得出三类编制的具体数目。

第三步，构建指标体系。专家组从行政区划、机构职能、管辖范围等角度确定关键指标及其权重，构建能客观体现机构治理空间的指标体系并实时修订，删除或弱化不符合实际情况和不具备可操作性的指标，增加或强化能真实反映出机构职能总量和编制需求量的指标。

第四步，收集整理数据。编制数据从编制管理职能部门获取；业务数据从各归口管理部门获取，可采取本级填报—上级审核的双向数据收集方式。评估赋值的数据要保留备份和延续，不断提升评估一致性和有效性。

第五步，计算编制核定结果。将收集到的各项指标数据带入计算公式，依照不同类别编制的核定规则分别得出各子机构的基础编制数、调节编制数和特定编制数，三类编制加和即为各子机构的最终编制核定结果。计算过程中求解数据要经过多次核对验算，确保数据的真实、准确、无差错。

四、应用案例

研究选取重庆市A区作为检验该方法的实施场景。A区位于重庆西部，与众多城市一样，A区在城乡转换进程中也面临着人口向城区快速集聚、公共事务强度发生转移、治理空间不断变化的现状，原有的县域编制配置早已无法适应如今的经济社会发展现实，只能在编制刚性约束的原则框架内盘活资源，寻找优化配置的破解之法。该情景十分符合本研究中计算方法的外设条件。所以，选取重庆市A区为实际案例，以镇街一级编制核定为应用场景。从实际运用来看，将2017—2019年相关信息数据代入前述方法进行编制测算，所得结果较为理想，比较符合区域实际情况。限于部分数据保密性，主要陈述编制配置的应用过程。

(一)机构概况

在2018年国家最新机构改革方案指导下，A区结合区级党政机构改革，将承担行政职能类、执法类、公益类事业单位一并纳入改革范围，按照要求如期完成了各个层面的部门组建、挂牌运行、人员转隶、职能职责调整等基本改革任务。截至2019年底，A区下辖15个镇街，包括9个乡镇和6个街道。机构改革后的编制配置是一项紧迫且重要的基础工作。然而，A区机构编制自2006年核定以来，一直未做较大规模、系统综合的评估和调整。当前各镇街的发展和定位都发生了很大变化，经济社会状况已然迥异。部分镇街城镇化进程过快，各项社会事业服务密度和职能强度都呈几何倍增，镇街编制分配不均衡、结构不合理等问题非常明显。因此，A区亟需对镇街编制进行系统性评估和调整，回应各镇街的编制资源需求，为镇街经济社会发展提供保障。

(二)确定各类编制比例

图3 A区镇街编制比例划分

(三)确定各职能类别权重

在本次镇街编制核定中主要参考了镇街事业单位设置，围绕农业服务、建设环保服务、劳动就业和社会保障服务、文化服务、退役军人服务、综合执法、社区事务服务/产业服务等七大职能进行权重估计和分配。在具体操作中，邀请了七位专家按照职能的重要性、覆盖性和发展性三个维度综合对A区镇街一级的职能权重进行评估。其中需要说明的是，由于职能评估较为宽泛且本研究方法首次运用，因此在具体操作中，给专家提供了2019年A区对镇街七大职能的年度考核权重作为参考。最终各专家评估结果如下(见表2)。

表2 职能权重专家评估结果

(四)构建指标体系

表3 衡量治理空间的指标体系

按照上述七大职能划分和治理重点选取多个客观指标，从治理客体的范围大小刻画基层事务的治理强度。例如，农业服务方面选取的指标为森林面积、生态河长、辖区村数量、农业/耕地面积、山坪塘数量、贫困人口数量、辖区社区数量、农村人口数量、养殖场数量、生猪屠宰量，基本涵盖了当前农业口治理事务的客体对象。以此类推，文化服务、劳动保障、综合执法、建设环保等其他基层事务的治理空间也通过指标体系得到客观衡量与比较。经过选优去重后，最终形成包括地理范围、人口规模和社会对象三个类别的基层治理空间的指标体系(见表3)。

(五)计算镇街治理空间指数

进一步对指标体系中的各个指标进行评估赋权，并按照相同统计口径收集汇总了各镇街2017—2019年期间的指标数据，将其代入治理空间指数的计算方法中分别求得各镇街的治理空间指数(见表4)。比较可见，街道的治理强度明显高于乡镇。这是由于A区作为重庆工业化、城镇化一大主战场，是承接大都市功能疏解和人口梯度转移的重点区域，近年人口呈现净增长趋势，2017年人口净流入达到9.5万，导致城区街道各项事务的治理强度持续增加。此外，随着国家高新区的落地以及建成区面积的不断扩大，各街道的管辖范围也有所扩展，因此多维度因素导致街道治理空间更大，同时从治理空间指数来看，街道的占比也更高。

(六)核定结果与编制调整

A区按照前述方法对各镇街的基础编制、调节编制和特定编制进行重新核定后，得到了新的编制调整分配结果(见表5)。编制核增单位有5个，分别是BC街道、BQ街道、QG街道以及HB镇和JL镇；编制核减的单位有7个，分别是LF街道、DL街道、DX镇、ZX镇、BT镇、QT镇和SH镇；编制维持不变的单位有3个，分别是DJ街道、FL镇和GP镇。

表4 镇街编制调整结果

表5 镇街治理空间指数及占比

五、结论与讨论

人力资源与经济社会环境协同发展能够形成经济效益、社会效益、综合效益。[29]当编制配置缺少与外部环境的协同，往往会出现这些问题：一是编制配置不客观。由于职能梳理和职责分析是编制管理的基础，当编制配置缺乏与组织内部环境的协同时，编制核定将无法建立科学客观的支撑体系，因而配置成效也难以评价和回溯。二是编制配置不灵活。由于公共治理的重心会随时间和情景而发生转移，各级党政组织机构在不同时期会发生职能弱化或强化的调整，所承担的社会管理与服务范畴也会随之变化。但是，编制资源具有容易调增、不易调减的特性。随着时间的发展，在有限的编制总量下，时常存在局部区域编制需求过热而分配不足的矛盾。这意味着当编制配置缺乏与组织外部环境协同时，编制分配很难实时根据环境变化而进行动态评估和快速调整，机构编制管理部门会陷入平衡计划标准和实际情况的困境。三是编制配置不聚焦。机构编制是战略资源，具有支撑区域发展战略的人才保障作用，编制配置既要考虑各级单位的现实需求，也要兼顾区域发展的总体战略。编制配置若缺少与区域战略方向的协同，就很难根据宏观战略进行适时调整和长远储备。

基于治理空间变化进行编制动态调整，是公共人力资源与外部环境协同发展的具体体现，能够盘活编制资源的固化状态，达到优化人力资源配置的目的。随着城镇化快速推进和“放管服”改革深化，基层治理空间发生了明显变化。有一些基层机构的传统职能总量明显减少，比如农村服务、行政审批等，编制资源就会产生相对富余。而另一些涉及城市管理、监管执法等职能增强的部门，编制资源则异常紧缺。这就意味着“人多事少”和“事多人少”的情况同时存在，“忙闲不均”的结构性矛盾突显。新时代的基层治理需要政府机构具备应对外部环境变化的敏捷性，能够适时根据治理重心进行组织调整和职能变化。因此，依据治理空间变化对各机构编制总量进行周期性、灵活性的动态调整，给职能强度增大的机构扩充编制，给职能强度减少的机构缩减编制，通过合理的编制动态管理来解决基层政府机构“忙闲不均”问题。

在统筹使用各类编制资源的政策导向下，各地方政府都在尝试探索盘活编制资源、优化配置效率的方法路径。本研究的编制动态管理方法核心是将编制资源、治理环境和管理手段这核心三要素有机结合起来形成闭环，令编制能够根据不同的管理目的，随治理空间变化而动态调整。该方法在重庆市A区的镇街编制核定中得到实际应用，为A区机构改革后的编制调整提供了帮助和支持，主要有三点实际贡献：一是盘活了编制存量。根据基础编制、调节编制和特定编制的类别比例，65%的编制数按历史基数核定，35%的编制数动态调整。在编制总量刚性约束下，这种方式既延续了历史经验，又盘活了编制资源。二是动态调控编制数量。用治理空间综合反映各机构的职能总量，按治理空间指数大小对一定比例的编制资源进行再分配，并依据治理空间变化对编制数量进行动态调整，为编制管理方法增添了灵活性。三是精准满足个别编制需求。对特殊、个性化的编制需求实行“一事一议、特事特办”的核定策略，留存少量编制数用于快速及时解决由突发、具体事项产生的编制需求。

机构编制配置是行政事业单位机构管理中一项基础性工作，创新公共人力资源配置方法能够为深化行政管理体制改革提供多样化的方法路径。行政管理体制改革是一个永无止境的寻优过程，编制管理还存在许多值得探究的领域。本研究仅仅探索了在编制总量控制下解决内部分配矛盾的一种方法，仍有许多值得完善之处。后续研究可进一步关注治理空间的指标优化、计算方法的精度调整以及核定的时间周期性等方面，也可从不同的理论视角对编制管理的方法进行比较验证。此外，更为重要的应探索在编制总量不足的情况下如何突破编制壁垒。在数字化时代背景下，解决编制配置问题应该跟随时代发展的节奏，可以从算法优化和技术替代层面去寻找解决方案。同时，也需要将编制核定、分配、调控等一系列编制管理工作纳入整个人力资源管理体系的理论框架中，用先进的理念和经验去突破传统编制管理的局限，持续探索公共人力资源的优化配置和效能提升。

注释：

①全时当量法多见于科技研发领域，是国际上为比较科技人力投入而采用的衡量方法。具体计算方式是，假设在一个机构中的人员构成为2名全时人员和3名非全时人员，且这3名非全时人员的工作时间分别相当于全时人员的20%、30%和70%。那么，该机构的全时当量总额为2+0.2+0.3+0.7=3.2人。