斯 阳 李露萍

高校机关作为高校践行“两个维护”的第一方阵，是高校贯彻落实党中央和教育部决策部署的“最初一公里”。2020年10月，中央和国家机关工委印发《关于破解“两张皮”推动中央和国家机关党建和业务工作深度融合的意见》，直指机关党建和业务工作在有效融合、深度融合、全面融合中存在的协同问题和成效问题。高校机关作为机关的一种类型代表，具有机关的一般属性，也存在党建和业务的“两张皮”等问题。切实破除高校机关党的建设和业务工作“两张皮”，促进高校全面从严治党落实落细，推动党建与业务工作深度融合，不仅关系着大学内涵式发展的建设效能，更与推进高校治理体系和治理能力现代化建设、落实立德树人根本任务密切相关，是高校“双一流”建设的题中之义。

本研究以上海地区若干所“双一流”高校机关为例，通过问卷调查结合访谈等方法，了解高校机关党建和业务工作融合发展现状，探索建立高校机关党建和业务融合工作机制，以实现高校机关的卓越治理和高质量发展。

一、协同治理概念内涵

在本研究中，协同治理强调的是参与主体的多元性、相对平等性、互动性和行动的共同结果。实际上，在我们的调查中，确实发现包括“双一流”建设高校在内，多数高校机关都面临着发展上的协同困境与治理难题。由于高校乃至教育系统整体设置规划存在机关协同上的先天不足与机制上的欠缺，各自为政、“两张皮”现象等的存在也说明高校机关单位存在治理的“碎片化”倾向，加之机关工作的行政化惯性与管理上的内卷化倾向，高校机关也不断遇到形式主义、官僚主义等问题。协同治理从根本上说，是指多元主体之间通过互相协调、建立合作、资源共享、共建发展等方式实现合作互助，对提升组织效能、实现协同善治提供了新的理论和实践视角。基于此，本研究从政治基础、主体协同、结构协同、监督协同、信息协同、领导协同、考核协同等7个维度入手，探索并构建主体明晰、多元互动、有机协同、层层传导、问责有力、正向激励“七位一体”的高校机关党建和事业发展深度融合、长效协同工作机制，切实发挥党建引领作用，推进高校机关高质量建设，更好地服务高校卓越学术、卓越育人的中心工作。

二、高校机关党建和业务工作协同融合现状与问题

课题组从高校机关的政治建设、作风建设、干部队伍建设和协同治理水平等方面展开调查，面向上海地区若干所一流建设高校和一流学科建设高校机关，共发放问卷602份，回收有效问卷600份，有效问卷率为99.67%。调查发现，上海“双一流”建设高校机关党建与业务融合发展取得一定成效，但鲜见相关的制度设计，在系统性推进深度融合方面还有努力空间。

（二）价值取向：加强高校机关党建和业务工作协同融合共识较高。破解高校机关建设的“两张皮”，全面提升机关党建和业务工作协同融合水平，对于实现高质量发展、推进治理体系和治理能力现代化建设具有重要意义。在对“要加强党建和业务工作的深度融合”的认同度调查中，受访者的平均认同度高达4.29。形式主义官僚主义等作风问题长期困扰着高校机关和事业单位发展，2019年以来，党中央进一步强化整治四风问题，高校机关在整治形式主义和官僚主义上的作用显现，有近半数的受访者认为“很大程度消除了形式主义官僚主义”，仅有少部分认为“情况跟以前差不多”。

（三）机制协同：责任制协同落实欠缺机制保障。加强和改进机关党的建设，必须牵住责任制这个“牛鼻子”。根据调查，在落实基层党建责任制、党风廉政建设责任制、意识形态工作责任制的过程中，高校机关虽然建立起了责任制，但并未建立起有效的协同落实机制，仍存在各部门“自扫门前雪”等情况，有些具体工作虽有协同，但并未建立机制保障。高校受访者中，只有约3成认为“有相应机制、高效协同”。

对于落实“四责协同”机制的关键，高校的受访者在认知上存有差异。具体来说，一流建设高校的受访者较强调“党委书记落实第一责任”，而其他高校受访者更强调“各部门、各层级间的责任分配机制、问责机制的建立”。在落实“四责协同”机制中，抓的最好的是“党委主体责任”的明确与落实，认同比例高达49.17%，而选择“党委书记第一责任”“纪委监督责任”两项的均低于10%，这在一定程度上反映出受访者所在高校在落实党委书记第一责任、纪委监督责任上略显不足。对于所在高校在落实“四责协同”机制中的难点，“班子成员履行‘一岗双责’”是选择最多的，高达35.00%。

（四）信息协同：高校机关部门间存在信息壁垒。网络平台是高校党建和业务工作实现精准化与动态化管理的重要信息载体。在高校机关协同融合做得最不够的方面，信息协同是选择最高的，占比23.67%，其次两项选择较高的一个是行动执行协同，达到20.67%；另一个是信息协同的缺乏，其具体表现为党建归党建、业务归业务，二者的管理存在清晰切块、共享性与兼容性较差等问题。数据的分散与不兼容直接带来高校机关管理上的效率低下、沟通成本提高以及协作发展难度加大等问题。可见，打通机关内部各单位、部门之间的信息壁垒，提升信息化协同建设、强化信息传递是提升高校机关工作效率和治理效能的关键。

（五）执行协同：高校机关跨部门执行协同存在“推诿现象”。对跨部门协同推进工作情况，认为很满意的仅有24.3%。高达半数的受访者认为机关最需要克服的问题是“推诿现象”，另有各2成左右的受访者认为“执行力不强”和“缺位、错位现象”是最需要克服的问题。这说明，高校机关工作交叉的“结合部”推诿规避、甚至无人问津的情况确实存在。可见，机关内部分工过细带来一定的负面效应，机关部门间的协同机制缺失也是一个突出问题。

（六）监督协同：高校机关存在监督不平衡等问题。党的十八大以来，党内监督工作持续深化，不断开拓新局面、取得新进展。但高校严的氛围还没有完全形成。高校机关治理中存在着纪委监督、审计监督、巡视巡察监督、检查考核等多种监督形式。调查发现，高校监督工作存在统筹不够和不平衡现象。在认可度调查中，有近半数受访者对高校机关“日常监督还不到位，管理监督流于形式”“工作多条线落到支部、基层疲于应付”等表示认可。“避免重复监督”“避免多项监督在同一时段落到同一部门”“避免重形式轻整改”等3项是受访者认为目前最需要解决的问题，分别占比20.67%、19.24%、15.89%。

（七）队伍建设：高校机关人员培养与考核满意度较低。高校机关干部队伍建设是推进党建和业务协同融合的基础。随着高等教育现代化进程的不断推进，我国高校专业教师相关的聘任与评价制度在与世界一流大学对标的过程中不断改进，为高校提高人力资源优化配置、建设良性竞争激励机制提供了基础。但与之相对应，在高校“去行政化”的呼声中，一些高校片面地将“去行政化”与“去行政专业化”混淆，早早停掉了高教管理职称系列；简单地将“人员编制精简”与“精减管理队伍”混淆，机关管理人员的选用机制、激励机制和考评体系建设水平明显滞后于高校学科学术治理水平。关于“如何评价所在高校当前机关干部培养工作”，认为做得特别好的有约18.50%，同时，约23.83%的受访者认为“论资排辈、不太好，看个人关系或者发展受限、没有方向”。高达93.17%的受访者认为需要加强学校机关人员队伍建设。受访者对高校机关人员发展有关方面的满意度比较低，不到3.6分，其他对部门领导班子、本部门工作氛围、机关服务意识等方面满意度均在4分以上。

三、建立高校机关党建和业务工作协同融合的对策建议

高校机关处于承上启下的中枢位置、贯彻落实的关键环节。高校机关政策水平的高低、执行力的强弱，直接影响着高校立德树人根本任务的落实、制度机制的有效运转，是高校治理体系和治理能力的直观体现。在协同治理理论视域下，基于调研，本文认为，应当通过构建主体明晰、有机协同、层层传导、问责有力、正向激励的长效协同工作机制，做到建设内容上重组合、形式上重联合、方法上重协同、效果上重融合，实现目标上同向发力，主体上多元互动，责任上分工明晰，动力上自动互动联动，坚持以上率下、一级抓一级，一级带一级、层层抓落实，形成协同联动、齐抓共管、以问题和结果为导向的工作格局，从而提升高校机关建设的质量和效能，建设“让学校党委放心、让全校师生满意”的模范机关。本文从政治认同、领导协同、主体协同、结构协同、监督协同、信息协同、考核协同等7个维度出发，提出提升高校机关在党建和业务协同融合程度的对策建议如下。

（一）提高机关政治认同，夯实政治基础。强化政治建设在高校机关建设中的统领作用。高校机关首先是政治机关，把政治建设摆在首位，用党的创新理论武装头脑，坚定理想信念，做到旗帜鲜明地讲政治。增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”是高校机关的首要任务和崇高使命。习近平总书记强调，提高机关党的建设质量，必须做好“三个表率”。“三个表率”是政治要求，核心是讲政治。加强机关党建和业务工作的融合协同，必须把落实管党治党政治责任作为最根本的政治担当，不断提高政治站位，压紧压实高校党委全面从严管党治党政治责任，进一步完善学校“四责协同”机制。“四责协同”机制是一项系统工程，高校党委主体责任是根本，党委书记第一责任人责任是关键，纪委监督责任是保障，班子成员“一岗双责”是支撑。特别是要抓住“一岗双责”这个薄弱环节，确保“一岗双责”落实具体化、精细化、制度化，实现“四责协同”机制的横向协同与纵向联动。高校机关要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务构建新发展格局，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，确保习近平总书记和党中央决策部署在高校贯彻落实、落地生根。

（二）发挥党建和业务工作“双带头人”作用，强化领导协同。机关党委要把上级党组织决策部署的落实、职能部门履职尽责的成效、机关工作作风的改进、师生的满意度提升作为机关党建成效的重要标准，进一步增强推进机关党建和业务工作深度融合的政治自觉、思想自觉和行动自觉。同时，要着重发挥机关“双带头人”作用。《中共教育部党组关于高校教师党支部书记“双带头人”培育工程的实施意见》提出，2020年底，力争基本实现“双带头人”书记选拔方式全覆盖，使教师党支部书记普遍成为“双带头人”（党建和学术双带头人）。在我们的调查中，7成高校机关的受访者表示所在部门领导是党建和业务工作“双带头人”，其中，8成以上认为部门的“双带头人”作用发挥明显。可见，对高校机关而言，“双带头人”制度是行之有效的。应进一步在高校机关内坚持完善“双带头人”培育工程，鼓励党建和业务工作两手抓、两手都要硬。在机关干部选拔任用上，确保选拔政治强、业务精、作风好、纪律明的机关部门干部担任党政和业务“双肩挑”正职，加大党务干部队伍培养，促进党务和业务能力双提升。同时，进一步发挥高校机关党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。目前，高校机关部门党员人数多、占比高，很多部门已经是党员百分百覆盖。加之党员领导干部相对集中，风向标的效应更强。要进一步把要求机关干部讲政治、懂规矩、守纪律同激励干部抓改革、搞创新、提效率统一起来，鼓励开拓作为，支持善做能为，问责无所作为。各党组织在开展党的理论政策等学习活动与业务工作有机结合，努力将学习成果转化为谋划工作的思路、促进工作的措施，支部书记讲党课等也要做到党建与业务工作深度融合，以学促进、学以致用。

（三）树立协同治理理念，形成多元主体合作共识。协同治理强调的是通过社会不同子系统或不同参与主体之间的相互协作与配合，以促进不同参与主体间的利益调和与联合持续行动，实现系统内部的有序运转。调查发现，现行的高校机关岗位职责说明偏重于各个部门内部岗位工作内容的描述，对于跨部门业务的推进缺乏协同体制机制支持。在新时代高校治理中，无论是学科建设、人才培养、科学创新，都在大力提倡“交叉融合”。高校机关的业务主体与职责设置一定程度上滞后于高校发展要求。价值共识是串联行动主体、打通渠道、实现合作的必要支撑条件，加强高校机关党建和业务工作协同融合，探索构建高校机关党建和业务工作协同机制，首先要提升各部门的共同体认识、树牢融合发展、协同治理的观念。深刻把握高校机关党建围绕中心、建设队伍、改进作风、服务师生的职责定位，在此基础上树立并拓宽多元主体合作共识，以跨部门任务性工作为突破口，进一步明确牵头部门、协调部门、参与部门、落实部门、督办部门等，形成多部门共建和党建与事业融合发展的价值认同。比如，通过高校机关党建和业务的整体谋划部署，推动机关部门年度工作计划和党支部年度工作计划的统筹制定，推动机关党建和业务工作联动式评价考核，用业务工作实绩检验党建工作成效。

（四）加快高校机关大部制改革，打造协同结构。高校机关内部各行动主体间的分工是高校管理日趋科学化与精细化的必然结果。在协同治理的框架下，各行动主体间的分工合作有助于清晰角色定位、实现权责匹配，达到提升管理效能的目的，但同时，也带来了利益分隔、管理碎片化等问题。尤其在高校机关重点领域和关键环节上，存在机关内部的单打独斗、各自为政；“结合部”和薄弱环节上，出现利益冲突、相互推诿等问题。要健全党建和业务融合发展的机制，找准融合发展的结合点，充分发挥党建对中心工作的引领和服务保障作用。通过加快高校机关大部制改革，避免部门越设越多、增加协调难度等，实现再组织化，打造跨部门协同结构，激发各行动主体跨部门协同治理的主动性与积极性。紧贴高校机关部门的职责任务、重点难点工作来谋划推进党建工作，用系统思维和辩证思维，明确责任清单、风险清单、环节流程、考核评价等细化安排，支持和鼓励跨部门工作中的资源共享、队伍共建、制度共创，形成知责明责、履责督责、考责问责的闭环链条，实现同向发力、同时发力、全面发力，达到治理效果的最大化。

（五）加强监督的横向协同与纵向联动，落实协同监督。高校的内部监督是提升高校治理效能的关键保障。高校纪委要切实发挥协助、监督、推动作用，实现监督在高校内部治理中的综合发力、同频共振。要从根本上将高校内部的监督检查资源进一步整合，优化内部监督体系，科学安排监督检查，切忌打卡式检查、为监督而监督，切实避免重“痕”轻“绩”式监督，发挥监督在“减存量、遏增量”上的作用，尤其要紧盯“一岗双责”落实中存在的短板，靶向施治，确保“一岗双责”落实具体化、精细化、制度化，以协同监督驱动学校改革发展。要将机关的党风廉政建设与职能部门的廉政风险防控深度融合，抓好党风廉政建设各项工作任务的落实和廉政风险、业务风险点的排查及防控，监督于问题未发之时，密切关注苗头性、倾向性、潜在性问题，早发现早提醒、真容错敢纠错、讲政策给出路，旗帜鲜明地鼓励担当作为、问责失责无为、惩治腐败行为，形成风清气正的政治生态和发展环境。同时，要进一步健全高校巡视巡察、检查督查上下联动机制。实践早已证明，仅靠高校内部监督体系难以取得很好的监督成效，因此要加强上级党委和纪委对高校的垂直领导和纵向监督，形成上下纵向联动、校内横向协同的监督机制，加强政治监督，确保党的教育方针得到贯彻落实。

（六）搭建信息共享平台，实现信息协同。机关改革或业务流程再造离不开数据信息的共享和流通。因此，应以信息化建设为抓手，以教育数字化变革为动力，加快高校机关的信息协同平台建设，促进信息化平台一体化建设有序推进。首先从“硬件”方面入手，推动高校机关内部各单位间的办公系统的一体化、简洁化建设，着力解决教学、科研各管理单位和人力资源管理部门自建“孤岛式”信息系统，破解因职能划分过细带来的信息数据的碎片化分布情况或职责推诿等问题，及时、准确整合有关党务与政务资源和信息，打通服务盲区，实现“一网通办、一网统管”。同时，融合线上线下多种形式，通过定期召开有关工作联席会议等形式，彻底打通各单位、部门之间的信息壁垒，强化信息传递，提升服务的智能化、精细化与便民化，以信息共享平台建设为桥梁，推进各部门间的信息协作机制建设，实现信息统筹管理平台共享。

（七）发挥高校机关评聘考核的“指挥棒”作用，实现考核协同。应建立健全机关人员发展的多通道和立交桥。破“五唯”（唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖励）给高校评价制度特别是教师职称制度改革指明了方向，也为高校机关考核指明了方向。高校机关要做到以研究性工作为前提，以工作实效、业务水平为基础，以促进党建和业务工作融合发展水平为考核指标。鉴于“双带头人”制度的行之有效，可以探索将机关支部考核和部门工作考核一并进行，为破除“两张皮”提供制度保障。同时，各高校要尽快恢复和完善“高教管理序列职称评定”，充分肯定管理是一门科学，肯定机关管理工作的专业性。“参评高校管理序列职称评定”是受访者选择最多的发展要求，说明恢复高教管理职称评审是高校机关人心所向。通过评人和干事相结合、考部门和考支部相结合，探索和落实党建和业务融合考核。在推进过程中，学校机关需要出台有关制度性安排，提出促进机关党建与业务工作融合考核的路径和举措，及时总结、推广高校机关党建和事业融合发展的典型案例，发挥先进典型的示范带动作用，选树一个、带动一片，营造对标先进、学习先进、争当先进的浓厚氛围。

总之，应针对高校机关在党建和业务深度融合过程中存在的差距，关注高校机关重要领域和关键环节，聚焦职能部门结合部和薄弱环节。通过建立由党委统一领导、机关党委具体负责、机关职能部门和各基层党支部密切配合的党建和业务工作融合工作机制，构建高校机关政治认同、领导协同、主体协同、结构协同、监督协同、信息协同、考核协同“七位一体”的协同融合治理，将高校机关党建和业务工作同研究、同部署、同落实、同检查、同考核，进一步强化政治建设在高校机关建设中的统领作用。“三不”（不敢腐、不能腐、不想腐）一体化推进，巩固发挥“双带头人”的引领作用，注重发挥高教管理序列职称评定和机关考核的指挥棒作用。充分发挥信息化在高校治理中的带动作用，实现务虚和务实、学与干相结合，制度设计、制度优化和制度执行相结合，权力监督、业务监督和有效问责相结合，评人和干事相结合，考部门和评支部相结合。探索机关党建和业务融合考核，实现高校治理体系和治理能力现代化，推进高校卓越治理，为高等教育的高质量发展提供有力保障。