胡亚光

（黄淮学院 经济与管理学院， 河南 驻马店 463000）

河南省是全国人口大省，也是老龄人口大省，老年人口基数大、增速快。根据2020 年开展的第七次全国人口普查数据显示，河南省常住人口共9936.6 万人，占全国人口的7.04%，位居全国第三。其中，60 岁及以上人口为1796.4 万人，占河南省常住人口的18.08%；65 岁及以上人口为1340.2 万人，占河南省常住人口的13.49%。与2010 年开展的第六次全国人口普查相比，60 岁及以上人口比重上升5.35 个百分点；65 岁及以上人口比重上升5.13 个百分点。为顺应人口老龄化趋势，破解养老难题，满足绝大多数老年人享受社区居家养老服务的愿望，河南省各级党委、政府及社会各界多年来一直致力于探索构建完备的社区居家养老服务体系，经过不断的实践探索，河南省社区居家养老服务业发展成效显著。

一、河南省社区居家养老服务业的实践探索和成效

(一)社区居家养老服务政策体系日趋完善

发展社区居家养老服务业需要政府的政策支持、引导和推动，这是发展社区居家养老服务的前提和基础。自2016 年以来，为建立健全社区居家养老服务，河南省人民政府、相关厅委从强化政府在统筹规划、政策制定、法制建设等方面的主导作用入手，相继出台了《河南省社区居家养老服务规范》、《“健康中原2030”规划纲要》、《河南省“十三五”养老服务体系建设规划》、《河南省推进健康养老产业转型发展方案若干政策和产业布局规划》、《关于大力推进城市老年人日间照料中心建设的通知》、《关于开发性金融支持健康养老产业转型发展的通知》、《河南省老年人权益保障条例》、《关于进一步做好彩票公益金支持社区养老服务工作的通知》、《关于财政支持城镇社区养老服务体系建设发展的实施意见》、《关于开展智慧养老服务平台建设试点工作的通知》、《河南省养老护理员职业能力提升实施方案》、《关于加强养老服务体系建设的意见》、《河南省“十四五”养老服务体系和康养产业发展规划》等一系列干货多、含金量高的发展社区居家养老服务的法规条例、规划纲要、标准规范以及具体的实施方案和意见，在用地保障、设施配建、金融财税、人才保障等方面为发展社区居家养老服务提供政策支持和制度保障。

(二)社区居家养老服务设施建设稳步推进

发展社区居家养老服务业需要建设功能完善的社区居家养老服务设施，为开展社区居家养老服务提供必要依托。河南省委全面深化改革委员会办公室将加强社区养老服务设施建设作为省委全面深化改革重点事项，河南省民政厅连续多年将社区养老服务设施建设列入年度重点工作内容，并在全国率先将配建养老服务设施作为老旧小区改造重点内容。2018 年河南省新建500 个社区老年人日间照料中心，2019 年新建1039 个，2020 年新建1011 个。2021 年河南计划新建1000 个社区老年人日间照料中心，截至2021 年10 月底全省新建(含在建)1147个，超额完成建设任务。建设农村幸福院打造村级互助养老服务平台，截至目前，河南全省已建设农村幸福院8000 多个，广泛开展农村互助养老服务。从2018 年起，河南省在全国率先实施了乡镇敬老院改造提升和安全、清洁、温暖、文化、医疗康复“五大工程”，为全省敬老院配备消防安全、厨房清洁、洗浴、冷暖空调、护理床等设施设备14 类2 万余件。

(三)社区居家养老服务智能化水平不断提升

发展社区居家养老服务业需要建设各类智慧养老应用网络平台以实现覆盖面更广、更高效、更专业的社区居家养老服务。河南省不断强化数字赋能，逐步打造省、市、县三级互通的智慧养老服务网络，推动科技养老落地见效。目前，河南建设了养老服务设施供需发布信息平台，全力打造智慧养老服务地图，实现了查询养老服务设施全省一张图。开展了17 个省级智慧养老服务平台建设试点，支持试点地区探索多种形式的“互联网+”养老服务模式和智能养老技术应用，逐步建设省级与各地联通的智慧养老服务网络。全省建成74 个居家养老服务信息平台，入网服务老人403 万。获批国家级智慧健康养老应用试点示范单位29 家，其中示范基地5 家、示范街道(乡镇)19 家，示范企业5 家。

(四)社区居家养老服务模式不断改革创新

发展社区居家养老服务业需要坚持改革为要，创新为上。自2016 年以来，河南省按照党中央、国务院相关决策部署，在全省持续深化社区居家养老服务改革创新工作，鼓励各地大胆尝试，积极探索，郑州市、许昌市、洛阳市、鹤壁市、商丘市、焦作市、信阳市等7 个城市先后被民政部、财政部遴选为全国居家和社区养老服务改革试点地区。郑州市构建“居家社区机构+医养康养+智慧养老”服务模式，实施居家社区养老“百千万”温暖工程和机构养老“百家十品”提升工程，推进养老服务高质量发展。许昌市探索打造以社区为依托，以科技信息平台为纽带，有机融合“机构托养、日间照料、居家上门”三种养老服务形式的“许昌模式”[5]。洛阳市以社区养老服务中心为基础，构建五级养老服务体系，打造全市统一的“乐养居”社区养老服务品牌。鹤壁市将社区居家养老服务与全国首批城市一刻钟便民生活圈试点打造有机结合，全面构建“15 分钟社区居家养老服务圈”，为全市老人提供更加方便可及的“近家”和“进家”服务。商丘市对社区日间照料中心采取统一社区居家养老服务设施建设标准、实行社区老人日间照料一册六簿档案资料规范化管理、建立管理服务标准化长效机制、定期组织开展文艺演出和健康教育活动四项措施，提升社区居家养老服务规范化水平。焦作武陟县以“政府+慈善+村级+个人”四级联动的“村级慈善幸福院”建设模式，成功入选全国养老服务业发展典型案例。信阳市对农村居家养老进行大胆探索,逐步形成了“党建+养老”“互联网+养老”的农村养老“戴畈模式”。除改革试点外，驻马店市西平县中心敬老院公建民营模式被央视新闻联播头题报道，并入选全国公办养老机构改革优秀案例。周口市太康县探索出对特困人员实行集中供养、居村联养、社会托养、亲情赡养、邻里助养的“五养模式”，得到国家有关部委的认可和主流媒体的宣传报道。南阳市探索出对重度残疾人、重症慢性病人、特困供养对象、失能半失能人员、孤儿、孤寡老人“六类人员”分类实行村级幸福大院集中托管、乡镇敬养机构集中供养、社会福利机构集中托养、卫生机构集中治疗康复的“四集中”模式入选全国农村养老服务工作典型案例。

(五)社区居家养老服务财政支持力度不断加大

发展社区居家养老服务业需要充分发挥公共财政对社区居家养老服务投入的主渠道作用。2019 年12 月，河南省出台《关于财政支持城镇社区养老服务体系建设发展的实施意见》，提出6 大类24 项财政支持政策，省级补助资金预计3 年内达到33 亿元。2016-2020 年河南省级财政已多渠道筹措资金34.27 亿元用于各地社区养老服务设施建设和政府购买养老服务，其中：彩票公益金安排14.05 亿元，土地出让收入安排6 亿元，从老旧小区改造资金中单列养老服务设施建设资金14.22 亿元。自2016 年至2020 年，河南7 个全国居家和社区养老服务改革试点地区累计已争取到中央补助资金1.2 亿元。河南省投入4132 万元开展了17 个省级智慧养老服务平台建设试点。河南省在2018 年至2020 年的乡镇敬老院提升改造工程中，3 年中仅省本级福利彩票公益金就拨付3.5亿元，各地政府也不断加大资金投入，仅2018 年，全省地方政府就投入乡镇敬老院改造资金13 亿多元。从2016年以来，河南省财政共安排6.45 亿元专项彩票公益金用于政府购买养老服务，推动全省政府购买养老服务工作的开展。

(六)社区居家养老服务供给主体呈现出多元化趋势

发展社区居家养老服务业需要多元主体参与服务供给才能提升服务效率和质量。为不断丰富养老服务供给主体，河南省从2019 年开始取消养老机构设立许可，社区内的养老机构全部实行备案制，通过河南政务服务网实现“一网通办”。河南在全国较早实行了营利性和非营利性养老服务机构享受同等财政补贴政策，直接破除了困扰养老服务业多年的营利、非营利的“双轨制”问题，扫除了养老企业对接资本市场的障碍。鼓励支持本土养老机构如爱馨、安泰、金秋、晚晴等向社区延伸养老服务，向社区老人共享专业资源，其中安泰养老在省内开设了11家地市公司，建设运营30 多家社区型养老机构，托管运营200 多个社区日间照料中心，创建了安泰之家、老来护两个养老服务品牌。吸引德资雷纳范、日资长者汇、寸草春晖、中民惠康、首慈等国内外知名养老服务品牌进入河南社区养老市场。

二、河南省社区居家养老服务业发展面临的困境

虽然河南省发展社区居家养老服务业成效明显，但由于社区居家养老服务业是微利项目，再加上河南人口老龄化程度的不断加深而基本养老服务体系尚未健全；区域、城乡社区居家养老服务发展不平衡不充分；涉老部门合力协作的体制机制不够完善；市场主体作用发挥不充分；基层养老服务人员总量不足和结构性矛盾突出，专业护理和健康管理人才队伍不强等多方面的原因，河南高质量发展社区居家养老服务业仍然任重道远。

(一)社区居家养老服务政策不实、不全、落地不够

政策“不实”主要表现为现行一些以“通知”、“意见”等形式发布的支持社区居家养老服务的政策文件只具有指导性，缺少政策实施的对策、措施和路径，操作性不强，约束性不够。政策“不全”主要表现为政策供给不全面，比如河南支持社区居家养老服务政策注重强化家庭养老的基础作用，对家庭责任和要求强调较多，而对提供居家养老服务的家庭的支持性政策措施较少。政策“落地不够”主要表现为按职责分工负责的涉老部门没有形成部门合力，使得已有支持性政策难以真正落实到位，造成政策棚架，影响政府公信力。

(二)社区居家养老服务设施规划不周、供给不足、功能不全、使用不充分

虽然河南省社区居家养老服务设施建设正在稳步推进，但对社区养老服务设施建设和布局统筹力度不够，缺乏分区分级合理设置养老服务设施的中长期规划。虽然河南省在全国率先将配建养老服务设施作为老旧小区改造重点内容，但在居民老龄化突出、老年人口占比大的城镇老旧小区，适老化设施仍存在相对欠缺并且分布小而散的问题。虽然相关职能部门联合对河南全省社区养老服务设施规划配建情况进行了全面检查，但部分开发商分散建设、不按照设计规划建造、不交付养老设施等阻碍养老服务发展的现象仍然存在。虽然近年来河南省社区养老服务设施建设总量不断提升，但仍然供给不足，截至2021 年6 月底，社区和街道养老设施覆盖率分别仅为52.9%和36.2%，为失能和半失能人员服务的县级特困供养机构覆盖率尚不足三分之二。社区养老服务设施功能有待完善，有些社区日间照料中心只是单纯的文体活动点，与老年人期望提供的社区居家养老服务还有差距。社区养老服务设施建设与管理使用脱离，通过各种渠道进行资金投入建成的社区养老服务设施，因为无人进行有效管理，出现了设施长期闲置，损坏后无人维修，甚至建成后便被废弃等问题。

(三)社区居家养老服务的社会化程度不高、市场运营不活

虽然发展社区居家养老服务政府起主导作用，但无论是从人力资源还是资金供给来讲，政府所能提供的养老服务是有限的，满足社区居家老人个性化、多样化、品质化、特殊化和专业化养老服务需求需要社会力量的踊跃参与。而目前河南省社会力量参与社区居家养老服务的主体作用发挥不充分，虽然政府采取购买服务、建设和运营补贴、税费优惠等扶持政策激励社会组织和市场组织参与社区居家养老服务，但由于政府购买养老服务的政策不稳定，两项补贴标准不高且在补贴兑现上存在一定的滞后，企业缺乏盈利点支撑，参与社区养老的热情尚未充分激发，规模化、连锁化、品牌化的社区养老服务服务格局尚未形成。目前，河南省虽有爱馨、安泰、金秋、晚晴、寸草春晖、中民惠康、首慈等少数知名养老企业进入社区养老市场，但全省200 张床位以上的养老企业多数尚未参与社区养老。

三、河南省高质量发展社区居家养老服务业的对策建议

(一)加强组织领导，凝聚各方合力，进一步完善涉老部门合力协作的体制机制

养老服务业的发展涉及二、三十个职能部门，系统性、协同性比较强，单靠某一个部门唱“独角戏”是很难实现高质量发展的，要建立健全党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织参与、上下左右协同联动的工作机制。各级政府和职能部门要坚持系统观念，明确职权，界定责任。政府作为资金的提供者、政策的制定者、体系的构建者和关系的协调者，在财政支持、老龄政策、部门分工协作等方面的责任要清晰，民政、发改、财政、老龄、教育、公安、消防、卫生计生、国土、住房城乡建设、人力资源社会保障、商务、税务、金融、质检、工商、食品药品监管等各职能部门的责任既要具体,同时更要兼容，各部门各司其职、各尽其责，跨部门协同配合，形成工作合力。

(二)强化政策落实，丰富政策内容，增加政策供给，提高社区居家养老服务业政策支持的效率和效益

第一，要强化政策落实，梳理已经出台但未能有效实施的各级各类养老服务政策，找出主要阻滞点，列出政策、任务和责任清单，明确政策落实的时间表、任务书、路线图，将养老政策的实施情况与职能部门的绩效考核相联系，实现政策制定“最先一公里”和政策执行落实“最后一公里”的有机结合。第二，要丰富政策内容，结合河南省情，在用足、用活、用好已有支持性政策的基础上，围绕社区居家养老的用地保障、用房配建移交、综合监管、税费优惠、政府购买服务、财政支持、金融支持、人才保障、医养结合等领域，研究出台一批富有河南特色的能够适应本省“十四五”养老服务体系建设的新的务实管用的具体政策及配套措施。第三，要增加政策供给，支持家庭养老，完善家庭能力建设与可持续发展的支持政策；持续指导并适时总结开封市长期护理保险试点经验做法，稳妥推进长期护理服务体系建设，构建适应河南经济发展水平和老龄化发展趋势的可持续的长期护理保险制度政策框架；探索建立家庭病床医保支持政策；探索开展失能老年人家庭照护者喘息服务政策等等。

(三)构建社区养老服务设施规划、配建、移交、管理和使用的长效机制，确保社区养老服务设施建好、管好、用好

第一，要持续深入基层在河南全省有效开展社区养老服务设施清查整改活动，摸清家底，按照“统筹规划、均衡布局、分级设置”的原则，研究制定具有全域性、科学性和前瞻性的社区养老服务设施配建布局中长期发展规划，进一步解决建多少、建在哪的问题。第二，要强化区域养老服务资源统筹管理，指导各市制定出适合本区域实际的区域养老服务设施空间布局规划，根据区域老年人空间分布情况，统筹整合设施场地，有效利用政府和社会闲置资源。第三，在重建设的同时，也要重监管，强化刚性约束，对社区养老服务设施未建设、不符合配置标准和要求、设施长期闲置失修不利用的，责令限期整改，对拒不整改的依法依规进行处置，坚决杜绝有人建、无人管、不利用的现象和资源浪费。第四，要优化拓展社区养老服务设施功能，增加服务多样性，增强服务可及性，确保建成的社区养老服务设施不仅“好看”，更要“好用”、“好住”。支持社区养老服务设施配备康复辅助器具，逐步建立康复辅助器具社区服务体系。开展社区机构化模式，加快推进小规模、多功能、专业化的社区嵌入式养老机构的建设，推进社区日间照料中心向综合型养老服务中心发展，将乡镇敬老院打造成乡镇区域养老服务中心，就近为老年人提供专业化服务。努力提高基层医养结合能力，推动社区卫生服务机构与日间照料中心融合发展，支持乡镇卫生院与敬老院、农村幸福院合作发展，支持建设一批社区(乡镇)医养结合服务中心，将医疗卫生服务延伸到社区养老服务设施和居家老年人。

(四)集聚社会资源，撬动市场潜力，推动形成政府主导、社会力量广泛参与、市场化运作的社区居家养老服务业发展格局

第一，要积极发挥政府投资引导作用，按照“渠道不乱、用途不变、合力支持、各记其功、考核方便”的要求，统筹各类可用于社区居家养老服务的财政资金，形成资金合力。第二，要不断创新投资模式、补贴模式、运营模式，吸引更多的社会资本、撬动更广泛的社会资源参与社区居家养老服务。按照既尽力而为，又量力而行，积极稳妥可持续的要求，建立由省、市、县三级分担的长效稳定的政府购买养老服务投入机制和社区养老设施建设和运营两项补贴机制，扩大政府购买养老服务范围，提高两项补贴标准，降低服务主体运营成本，减轻运营负担，激发市场活力和民间资本潜力。完善贷款贴息政策，积极利用财政贴息激励有效信贷投入，鼓励引导社会资本进入社区居家养老服务市场。改革社区居家养老服务运营机制，引导家政服务企业、物业企业拓展服务领域，规模化承接、连锁化运营社区养老服务设施。鼓励带动性强的龙头养老企业和大批富有创新活力的中小养老企业跨地区深入社区设立服务站点，连锁运营，提高社区居家养老服务由社会力量运营的比例，推动形成以社会力量为主体的社区居家养老服务多元供给格局。第三，积极培育适老化产品研发，扩大适合老年人衣、食、住、行、医以及精神文化等日常需要的优质产品和服务供给，促进养老消费，引导消费市场升级。

(五)创新养老服务人力资源建设机制，完善人才保障体系，使养老服务人员能够培养出来、引进过来、使用起来、留得下来

第一，完善养老服务人才培养体系。指导和激励有医疗、护理、家政等专业背景的普通高校和职业院校开设与养老服务相关的专业和课程, 适时修订完善人才培养方案和课程建设标准，推进产教融合和实习实训基地建设，深化“教师、教材、教法”综合改革，建立“医”“养”“护”“管”相结合的人才培养模式。第二，完善养老服务从业人员职业技能培训机制。依托“人人持证、技能河南”建设，逐步建立省、市、县、机构四级养老服务培训体系，加大培训主体建设，创新培训形式和内容，加大培训资金支持和监管力度，有效增加培训供给，提升培训质量和层次。第三，完善养老服务从业人员职级晋升和激励保障机制。规范养老护理员职业技能等级认定制度，打通养老护理员职级晋升通道，稳步提高养老服务从业人员岗位津贴，按照政策规定落实社会保险补贴、培训补贴、职业技能鉴定补贴、工龄补贴、子女就学、住房保障等福利待遇，定期组织开展养老护理员职业技能竞赛活动及表彰活动，创新竞赛形式和内容，对获奖选手授予荣誉称号，并按规定晋升相应职业技能等级，让他们的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。第四，加强为老服务的社会工作者和志愿者队伍建设，壮大养老服务人才队伍。加快发展以老年人为重点服务对象的社会工作服务机构，实施老年社会工作服务项目，深入开展“社会工作+志愿服务”“慈善力量+社会工作”等活动，弘扬社工精神，汇聚社工力量，提升社工技能。积极推动为老志愿服务组织的培育、管理和规范运行，建立和完善促进为老志愿服务的相关政策和激励措施，探索建立为老志愿者公益服务储蓄制度，以“学生社区志愿服务计学分”、“志愿服务时间银行”等形式推行实施常态化、专业化为老志愿服务。