邓莹璐

产城融合是在推进新型城镇化发展过程中，面对“空城”“鬼城”等产业发展与城市建设分离现象而提出的一种城市发展的创新思路。产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，两者不可分割、相互影响。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调，要“深入推进以人为核心的新型城镇化战略”，这是立足于时代要求和我国基本国情提出的重大战略部署。产城融合是促进城镇化发展路径由“物的城镇化”向“人的城镇化”转型的必经之路，是“十四五”时期提升城镇化高质量发展的有力抓手。从产城融合的理论视角出发，深入剖析湖南株洲新型城镇化发展过程中存在的主要问题，并进一步提出以产城融合提升新型城镇化发展的对策建议，对于积极推进城市转型、城乡统筹以及区域高质量发展均具有重要意义。

一.“产城融合”的理论概述

（一）“产城融合”的内涵

早在2011年，中共四川省委、四川省人民政府出台了《关于加快推进新型工业化新型城镇化互动发展的意见》，其中明确提出“‘两化’互动、产城融合”的发展理念。之后，专家学者们从不同的角度对产城融合的涵义做了进一步解读。经济学家陈云认为，产城融合需要将服务的重点锁定在居民的活动区域、工业园区域以及商业区域当中，并且在融合的过程中应该保证新型城镇具有一定的独特性。苏林等在对产城融合的理解中指出，“产”包括工业、服务业及各种相关产业形态，“城”指管制、生产、协调、服务等各类功能的城市集聚作用，产城融合发展的理想状态体现在新城区建设与高新技术良性互动上。丛海彬等认为，产城融合由产业、城镇、人、土地、就业、居住等实体要素和思想、观念、政策理念、制度、社会环境等非实体要素构成。本文结合国内众多学者的研究成果，对产城融合的涵义做出如下概述：在一定区域范围内，围绕协调发展理念建立起的产业发展与城市功能相辅相成、协同共进，且以人本导向作为新型城镇化发展目标的一种良性动态发展状态。

（二）产城融合对新型城镇化发展起到的战略性作用

1.产城融合促进了城镇化与工业化的良性互动。产城融合在城镇化和工业化良性互动中发挥着推动作用。党的十八大报告中明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”工业化和城镇化是一对“孪生子”，工业化是城镇化的发展动力，城镇化是工业化的有力支撑。一方面，产城融合能够提高生产的集中性和规模化，优化工业结构，延伸产业链条，发挥经济的集聚效应，进而有效推动城镇化进程；另一方面，产城融合能够在一定地域空间内塑造良好的投资环境和消费市场，通过投资和消费需求的不断扩张，持续拉动工业经济增长和结构优化升级。

2.产城融合推动了“人的城镇化”的提速发展。产城融合是“以人为本”城市发展道路的理性回归。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出，新型城镇化的核心是“人的城镇化”。这就要求城镇化发展要从“土地城镇化”向“人口城镇化”转变，应按步推进公共服务均等化，重视城市公共服务设施建设，重视医疗、教育、养老等公共资源投入，重视从根本上提升民众幸福指数。产城融合是把产业和人口合理地融合在一起，在完善产业功能的同时，加入相关的城市服务功能，有效搭建产业、城市和人口三者之间良性互动的有机体系。只有充分挖掘人的生产生活需求，从顶层设计、功能服务、设施搭建等方面进行科学统筹，才能真正引导产业规模与质量、人居生活品质不断地提高，从而实现真正意义上的产城融合。

3.产城融合强化了城市空间的合理布局。当前城市区域发展不协调的现象依然存在。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”由此看出，城镇化建设应防范一线城市的“过度城镇化”，也要避免三线以下城市和乡镇的“滞后城镇化”，应重点布局大城带小城、小城带乡镇的协调发展格局。产城融合将促使城市规划建设管理水平不断提高，满足建设用地高效集约的要求，这有利于实现城市空间和规模结构的合理布局，继而形成一个分工合理且协调发展的城市群体系。

二.存在的主要问题

（一）体制机制不顺畅，影响产城融合发展质量

体制机制不顺畅是影响产城融合的关键因素。从行政体制方面来看，当前各级政府部门将“简政放权、放管结合、转变政府职能”作为工作重点，简政放权工作取得了阶段性成效，但仍存在部分权力下放不彻底，下放事项含金量不高等现象；从财政体制方面来看，部分县域省级园区不是一级预算主体，不能享有独立的财政管理权限，财权与事权不相匹配，制约了园区享受财政优惠政策扶持，难以激活企业发展活力；从土地管理制度来看，由于居住、工业和商业用地价格存在差异，土地资源难以实现最优配置，土地管理精细化程度不高，存在土地利用不集约现象。

（二）产业发展不协调，制约产城融合发展速度

从产业生态学来看，主导产业、优势产业、基础产业相互补充协调发展，技术密集型企业、资本密集型企业和劳动密集型企业有机共存，才能促进整个城市社区生机勃勃、和谐有序。近年来，株洲产业结构不断得到优化，三次产业增加值占全市地区生产总值比重由2016年的7.1∶51∶41.9调整为2020年的8.2∶46.3∶45.5，第三产业占比提高了3.6个百分点。但总体而言，株洲第三产业的发展整体实力不强，市场竞争力欠缺，有待进一步提速。2019年，株洲市市辖区第三产业实现增加值782.1亿元，占市辖区地区生产总值比重为49.3%，分别落后长沙（67.1%）、衡阳（66.5%）、岳阳（58.5%）17.8、17.2、9.2个百分点。从第三产业内部结构看，现代服务业和新兴服务业明显落后于传统产业，其中金融保险、信息传输、计算机服务和软件业、科学研发与技术服务等高附加值、技术知识密集型为主的现代服务业发展较为缓慢，这在一定程度上阻碍了社会资源的优化配置、人力和技术资本素质的提升。

（三）园区支撑不充分，挤压产城融合发展空间

目前，株洲有国家级开发区1个，即株洲国家级高新技术产业开发区，按照一区四园的架构分布，包括天元区河西示范园、芦淞区董家塅高科园、石峰区田心高科园、荷塘区金山科技工业园；省级开发区5个，即株洲经济开发区（株洲云龙示范区）、渌口经济开发区、攸县高新区、醴陵经济开发区、茶陵经济开发区；省级工业集中区1个，即炎陵县工业集中区。近年来，株洲园区经济发展不断提速，园政体制各有特色，产业链发展意识有所提升，招商引资取得了显著成效，园区工业集中度由2014年的69%提高到2019年的78%，园区对GDP的贡献率由2014年的40%提高到2019年的64%。

然而，对比先进地区现代产业园区的做法，株洲园区建设依然存在以下四个方面问题：一是各园区同质化竞争显现。高新区、石峰区均提出建设新能源汽车产业链，渌口、攸县、茶陵均提出重点建设电子信息产业链，但对于各园区如何协同发展缺少深入思考和协调，导致了一定程度的“内卷”。二是主导产业定位模糊。尽管针对各个园区均进行了产业定位，但当前所呈现的园区特色不突出，甚至出现“先项目后产业”的倒挂现象，重复引进与低效引进并存，主导产业规模不大，产业集聚效应不突出。三是公共服务配套资源供给不足。园区建设多以项目拉动，基础设施方面会优先考虑工业生产需求，而忽略了人居环境与公共服务的需求，教育、医疗、商贸、通讯等公共服务设施建设不足，文娱消费、金融服务、公共交通等服务体系支撑不力，导致难以提高流动人口集聚度。四是园区队伍建设不强，尤其缺乏园区发展的配套专业人才，熟悉产业项目建设、善于园区运营管理的干部不多，优秀的专业技术人员引不进、留不住。

三.对策建议

（一）理念先行，倡导城市规划科学化、人性化、集约化

1.先进的发展理念是产城融合的发展基石，应广泛借鉴新加坡、苏州工业园等国内外产城融合成功经验，树立“产城一体、以人为本、绿色集约、创新发展”的先进城市发展理念。只有先从发展理念上改变先生产后生活、先产业后城市、先经济效益后生态效益的旧式发展理念，才有可能科学地处理好城镇化与工业化、经济发展与城市生活、经济发展与生态环境的辩证关系，才能从全局角度深入贯彻产业发展与城市建设协调并进的本土化发展思路。

2.前瞻的城市规划是产城融合的有力保障，要做到产业发展和城市发展协调并进，科学、人性、集约的城市规划必不可少。一是编制基于产城融合视角下的城市总体规划，合理配置城市各片区中生产、生活、生态用地的比例和规模，科学布局工业、商贸、居住等城市功能，努力完善城市布局形态，实现交通道路结网布局，水木林草疏密有致，同类产业聚集发展。二是制定株洲国家自主创新示范区产城融合发展规划，统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等功能分区，打造以“一刻钟生活圈”为特点的社区中心，形成人居高效生活模式。三是推动实现经济发展规划、城镇化规划、产业规划、土地规划、园区规划等“多规合一”，做到规划合理，严格落实。四是形成由政府相关部门牵头、智库专家咨询和广大城镇居民献计献策“三方参与”的规划制定机制，既要体现党委政府的决策理念，也要体现专家学者的科学指导，还要反映城镇居民的人本需求。

（二）夯实基础，确保体制机制高效化、灵活化、精细化

努力构建有利于产城融合发展的体制机制是推进新型城镇化建设的驱动力量。

1.建立高效的行政管理体制。按照应放尽放的原则，充分下放建设项目准入审批、选址审批等多项行政审批权限，同时考虑对城区范围内国家级、省级园区规划范围内项目下放市级审批权，对县域省级园区规划范围内项目下放县级审批权。

2.建立相对灵活的财政体制。设立园区相对独立的财政体制，在县域省级园区建立园区本级财政，明确用财政返还比例，将园区规划范围内缴纳的各种规费、土地出让金返还园区。

3.建立精细的土地管理体制。按照“控制总量、优化增量、盘活存量、提升质量”的原则，严格控制建设用地规模，加快低效利用土地再开发工程，采取旧城改造、原地整治、提档升级等方式盘活存量土地，提高节约集约用地水平。

（三）以产促城，引导园区建设特色化、差异化、集群化

1.着力优化城市产业结构。一是加快新兴产业的培育。立足株洲经济发展现状，不断完善战略性新兴产业发展规划，推进战略性新兴产业由小到大、由大到强的变革。及时淘汰高耗能、高污染的落后产能，改造传统大工业、大制造，全面推进轨道交通、新能源、新材料等优势产业的转型升级。二是加快第三产业的跨越。高度重视生产性服务业的发展，深入推进生产性服务业与先进制造业互动发展，着力促进生活性服务业品质提升，努力加强公益性服务业资源供给。加快现代服务业集聚区建设，抓实龙头企业发展，发挥带动作用，确保规划的服务业集聚区落地。三是加快配套产业的跟进。产业发展不仅依赖于产业自身，还需要一系列配套产业的衔接。在高度分工基础上形成配套产业体系是当前株洲产业发展的重要环节。

2.着力提升园区产业支撑。株洲应发挥现有园区的战略优势，加快推进新园区建设以及老园区升级，引导产业向园区集聚，突显产业支撑作用，促使园区成为城市经济发展的增长点。一是推进园区特色化发展。合理定位园区主导产业，建设完善“南航北轨、东材西汽”的产业格局，进一步实施“一园一特色、一园一品牌”的发展战略，重点建设交通装备特色产业园、航空航天特色产业园、新型陶瓷材料特色产业园、复合新材料特色产业园。二是推进园区差异化发展。科学调整园区布局，发挥各个园区的比较优势，实现招商引资工作地有序承接和交流，形成“良性竞争、优势互补”的发展格局。三是推进园区集群化发展。依据各个园区的主导产业培育产业集群，通过优惠政策、资金安排、要素供给、平台搭建等方面的引导使产业进一步向园区集聚，保障园区招商引资的针对性、产业配置的科学性、企业规划的前瞻性。

（四）以城兴产，促进城市建设协调化、系统化、生态化

1.着力加强城乡统筹，形成协调化城镇布局。坚持因地制宜的原则，科学构建中心城市、次中心城市、县城、集镇、新型农村社区协调发展、互促共进的新型城镇体系。一是坚持把新城区作为城市扩容、产业升级、人口聚集的主要阵地，高标准、高起点、高效率建成云龙新城、武广新城、枫溪新城、金山新城等区域性新城。二是加快株洲老城区提质升级工程，加快棚户区改造和背街小巷整治，着力构建综合交通运输支撑体系，努力打造公交都市、畅通城市。三是加强城区与县域之间的联系，把建设株醴都市圈和醴炎县域经济走廊作为新兴增长极，促进产业园区产城融合组团化发展。四是建设一批宜居宜业的美丽乡村、特色小镇，提高小城镇建设品质和吸纳能力。

2.着力提升配套服务，形成系统化城市功能。一是提升教育、医疗、金融、养老、商贸等领域服务供给的规模和质量，注重承接人口集聚衍生的生活消费需求。二是加快建设园区科研开发、资源共享、技术创新、商贸物流、管理咨询等公共服务平台，全面提升园区配套服务能力，为园区产业集聚创造有利条件。

3.着力建设基础设施，形成生态化宜居空间。一是加快城市水、电、气、道路、公交等多项基础设施建设，积极推进综合管廊试点工程和智能电网工程，增强区域公交接驳能力，切实解决产业新城“出行难”问题，尽快实现公共基础设施与园区的功能对接，促进基础设施园城无缝对接。二是推广数字化、智能化城市建设，打造智慧城市管理模式。努力做好政务事务管理、城市运行管理及经济建设管理等领域的综合平台建设，基本实现城市公共数据资源整合和共享，加快建设“无线城市”，实现公园、绿地、广场等公共场所免费Wi-Fi全覆盖。三是以塑造宜居空间为目标，综合整治环境污染，推进城市修补生态修复工程，实施工业废水处理利用、重金属废渣综合治理等项目，推进公园、绿地、水体建设，积极打造国家级“海绵城市”。