陈国华

（成都理工大学 马克思主义学院， 四川 成都 610059）

一、问题的提出

第七次全国人口普查数据显示，我国大陆60 岁及以上人口为2.64 亿人，占18.70%，其中65 岁及以上人口为1.91 亿人，占13.50%。较2010 年第六次全国人口普查相比，分别增长5.44 和4.63 个百分点。与发达国家相比，我国人口老龄化呈现出绝对规模大、失能半失能规模大、发展速度快、高龄化、空巢化等特征，而且还处于“未富先老”、“未备先老”的发展阶段。在这种社会背景下，建立完善“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”过程中，必须大力发展社区康养服务。

对于什么是社区康养服务，学界已基本达成共识，即以社区为依托，为全体老年人提供全生命周期的健康养老服务。但社区康养服务如何实现，学者们从不同的角度提出了不同的实现模式，如“与养+文化+产业”模式、“医院-社区-居家”联动的“医康养护”模式、“互联网+社区+体育锻炼”模式、“互联网+社区+中医药”、“康养+物业”模式等等。但这些模式大多是从单一视角进行，缺乏系统性和综合性，难以涵盖社区康养服务的全过程，无法满足老人多样化和个性化需求，缺乏宏观层面的指导意义，无法适应中国多样化的社区形态。

二、社区康养福利治理模式的内涵

20 世纪90 年代以来，治理概念得到学者们的高度认同，一致认为对于社会公共事务的处理，应打破单纯的市场范式、政府范式以及政府-市场范式，提出应由多主体、多权威共同参与，合作处理和解决公共事务。在这种社会背景与学术探讨背景下，治理这一概念被引入了社会福利领域，推动多元社会福利理论向社会福利治理转变。所谓福利治理是指通过多元福利主体结构的重新组合、权力/权威形式的重新调整、作用机制的重新融合，从而实现特定福利目标的系统性实践。福利治理概念强调的是把“福利”作为对象的治理，其根本出发点是为了满足特定社会群体主要是社会弱势群体的需要，提升他们的福祉。针对老年人的社区康养福利治理而言，毫无疑问强调的是对老年人社区康养需求的满足，把老年人的社区康养需求作为治理的对象。由此，本项研究提出的社区康养福利治理模式基本内涵包括：

其一，社区康养福利治理主体的多元化。在传统社会管理体制下，政府是老年人社会服务提供者，承担老年人社会服务的全部责任，垄断着老年人社会服务的供给。而老年人社区康养福利治理的转型则意味着把政府从传统的垄断老年人社会服务中“被解放”出来，将由全社会共同分担社区康养福利的责任，通过政府、市场、社会等多元主体的良性社会互动来实现政府重塑及社区康养服务的创新。与此相应的是，社会各主体由传统政府管理体制下的“被管理对象”转为社区康养服务治理体制下的“治理主体”。

其二，社区康养福利治理内容以老年人社区康养服务需求为本。在传统社会管理体制下，社区养老服务项目的供给大多是由“政府说了算”，政府“能提”供什么样的服务就开展什么样的服务，甚至政府觉得什么样的服务重要就开展什么样的服务，而不管不顾老年人的实际需求。而老年人社区服务项目的实施也是“自上而下”的传递模式，“指令式”的特征明显，老年人只能被动地接受“服务”。而老年人社区康养福利治理模式则强调多主体间地位的平等，强调“协商民主”，强调“多元参与”。强调老年人利益的维护、诉求的表达，强调政府、社区、社会组织、企业等多元主体对老年人社区康养服务政策的制定及实施的共同参与。尤其是强调老年人社区康养服务“与老年人商量着办”。

其三，社区康养福利治理的目标是满足老年人的康养需求，提升老年人的福祉。在传统社会管理体制下，社区服务执行的效能往往是以政策执行是否走偏为标准，社会服务执行的效能往往是由“政府说了算”或“上级部门说了算”。而社区康养福利治理模式则强调社区康养服务以是否满足老年人的需要、是否提升老年人的福祉为标准，以老年人“满不满意”为效能主要评价标准。社区康养福利治理模式的最终目标是要实现老年人社区康养福利供给、实施领域的“善治”，通过多元主体的平等参与、有效沟通、相互补充、共同协作来实现老年人社区康养需求的满足与福祉的提升，以老年人满满的获得感、幸福感为最终目标。

社区康养福利治理较传统社会管理体制而言，更突出强调社区康养服务供给主体间的合作、互动、互济、共享，从而更好地满足老年人社区康养需求，提升老年人的福祉。

三、社区康养福利治理模式的实现路径

社区康养福利治理模式实现了社区康养服务治理体制机制上的创新，促进了社区康养服务供给主体及资源更大范围、更大程度上的整合。社会康养福利治理模式的具体实现路径关键在于进一步厘清国家、市场、社会的边界，进一步强化、细化、深化各服务供给主体应该承担的责任，从而更好地满足老年人社区康养服务需求，提升老年人的福祉。

(一)充分发挥政府的引导作用，推动其向“服务型政府”转型

社区康养福利治理模式本质上是重新调整国家与社会的关系。自20 世纪末以来，西方国家由“社会管理体制”向“社会治理体制”转型，政府的角色也由“掌舵”者转向“服务”的提供者。长期以来我国的实行的“社会管理体制”，其实质是“全能型政府”管理范式。具体在老年人社会服务的供给中，实行的是以政府为主体的“补缺型”服务供给。而在由“社会管理体制”向“社会治理体制”转型过程中，在由“全能型政府”向“服务型政府”转型过程中，老年人社区康养服务供给将转变为多元主体供给参与，政府不再是社区康养服务的直接供给者，而转变为社区康养服务的引导者。具体而言：

其一，制定、完善社区康养服务的相关法律法规，充分发挥规划者职能。老年人社区康养服务的供给、传递、投送等福利治理的运行需要完善的法律法规作保障，而这一职能只能由国家或政府来承担，其他福利治理主体无法承担这一责任。首先，国家要加强社区康养方面的立法，为多元主体参与社区康养服务提供法律方面的支持，规范各主体参与社区康养服务的行为。其次，政府制定社区康养服务的发展规划，为多元主体参与社区康养服务的生产、供给、投送等各个环节提供方向上的引导，使多元主体劲往一处使，心往一处想，相互补充，相互配合，形成合力，更好地满足老年人社区康养服务需要。最后，政府要强加社会康养服务标准的制定，明确社区康养服务的内涵、界限，规范社区康养服务的范围、内容，制定社区康服务的推进原则、流程方法，强化社区康养服务的质量管理和服务保障要求。

其二，为多元社会主体参与社区康养福利治理提供支持，发挥“使能者”职能。当前我国非政府主体参与老年人社区康养服务存在着种种问题，如普通社会公众参与社区康养服务的意识不强、市场主体在社区康养资源配置过程中未能发挥基础性作用、社会组织参与社区康养服务的专业化程度不高等。在这种背景下，就要求政府为多元社会主体参与社区康养福利治理提供支持，充分发挥“使能者”职能。首先要加强公民社会的培育。社区康养福利治理模式的社会基础是公民社会。中国有家庭养老的优良传统，但也容易造成一种误解，即只承担自家父母的养老责任，对家庭之外的其他老年人的养老责任意识不强。培育公民社会，主要是唤醒社会成员的社会养老责任意识，积极参与社区康养料的公益项目及公益活动，促使每一位社会成员都为老年人的社会康养贡献一份自己的力量。其次要孵化、培育社会组织。在社区康养福利治理过程中，政府要建立社会组织孵化发展平台，降低社会组织参与社区康养服务供给的门槛，通过政府购买服务为社会组织提供资金支持，落实社会组织税收优惠政策，建立健全财政资助奖励体系，加强社会组织人才队伍建设。再次，要充分调动市场主体参与社区康养服务的积极性。私营部门参与社区康养福利治理，有助于老年人个性化康养需求的满足，有助于提升康养服务的效率。政府要降低私营部门参与社区康养服务的门槛，通过税收减免、资助奖励等优惠政策调动市场主体参与社区康养服务的积极性，着力化解市场主体在社区康养服务运营中面临的种种难题。

其三，政府要进一步承担好基础性养老职能，并承担好兜底责任。在社区康养福利治理模式下，国家或政府的角色越来越复杂化，对基础性养老服务有不可推卸的责任，也难以交由其他主体来完成。首先是要进一步扩大基本养老保险、基本医疗保险的覆盖率，努力实现实应保尽保。缩小机关事业单位养老/医疗保险、城镇职工基本养老/医疗保险，城乡居民基本养老/医疗保险的保障水平还有很大差距。逐步提高保障水平，确保老年人共享社会经济发展成果。其次是要确实承担起社区康养生态环境责任，进一步完善相关法律法规，如在《城乡规划法》、《城市公共设施规划规范》、《城市居住区规划设计规范》中“植入”老龄化元素，社区规划建设中统筹解决好人口老龄化问题。加强社区基础设施建设，打造社区康养景观，普及社区娱乐健身设施，完善优化社区无障碍设施。再次，要落实对孤寡老人、低收入老人等弱势老年人群体的兜底责任。政府应该仍然是孤寡老人、低收入老人、“三无”老人康养福利资源的最主要供给者，理应继续加大对他们养老服务的财政支出，确保他们的晚年生活不掉队。

(二)进一步明确社区康养服务向市场开放的具体路径

2016 年《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》对全面开放养老服务市场、大力提升居家社区养老生活品质进行了全面部署。立足于国家对市场主体参与养老服务的定位，在社区康养福利治理模式中，市场的作用主要通过两条路径来实现。

其一，公益性社区康养服务供给、投送应积极引入市场机制。西方福利国家的经验表明，公益性养老服务领域，引入市场主体之后，可以有效地利用市场主体之间的公平竞争、顾客至上、主动创新等机制来弥补传统行政官僚体制生产、供给、投递养老服务的缺陷。因此，在社区康养福利治理模式就是要借鉴西方福利国家的这一经验，通过政府购买服务、公建民营、公办民营等多种形式来实现政府与市场主体的合作，以此来解决政府单一主体在社区康养服务生产、供给、投递中的效率低下问题。在这一模式下，政府与市场主体之间是一种合作伙伴关系，其共同目标是更好地满足老年人社区康养需求，提升老年人的福祉。具体实现形式包括两种，一种是市场主体通过承担政府购买社区康养服务，成为了公益的社区康养服务的生产、供给、投递主体，在严格履行购买合同的前提下，通过自身的规范运作，既达到了满足老年人社区康养服务需求的目标，也实现了自己的盈利。另一种是随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场主体的社会责任感也在增强，因此要鼓励市场主体通过参与公益社区康养服务，来促进老年社会公益事业的发展。对此，政府既需要制定各种优惠政策，予以鼓励，同时也要加强监管，确保社区康养服务质量，确保公益不变味。

其二，非公益性社区康养服务应通过市场来配置资源。当前，我国的养老市场已全面放开，市场在资源配置中的决定性作用已初步显现。为此，一是需要进一步放宽市场主体参与社区康养服务的准入条件，降低准入门槛，精简行政审批环节，优化审批程序，简化审批流程，努力实现“最多跑一次”和“一站式”服务。二是要落实市场主体参与社区康养服务的各项优惠政策。社区康养服务投资大、利润率低、回报周期长，面对这种服务型产业，以追求利润、追求资本增值的市场主体的参与积极性不高。为了调动这些市场主体的积极性，在具体的运作过程中，政府积极兑现各种补贴政策及税费减免政策。三是要尊重价值规律。即市场主体在参与社区康养服务的生产、供给、投递过程中，要充分尊重市场主体的经营权、定价权，服务收费项目和标准由市场主体自确定，明晰产权关系，促进市场主体有序参与。

(三)培育和发展社会组织，充分发挥其自主性服务作用

在城市社区康养福利治理过程，要注重培育和发展社会组织，充分发挥其自主性作用，并着重解决以下问题：

其一，加强对社会组织的资金扶持力度。当前我国社会组织的资金来源渠道主要来自政府，且资金额度一般都比较小，项目周期短，资金供给不够稳定，可持续性差。因此，在未来扶持社会组织参与社区康养治理过程中，要探索建立可持续性的财政支持，并将相关资金需求常态化纳入财政预算。要建立完善依据社会经济发展水平和人口老龄化规模培育社会组织发展领域财政投入增长机制。要探索建立政府向社会组织购买社区康养服务的常态化机制，适当拉长政府购买社区康养服务的年限，保证资金的稳定性，同时也就保障社区康养服务的可持续性。另外，社会组织在未来发展过程中，要积极宣传，提升自身的公信力和知名度，以接受更多的社会捐赠。

其二，提升社会组织社区康养服务的专业性。“专业化”是社会组织的核心竞争力，不仅关乎社会组织的服务项目与服务质量，而还会对社会组织的公信力、社会声誉、公众形象产生重要影响。但目前社会组织专业人才匮乏，即便在社会组织发展较快的广东省，在35 万社会组织从业人员中，仅有829 人取得了助理社会工作师、社会工作师等相关资格，仅占0.2%。因此，在提升社会组织的专业性，当务之急是壮大社会工作者队伍，将社会工作专业人才充实到社会组织中。社区康养服务特别是与“康”相关的服务，是一项较专业性的工作，因此，社会组织要建立一支由医务工作者组成的“专业化”的志愿者队伍，以此来提升“康”的服务的专业性。

其三，积极推动社会组织转型升级高质量发展。长期以来，无论是政界还是学术界，关注的主要是社会组织“量”的增长，而忽略了社会组织“质”的提升。在社区康养福利治理过程中，要积极推动社会组织转型升级高质量发展。具体而言：一是要推动社会组织“规模化”转型升级。当前社会组织规模小，不少社会组织兼职人员多，专职人员少，甚至没有专职人员。寄希望于组织结构松散的小规模组织提供专业化的社区康养服务是不太现实的。因此，要借鉴企业的“兼并重组”方式，推动社会组织单体规模扩大，实现社会组织“规模化”转型升级，发挥“规模效应”。二是要推动社会组织“连锁化”转型。要鼓励、支持社区康养服务做得好的社会组织在不同的社区建立分支机构，拓展社区康养服务的地域范围，复制其成功的社区康养服务经验，实现“连锁化”运营，让更多的老年人得实惠。三是要推动社会组织“职业化”转型。对于社会组织的从业人员而言，既是一份责任，也是一份职业。社会组织要为其员工制定职业发展规划，开通职务晋升渠道，建立专业技术职称评价等级体系，加强职业技能培训，健全激励机制，规范职业操守，提高职业素养，从而推动社会组织“职业化”转型，以保证社区康养服务的可持续性。

(四)积极发展社区康养互助性服务，充分发挥自我服务的作用

中国有邻里互助的优良传统，俗话说“远亲不如近邻”就是这个道理。社区康养互助性服务，可以为生活在同一社区的老年人，充分利用空间距离邻近的优势，依托社区现有的养老资源，特别是老年人自身的力量，通过开展社区康养互助活动，满足老年人物质供养、生活照料、精神慰藉、医疗保健等多方面的需求，从而实现自我管理、自我服务。社区康养互助服务是社区康养福利治理模式的重要组成部分，其载体是老年人自身，老年人既是服务的供给者，也是服务的享受者。未来发展社区康养互助服务过程中，要重点解决好以下几个方面的问题。

其一，充分挖掘社区资源，搭建互助平台。社区是开展社区康互助服务的主要场所，要特别注重挖掘各方面的资源。比如活动场地，窦影在调查中发现，老年人交往需求和空间需求而叠加形成了“太阳角”。“太阳角”是指在社区中存在着因能够晒到太阳而形成的老年人常聚集的一个角落或空间。这类“太阳角”在城市社区非常普遍，在未来社区康养福利治理过程，要建设好、维护好“太阳角”，创造专属老年群体互动空间。又如加强社区老年人信息库建设，为开展结对帮扶创造条件。社区需要广泛收集每位老年人的性别、年龄、文化程度、受教育水平、职业经历、专业特长、兴趣爱好、性格脾气、生活习惯、家庭结构、居住状况、收入水平、身体状况、养老需求、参与意愿等信息，建立信息库，为结对帮扶创造条件。

其二，拓展互助类型，形成多元化互助服务。社区康养互助服务，实质就是在整合老年人群体的同质性与异质性，实现老年人自身资源与老年人自身需求的有效对接。可以将兴趣爱好、人生经历、生活习惯、养老需求相同的老年人组织在一起，开展丰富多彩的活动如琴棋书画、郊游等，一方面可以丰富老年人精神文化生活，削减晚年的孤独感，另一方面，也可以为老年人展示自我提供平台，更好地实现老年价值。

其三，重视服务培训，提升服务水平。社区康养互助服务的健康发展，离不开对老年人有针对性地培训，才能保证服务质量，降低服务风险。在服务培训的内容方面，尤其重视健康护理培训和心理慰藉培训。健康护理培训如何测量血压、如何测量体温、如何测血糖等简单的日常照护服务；如何处理突发疾病、如何处理意外摔倒等突发情况的简单处理。精神慰藉的培训包括如何处理家庭关系、如何处理亲子关系、如何处理邻里关系等人际关系知识的培训；如何进行心理疏导、如何进行情感分析、如何排解负面情绪等简单的心理知识的培训。培训的形式可以多种多样，如利用老年大学、社区老年培训班等，也可邀请专业的医护人员、心理工作者为其举办讲座，还可以制作一些短视频、抖音等趣味性较强的培训方式。总之，社区康养互助服务培训的开展，既可以提升老年人自身康养质量，也可以提升康养互助服务质量，推动社区互助康养朝向“专业化”方向发展。