付轲

（中国疾病预防控制中心，北京 102206）

为进一步提高行政事业单位内部管理水平，全面推进行政事业单位加强内部控制建设，财政部分别于2017年、2015年、2012年发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》等相关文件。

根据文件要求行政事业单位内部控制建设近些年取得了显著成效，逐步建立健全了内部控制体系和工作机制。但同时在建设过程中也发现了一些问题。本文意在内部控制建设过程中发现的一些突出问题，提出解决问题的对策，来构建出更加健全的内部控制体系，进而更好的防范和管控经济活动的中风险。

一、事业单位加强内部控制的重要性

（一）内部控制有助于加强事业单位经济活动决策、执行、监督管理

内部控制为进一步完善经济活动决策程序、执行过程、监督评价提供了科学依据。在经济活动决策方面，各单位建立了“三重一大”制度，凡属于“三重一大”的事项严格执行，重大事项必须经集体讨论决定，由领导班子集体做出决定。这一做法在内部控制建设过程中进一步得到强化。在经济活动执行方面，各单位内部按照制度要求制定各项活动运行流程图，做到按制度办事、按程序办事。并按要求逐步进行内部控制信息系统建设，通过使用信息化手段固化了经济活动业务流程，自动记录和跟踪业务流程的运行状态，不仅能有效提高办公效率，而且减少了人为因素对管理制度执行的影响，增强了内部控制的有效性。在经济活动监督方面，通过内部控制监督环节，审计、纪检监察部门发挥事前和事中监督的职责，对决策程序、执行过程的合规性进行监督检查，确保各项业务活动和事项按规定的流程进行并保证了不相容职务的相互分离。

（二）内部控制有助于保证事业单位各项业务活动在规范的流程中运行

内部控制建设的过程也是本单位各项业务活动建立规范流程、遵循规范流程的过程。根据事业单位业务活动涉及面较多、社会影响较广、资金量较大等特点势必要求单位的各项经济业务活动必须在规范的流程中运行，只有这样才能经得起巡视、经得起审计、经得起检查。因此，内部控制建设在较深的层次和领域把控了关键点和风险点，尤其在关键的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、基本建设项目管理、合同管理等活动开展中，能够严格按照内部控制规定的流程和要求进行，有效避免了违法违规现象的发生。

二、事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制意识淡薄

根据规范要求，行政事业单位已建立了内控领导小组和风险评估小组，并完成了相应的工作机制建设。但是内控建设流于表象，单位负责人对内控建设没有足够重视，认为内控建设就是单独依靠财务人员就可以做好；特别是对于专业性强的单位来说，专业人员比例大，平时的工作精力基本在自己的专项业务上，他们对内部控制的知识及其体系了解较少，具体执行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正从本质上认识到重要性，甚至有个别人认为，这种外部约束机制烦琐，会影响工作进度，建设中难免出现抵触情绪。

（二）事业单位内部控制监督环节不健全

事业单位建立和实施内部控制已日趋成熟和完善，但内控监督环节不健全。在实际工作中部分单位尚未对内部监督检查的方法、范围和频率做出明确的规定，内部审计部门或岗位定期检查督促廉政风险防控工作力度不够，尚未建立监督考评制度。

（三）预算编制质量不高，预算执行率低

事业单位未建立预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，单位内部存在信息不对称，上下级之间缺乏有效沟通。具体实操中，一是预算编制质量不高：预算编制人员不熟悉预算管理相关法律和政策规定，并且对单位未来的发展规划和下一年度重点工作不够了解，编制预算只是对上一年数据的加加减减。二是预算执行率低，每月达不到财政要求的预算执行进度，形成前期不抓紧后期突击花的支出现象，这种情况长期存在使得支出不当风险加大，甚至会出现资金浪费现象。

（四）事业单位内部控制信息化建设程度不高

1.各事业单位信息系统覆盖程度参差不齐

内部控制信息系统建设，是当今时代发展的必然要求，极少部分事业单位已经建立内部控制大数据平台，大多数事业单位内部控制建设信息化建设还处于初级阶段，甚至还有一小部分事业单位内部控制信息化建设还没有起步。

2.内部控制信息系统未能全部实现互通互联

事业单位大多已经普遍使用财务核算系统、资产管理系统、内部审计管理系统等，随着信息时代的发展，协同办公系统也在这些年已经普遍实行，但这些系统由相应的管理部门实施归口管理，并未能实现互通互联。

三、完善事业单位内部控制的对策

（一）要统一思想，提高认识

首先，内部控制建设是“一把手”工程，如果“一把手”不重视，内部控制的局限性就会凸显，就会走过场，成为摆设。正因为如此，内部控制规范明确了单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施的责任，这一点，对于推行事业单位内部控制建设工作起到了至关重要的作用。在内部控制建设组织结构中，作为组长的"一把手"应真正起到“一把手”的作用，而不是形式上重视，实质上不重视、走过场。否则，一旦执行不力内部控制的建设就容易变成应付监管的形式。

其次，通过单位领导班子专题民主生活会和各党支部专题组织生活会形式，加强理论和政策学习，切实提高思想认识，强化经济活动责任意识和规矩意识，加强作风建设和纪律建设，提升遵守廉洁自律准则的思想自觉和行动自觉。

最后，必须重视对内部控制工作的宣传贯彻。为使业务人员深入理解内部控制的本质，加强宣传贯彻具有重要意义，讲透精神，让每位领导干部以及各位业务工作人员理解和支持，并自觉遵守和执行，对单位内部控制的建设以及有效实施将起到举足轻重的作用。

（二）建立有效的内控监督检查长效机制

事业单位要明确内控监督检查方法、范围和频率，进一步完善监管措施，构建监管体系，形成长效管理机制。

1.制定经济活动内部控制情况自查表，明确内控监督检查内容

依据内部控制相关政策和文件要求，汇集财务、资产、政采、审计等方面的专家认真梳理“单位层面经济活动内部控制情况自查事项”和“业务层面经济活动内部控制情况自查事项”设计制定符合本单位情况的经济活动管理自查表。并根据制定的本单位经济活动内部控制自查表，对内控督导检查的工作任务和工作内容提出了具体要求，细化分解任务，要求各单位和部门按方案要求认真梳理自查事项，明确联络人、时间表，确保动态监测自查事项的进展情况。

2.全面梳理工作隐患和短板，进行自查自纠

各部门按照规定内容开展自查，立查立改。自查内容包括工作机制的建立情况、制度的建立和完善情况、制度的执行情况，检查范围涵盖但不限于以下内容：预算管理、资产管理、采购管理、合同管理、建设工程及修缮项目管理、科研项目管理、经费收支核算管理和以前年度审计发现问题的整改。各部门及时发现问题，对于能够立查立改的问题要立即整改，对于不能立即完成整改的问题要制定整改计划，落实具体责任人。各部门在自查阶段结束后，形成报告，上报领导层。

3.采取多种形式督导检查，切实落实整改情况

内控督导检查小组汇集资金管理、采购管理、资产管理、科研项目及成果管理、工程项目管理、审计纪检各方面专家，采取会议和现场检查的方式对各部门所有经济活动进行督导检查，并将检查结果在单位内部公示。具体对督导检查中发现的问题，建立台账、限期整改；举一反三，防止屡查屡犯；整章建制，加强内控，加大监管，通过采取有效措施和办法，不断完善内控工作管理制度体系、体制和机制，建立完善长效管理机制。

（三）加强预算管理内部控制建设

1.推进预算编制，实施事业单位内部各部门一体化管理

将预算编制工作布置到资金使用的各业务部门，制定统一的预算编制工作方案、编制规程、编报要求、编制范围、预算审核、预算编制系统等，使预算编制工作自上而下同部署、同推进、同落实。

2.梳理“保障重点”，编制大事要事保障清单

聚焦单位中心工作和部门主责主业，通过上下通气会、调研等形式，各部门梳理本部门重大政策（项目）、资金投入测算和绩效目标，通过项目库简表的方式，明确优先顺序，保障大事要事能够落地实施。

3.突出“规范管理”，细化预算编制工作要求

预算坚持"大收大支"的原则，单位各项收入和支出全部纳入预算管理。制定相关部门预算执行管理实施办法等文件，建立健全了预算编制、审批、执行、通报、调整、决算和评价等预算内部管理制度。财务部门对各部门编制的预算进行合规性等实施前置审核，提高单位预算编制科学性、规范性。加强项目储备，编制三年滚动项目库，各单位实施项目入库管理。

4.加快预算执行，坚持两手抓，一手督促预算执行、一手做好支付审核

单位日常坚持预算执行进度的通报制度，督促各部门执行预算，并与预算执行部门形成沟通协调机制，定期向领导汇报预算执行情况。同时，财务部门及时认真进行费用的报账审核工作，在预算相符性、票据合规性、依据充分性、签批完整性、资金到账情况等多方面进行审核，努力做到：既保证预算的快速执行，又保证费用支付的正确性。在净结余资金使用方面，严格按财政部的要求，坚持先报批再使用的原则，工作中，对不理解此项管理要求的同志进行耐心解释，杜绝了违规使用净结余资金行为的发生。在预算评价方面，严格按照《财政支出绩效评价管理暂行办法》等规定，进行预算绩效管理。

（四）开发和维护内部控制信息系统建设，充分发挥桥梁作用

事业单位要不断开发和维护内部控制信息系统，充分运用现代科学技术手段为内部控制建设服务，达到减少或消除人为操纵因素的效果，保护信息安全。

1.建设协同办公系统，使内部控制信息实现互通互联

建设一个技术领先、立足长远、安全可靠、灵活配置、可督查督办、高效办公、符合当前业务发展需要的协同办公平台，更大程度发挥信息技术优势，实现内部控制信息互通互联。单位在处理收发文、请示、出差申请、请假申请、领导工作安排等日常事务的工作都通过该系统完成。并且在统一的协同办公信息平台上通过系统开发设立专业模块，具体包括预算管理模块、收支业务模块、政府采购模块、资产管理模块、建设项目管理模块和合同管理模块等方面，既要保证相应的专业模块有专门的部门负责管理，又要做到这些模块之间互通互联，信息共享。

2.开发预算管理信息化系统专业模块实现预算管理信息化管理模式

建立适合本单位的预算管理工作的信息化系统，使各预算管理工作环节清晰明确，操作人员能够明确自己要进行的工作以及下一步的流程，各部门所报送资料均能追溯到源头，避免了预算管理的人为干预的影响，同时通过信息系统来落实内部控制制度。更加强化预算管理，分析和优化单位项目预算管理流程，实现预算编制、预算审核、预算执行、绩效评价一条龙的信息化管理模式。

3.建立内部审计系统，提高监管效率

建立内部审计系统用于单位经济责任审计及预算执行审计问题等各项审计工作的整改落实管理工作。可以借助该系统督促各单位对审计发现的问题及时进行整改，提升了内部管理的工作效率。

四、结束语

多年以来，事业单位一直进行内部控制建设的脚步从未停歇，取得了显著的成绩，已基本构建了内部控制建设体系，但同时也存在不足的方面。对此，我们始终要根据事业单位的经济活动内容，要不断完善适应本单位实际情况的内部控制建设体系。通过在内部控制建设组织实施过程中总结遇到的各种问题，我们发现内部控制建设突出问题表现在内控意识淡薄、监管机制不严格、预算编制质量不高、信息系统不健全等方面。针对这些突出问题，进一步探究好的解决方法，比如创建良好的内控环境提高人们对内部控制建设的重视程度、明确内控监督检查方法等构建完整的内控监督检查体系，加强预算管理从而提高内部控制管理水平，开发和维护内部控制信息系统用现代科学技术手段保护信息安全等。通过这些补短板找不足的方式最终保证本单位的经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果的目的。