杜英杰，陈伟伟

(华设设计集团股份有限公司，南京 210014)

城市群是我国新型城镇化的主体形态，是促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈作为城镇化发展到较高阶段的成果，现已成为拓展区域发展空间、释放中心城市发展潜力的重要载体，有利于中心城市发挥集聚效应、强化经济韧性，对参与区域竞争、带动地区发展具有重要意义[1-2]。现阶段，我国已识别出34个中心城市都市圈，在顺应以城市群为主体形态推进新型城镇化的趋势下，我国城市化进程已经进入以核心大城市引领周边区域协同发展的都市圈化阶段[3]。

2017年，宁夏回族自治区作出重大部署，提出推动银川都市圈建设。同年底《银川都市圈建设实施方案》发布，方案提出要打造以银川为核心，辐射带动石嘴山、吴忠、宁东基地协同发展的银川都市圈，形成同城效应和整体优势，带动沿黄经济带发展，提升区域整体竞争力，推动宁夏发展新增长极。加快推进银川都市圈建设是自治区顺应新时代城市发展的必然要求，是自治区顺应以城市群为主体形态推进城市化的趋势下所作出的重大决策。

交通运输是区域经济和社会发展的基础产业，便捷通达的一体化综合交通运输体系是支撑都市圈发展的重要因素[4-6]。交通一体化的内涵包括设施网络一体联通、运输服务一体衔接、体制机制一体协同等，是差异化而不是一样化、单一化[7]。为适应城镇化新阶段、新形势、新特征，发挥交通运输的开路先锋作用，实现银川都市圈基础设施的互联互通、公共服务的共建共享，提出交通一体化发展策略，以交通运输一体化支撑都市圈参与全国竞争，对把银川都市圈建设成西部地区综合竞争力较强、高度一体化发展的现代化都市圈具有重大意义。

1 都市圈现状特征

1.1 区位特征

银川都市圈地处我国西北，位于宁夏回族自治区北部，是沿黄经济带上的重要节点，同时也是青岛至拉萨、临河至磨憨以及福州至银川运输通道的交会点，区位优势显著。

1.2 城镇化特征

截至2020年年底，我国常住人口城镇化率为63.89%，正处于城市化加速阶段的后半段。宁夏常住人口城镇化率达64.96%，略高于全国平均水平，其中银川都市圈城镇化率为77%，超过南京都市圈的73%和合肥都市圈的65%，根据“诺瑟姆曲线”，银川都市圈已步入城镇化发展后期，城镇化增速趋缓。

1.3 产业特征

银川都市圈的城镇格局和产业布局轴向集聚特征明显。三市一地(银川、石嘴山、吴忠、宁东能源化工基地)的主要城镇节点沿包兰铁路、宝中铁路和109国道、110国道等国省道布局。都市圈基本形成以能源化工为支柱、以农产品加工业为主导、以旅游业和特色食品业为优势的产业体系，其中工业产品主要包括煤化产品、煤机、钢材、水泥、电力等，主要输往华北、华中等地区。三市一地中银川、石嘴山和宁东主要为能源化工、装备制造等产业集聚区，吴忠主要为商贸及特色食品产业集聚区，而旅游产业则形成以沿贺兰山、沿中部绿洲及沿黄河的三条轴带多点分布格局。

1.4 交通特征

近年来，银川都市圈已经形成以铁路、公路和干线航线为主骨架的综合交通运输网络。公路网络进入网络提质、结构优化、衔接强化的发展新阶段，公路交通基础设施完善，高速公路网“三纵两横一环”结构基本形成，“一横五纵”国道网和“八横四射”省道网通达各地，有力地支撑着都市圈交通路网的内外衔接。铁路网络逐步完善，在包兰铁路和太中银铁路的基础上，银西高铁和银兰高铁(银中段)开通运营，标志着都市圈正式迈入高铁时代。航空枢纽初显规模，2019年银川河东国际机场旅客吞吐量达到1 057.5万人次，成功迈入千万级机场行列[8]。

银川都市圈客运服务品质好，服务模式丰富，其中公路客运发展平稳，城际、城市、城乡、镇村4级客运网络初步形成，农村客运班车的通达深度和广度不断提高，城际公交以及往机场、宁东等重要节点的客运公路定制班线有序开行；铁路客运通达兰州、西安、北京、天津等多个重要城市；截至2020年年底，航线量达88条，共369个航班，连通了1个国家和地区、63个城市以及65个机场。

银川都市圈货运物流发展基础雄厚，货运枢纽型、生产服务型、商贸服务型、口岸服务型、综合服务型等多种类型物流节点空间网络体系基本形成，且银川作为铁路直达伊朗德黑兰的始发(到达)城市，标志着宁夏参与“一带一路”建设、打造丝绸之路经济带重要支点实现了重要突破。惠农陆路口岸、银川开发区陆路口岸功能不断完善，与天津、青岛、阿拉山口和霍尔果斯沿海沿边口岸建立了区域通关一体化协作机制，实现了“属地申报、口岸验放”的便捷通关，东向出海、西向出境的开放通道不断完善。

2 交通运输发展存在问题

从银川都市圈承担宁夏回族自治区参与外部竞争的历史使命及自身更高质量的发展要求来看，目前银川都市圈综合交通运输体系仍有一系列短板。

2.1 面向国际：对外交通联通度不高

(1)与呼包鄂榆、兰西平原、关中平原等周边集群发展区域的联系仍有提升空间，高速铁路建设仍需推进，青银通道等方向的高速铁路运输能力有待提升。

(2)航空快线服务能力有待加强，国际航线全面停飞，难以支撑都市圈的中阿(中国-阿拉伯地区)门户、区域枢纽定位；国内直飞航线不足(仅33个城市)，往长三角及珠三角主要城市、国内重要商贸旅游城市的直飞航线仍有加密空间。

(3)国际陆港建设潜力有待挖掘，银川国际公铁物流港建设进程缓慢，中欧班列开行指标不足，回程货源仍需大力开拓[9]。

2.2 面向区域：交通网络竞争力不足

(1)高铁通道“肠梗阻”问题仍然存在，呼包银兰、青银两大高铁运输通道尚未贯通，银川都市圈的枢纽转换作用尚未显现；普速铁路覆盖不足，与鄂尔多斯、阿拉善左旗等地区无铁路联系；此外铁路复线率低，运能饱和，始发终到车的数量有限，铁路运输能力无法满足服务区域内运输需求。银川都市圈内普速铁路运力运能如表1所示。

表1 银川都市圈内普速铁路运力运能

(2)过境交通与都市圈交通混合相互干扰，如G109国道作为过境货运通道穿越银川市区与都市圈交通混合，青银高速(银川至宁东段)既作为国家级高速承担中长距离运输功能，又作为银川东绕城高速公路承担都市圈短距离运输功能，长短距离交通混合，相互干扰。

(3)瓶颈路段及节点交通堵塞，如由于S303省道和S304省道仍未贯通，车辆须跨越黄河绕行，又因黄河二桥通行免费，跨河交通进一步集聚，导致在银川黄河二桥形成交通瓶颈路段。

(4)公路网与城市道路网衔接不畅，银川绕城高速公路与城市骨架路网衔接不足，互通及出入口较少，银川绕城高速公路互通的平均间距较大，约为5.6 km，而乌鲁木齐(西部培育型都市圈核心城市)与南京(东部发展型都市圈核心城市)分别约为3.1 km和2.0 km；同时银川城市快速路体系尚未建立，快速转换的交通需求主要由绕城高速承担，周末、节假日潮汐交通造成南绕城高速和东绕城高速的出入城口在高峰时段常态化拥堵。银川与乌鲁木齐、南京绕城高速公路互通对比如表2所示。

表2 银川与乌鲁木齐、南京绕城高速公路互通对比

2.3 面向都市圈：交通一体化程度不深

银川都市圈多层次城际道路网络尚未形成，目前都市圈内以高速公路、国家干线公路和部分省道网构成的骨架网为主，缺乏地区性免费直连通道，且国省干线存在局部瓶颈路段及待贯通路段，以及部分路段等级较低等问题，都市圈节点城市间快速联系不便、重要旅游景区间客源互送能力不足。

(1)都市圈节点城市间快速客运服务能力不足，仅银川往吴忠方向开行高速列车和城际列车，其余地区尚无快速轨道交通。普通客运铁路在班次安排、时效性等方面均难以满足都市圈城际出行的需求；时效不强，通勤时间较长；车次较少，三市一地间的铁路班次与南京至镇江相比，仅为后者数量的1/15；班次不优，超过30%班次在21时至次日6时，与通勤商务出行时间不匹配。都市圈节点城市间的铁路时效性如表3所示。

表3 都市圈节点城市间的铁路时效性

(2)以银川为核心半径20 km的核心圈层客运支撑不足，城际公交的线路组织、票制及票价仍为公路班线客运模式，整体服务水平不高。综合多源数据分析都市圈客运出行特征，结果表明：银川都市圈城际客运基本形成核心圈层和紧密圈层两个圈层，核心圈层内的部分区域与银川市区发展已经呈现连绵化发展趋势，客运出行尚未呈现高频次的通勤出行特征，紧密圈层联系总量相对成熟型都市圈来看并不高。都市圈公路出行联系强度如表4所示。

表4 都市圈公路出行联系强度 (人次/天)

(3)公共客运衔接不畅，尤其是公共客运线路与目的地间“站到门”换乘不便问题凸显，造成公共客运吸引力较低。调研各方数据，统计测得银川与宁东间的通勤交通量约为4.4万人次/天，而铁路及城际客运承担比例仅约2%，城际客运主要依赖公路。宁东至银川的各交通方式联系如图1所示。

图1 宁东至银川的各交通方式联系

(4)旅游客运体验不佳，目前银川都市圈的旅游交通主要依托公路，南北向依靠京藏通道，通达情况较好，但都市圈公路交通对沿黄河走廊的景区交通支撑较弱，尤其是都市圈东部地区公路交通路网对景区交通的支撑较弱，在自驾游不断被普及和全域旅游业不断发展的背景下，缺少免费公路快速通道，都市圈难与景群资源联动，实现客流互送。城际旅游公交对景区支撑较弱，旅游快线公交与旅游专线公交数量不足，且现有旅游公交运行速度低、时间长，制约了旅游吸引力。同时贺兰山东麓旅游带、黄河金岸旅游带等景区之间缺少便捷的交通路网串联，各景区之间主要仍依靠公路交通联系。都市圈重点景区公路时效性如表5所示。

表5 都市圈重点景区公路时效性

3 都市圈发展的SWOT分析

银川都市圈交通运输一体化是一项系统性工程，需要三市一地的政府协同规划、统筹兼顾，建立资源共享、优势互补、统一高效的综合交通运输体系。利用SWOT法剖析银川都市圈面临的机遇和挑战，可以充分发挥优势、弥补短板，探索适合都市圈的交通一体化发展策略[10]。

3.1 优势

银川都市圈地处我国西部第二条南北综合运输通道与欧亚大陆桥复线两大交通走廊的交汇点，是福州至银川运输通道的起终点，是华北、东北连接青藏高原的重要通道，是新一轮西部大开发战略的重点区域，是呼包银、陕甘宁和能源化工金三角的重要组成部分，交通区位优势显著。

2020年，银川都市圈在宁夏回族自治区呈现出“3—6—7”特征：土地面积占自治区约27%；常住人口数量为432万人，占自治区60%；GDP(国内生产总值)为2 838亿元，占自治区72%。银川都市圈已经成为自治区最具潜力与活力的地区，都市圈首位度较高。

银川都市圈目前已基本形成以铁路、公路、航空为主骨架的综合交通运输网络，银西高铁的开通促进了地方经济结构的完善和升级，实现了客流增长和经济发展之间的良性互动，有利于银川都市圈与西安、郑州、成都、重庆等大城市开展更紧密的联系。

除2020年受新冠肺炎疫情影响外，2015年至2019年间银川都市圈旅游业收入平均年增长率约为18%，游客总数平均年增长率约为22%，其中接待的海外游客数量增速较快，每年均接待6万人次以上，旅游业成为银川都市圈重要的战略性支柱产业。银川都市圈旅游数据如图2所示。

图2 银川都市圈旅游数据

3.2 劣势

2018年是推进银川都市圈的开局之年，与其他都市圈相比，其整体发展起步较晚，人口、经济总量较小，目前尚处于培育期[11]。且银川都市圈位于内陆，不沿边、不沿海，对外开放优势不大，西有贺兰山天然屏障，南有白芨滩自然保护区，黄河南北穿境而过，拓展边界较为明显，发展受地缘限制。

此外，银川都市圈三市的经济发展和社会发展存在显著差异。2020年，银川在都市圈内呈现出“5—7—7”特征：土地面积占都市圈约49%，常住人口占都市圈66%，GDP占都市圈69%。而石嘴山和吴忠两市GDP之和仅为银川GDP一半，且银川已发展为都市圈核心城市，交通投入力度更大，三市发展的不均衡性会因此进一步扩大，甚至制约区域交通一体化发展[12]。

3.3 机会

在城镇化发展新形势下，银川都市圈代表宁夏回族自治区参与外部竞争迫在眉睫。国家层面，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》要求培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》提出将银川打造成全国性综合交通枢纽城市。自治区层面，《银川都市圈建设协同发展实施规划》《银川都市圈建设实施方案》均要求银川都市圈发挥交通运输先导与引领作用，作为国家内陆开放重要支点、宁夏回族自治区高质量发展核心增长极，要综合交通运输体系，借力国家综合运输通道，进一步强化交通网络建设，支撑一体化发展格局，服务宁夏培育核心增长极形成外向竞争合力，服务交通强国建设。

此外，都市圈一体化向纵深发展已进入关键期，都市圈各节点城市联系更加密切，不同圈层节点间呈现出不同的运输需求，高频次的商务出行、通勤出行特征逐渐显现，银川市区与周边新兴组团呈现连绵化发展趋势，滨河新区与宁东能源化工基地产城融合趋势显现。

3.4 风险

2022年2月，国家发展改革委发布《国家发展改革委关于同意西安都市圈发展规划的复函》，正式批复《西安都市圈发展规划》，这将进一步提高西安都市圈对西北地区资源的集聚能力。在人口、通道等资源有限的情况下，为应对与周边都市圈的区域竞争，银川都市圈需提高自身的综合竞争力。

此外，在都市圈层面推动交通运输一体化的高位协调机制仍需完善，一体化决策与执行机构和领导小组工作机制有待固化。都市圈三市一地在交通基础网络建设对接、客运服务跨行政区协调、物流产业分工协作等层面均需进一步明确共商、共推机制。

通过上述SWOT分析可知：目前，全国仅6个都市圈发展规划得到国家批复，银川都市圈尚处于培育期，规模体量不足，内部发展不均衡，一体化体制机制尚未建立，随着区域竞争的加剧，需要进一步加强政策引导和支持，提升三市一地的积极性，以便在挖掘内需、激发创新和促进开放上更好地发挥作用。

4 交通运输一体化发展思路与对策

4.1 发展思路

充分发挥综合交通运输网络对区域一体化的支撑和引导作用，基于基础设施互联、运输服务共享、体制机制协同，从外畅内达、便捷同城、协同共享、四位一体4个方面提出了银川都市圈交通运输发展对策，为都市圈的资源高效配置和交通运输一体化提供了有力支撑，对培育现代化都市圈发展具有重要意义。

4.2 发展对策

以三市一地城镇空间格局为基础，充分发挥都市圈铁路、公路、民航等交通方式的比较优势。立足全国，建成通达全国主要城市群、国家级运输通道的快速交通网，推动都市圈融入全国乃至国际；立足区域，建成模式多样、无缝衔接的城际交通网，满足都市圈的通勤与生活商务需求；立足都市圈，建成高效便捷、服务优质的运输服务网，全方位满足三市一地客货流通及产业分工协作的交通需求。针对银川都市圈一体化发展的优劣，提出的发展对策如下：

(1)打造外畅内达的对外交通网。

完善对外交通网络，贯通银川都市圈出海、出境通道，提升区域协作及辐射带动能力，形成都市圈乃至全国主要城市群核心城市2～5 h的交通圈。加密航线网，持续发展银川市与国内主要城市之间的空中快线，打造华东经银川至新疆、东北经银川至西南和华北经银川至西藏3条大通道；开拓国际航空市场，增开国际航线，加快推进银川机场枢纽航线网络建设，提升其通达能力。稳步建设铁路网，加快建设包头至银川高速铁路，积极推动银川至太原高速铁路(银川至绥德段)纳入国家中长期铁路网规划；扩容普速铁路网，增强与既有干线铁路网的衔接，提高铁路网络的微循环能力，推动银川市区货运外绕线建设，完善园区铁路专用线建设。优化公路网布局，进一步完善高速公路网络布局，拓展往内蒙、陕西、甘肃等方向的通道，加深都市圈各节点城市间高速公路联系，形成都市圈八大高速公路对外出口通道；推进国省道升级改造，提高干线公路服务沿线产业、旅游景区等各类节点的能力；加强公路与城市路网的衔接，尤其是公路与城市道路网络衔接，打通进出城瓶颈，实现都市圈内通外畅。

(2)构建便捷同城的都市圈交通网。

建设复合型的城际道路网，对现有公路进行升级改造，构建高、快、普复合型城际道路网，服务都市圈的主要经济节点，减少过境交通与城市交通、客运交通与重载货运交通之间的相互干扰，亮化三市一地互联互通主干道，改善国省道照明条件，提高夜间通行安全，提升都市圈的出行效率，改善出行质量。都市圈多层次城际道路模式示意如图3所示。

图3 都市圈多层次城际道路模式示意

建设低成本的公共客运网，构建快、普、支三级城际公交网络，依托高速公路网络，开行“站到站”的快速直达城际公交快线；依托干线公路网络，灵活采用“大站快车”与“多站停车”的线路组织模式，合理设置沿途停靠站点，增加高峰时段与节假日期间的发车班次；逐步开行城际公交普线，推进三市一地城市公交向近郊重点乡镇、新兴组团和产业园区延伸，逐步开通城市公交延伸线。建设多样化公共客运，鼓励都市圈内班线客运转型，提供定制班线、通勤班线等灵活的“门到门”运输服务；打破行政区域界限，借鉴“捆绑经营、对等发车”等模式经验，逐步完善城际公交运营机制；科学引入网约车，增加客运有效供给，提供差异化服务；推动都市圈范围内的出租车跨市运营，便利三市一地居民异地打车返城。都市圈三层次城际公交线路组织模式示意如图4所示。

图4 都市圈三层次城际公交线路组织模式示意

(3)培育协同共享的综合交通枢纽群。

提升银川都市圈枢纽建设水平及集散能力，完善客货运输枢纽布局，促进重大交通枢纽设施区域共享、高效衔接，提升都市圈客运效率及货运协作水平。

建设一体衔接的客运枢纽。统筹布局，立足区域资源，以都市圈内多交通方式客运高效换乘为目标，打造银川河东机场、银川火车站门户型枢纽，建设吴忠城东综合客运枢纽、石嘴山站综合客运枢纽城际型枢纽，推进三市一地内部片区型枢纽建设，形成布局集约化、换乘便捷化、运行高效化、服务精细化的三级客运枢纽体系；持续优化各类客运枢纽多方式衔接条件，提高空铁联运、公铁联运能力，推动客运场站配套城市公交枢纽、出租汽车停靠、旅游集散等多种功能，提升交通枢纽多方式无缝衔接及综合开发。

培育分工协作的物流枢纽。依托三市一地的交通优势、资源优势和产业优势，优化物流节点布局，提升枢纽地位，推动银川都市圈成为丝绸之路经济带的重要物流枢纽。建设银川多式联运物流枢纽、石嘴山大宗商品物流枢纽、吴忠商贸物流中心、宁东能源化工物流集聚区。构建国际货运通道，推动银川河东国际机场临空经济发展，促进航空口岸与临空经济区、综合保税区融合发展，全力建设现代化航空港物流集散中心。积极申报中欧班列铁路场站对外开放项目，推动宁夏国际货运班列品牌化、常态化运行，增强对通道沿线货源的双向集聚能力，打造区域性国际物流中心；提升石嘴山保税物流中心(B型)服务能力，完善多式联运、国际中转等保障服务功能。

(4)建立四位一体的交通运输管理体制。

引导三市一地政府及相关主体共商合作，推动交通管理政策重点突破，合力构建都市圈交通运输规划协调、管理协同、政策一体的治理体系。推动建立三市一地规划体系一体化，交通运输相关规划的编制应与国家和自治区交通运输上位规划以及国土空间规划等规划衔接协调，加强规划的实施跟踪并及时调整优化。建立健全相关管理制度及标准规范，推动三市一地在高速公路差异化收费、城际公交运营等领域实现政策协同突破，持续推进三市一地交通运输管理机制一体化。提高交通运输管理信息化水平，支撑客货运资源跨市域高效配置，实现三市一地交通运输管理数据互联、管控协同、服务共享。

5 结语

银川都市圈交通运输一体化要以区域融合发展为前提，充分发挥交通运输的开路先锋作用，紧扣一体化和高质量两个关键，把握一体化发展的内涵和要求。尽管银川都市圈交通一体化已取得一定进展，但面对更高质量的发展要求仍然存在一些挑战，建议在未来发展中重点关注政府与市场、地方与中央关系，充分考虑以人民为中心的思想，加强通勤化、适老化交通供给，同时处理好跨黄河通道的交通疏解及供需关系。