文／林晓萌

我国《未成年人保护法》的系统修订，确立了国家在未成年人保护方面的最终责任，①宋英辉：《国家亲权：未成年人检察职能定位的基础理念》，《国家检察官学院学报》2021年第1期。开启了“民政统筹协调+检察法律监督”双引擎的未成年人国家保护格局。②最高人民检察院第九检察厅编：《未成年人检察》（2020年第4辑，总第20辑），中国检察出版社2020年版。《未成年人保护法》第一百零五条规定：“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督。”国家通过法律授权，将未成年人保护法律监督的重任委以检察机关，最高人民检察院适时在全国推开的未成年人检察业务统一集中办理工作，启动的“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动，则有力保障了法律的落地实施。

未成年人保护法律监督，顾名思义，兼具“未成年人保护”和“法律监督”两层含义：前者决定了其应遵循未成年人保护的普适规律，赋予其价值理念方面的特质；后者则昭示了其公权力属性，为检察机关划定了行权边界并提出内在要求。少年司法富有改革创新精神，法律监督代表着审慎守正的公法立场，二者看似是“火”与“冰”的关系，实则可以有机统一于未成年人保护法律监督之中。

国家治理现代化新发展格局下，如何发挥检察职能奏响未成年人保护和法律监督的“冰与火之歌”，推动未成年人保护工作行稳致远，是检察机关需要回答的“时代之问”。笔者认为，可以从认识和实践两个层面进行把握：在认识层面，应当从法律监督和未成年人保护各自坚持的立场出发，在法律监督基础理论下厘清检察机关职权界限，并将未成年人保护价值理念嵌入其运行机制中；在实践层面，以类型化划分受案范围为逻辑起点，结合不同类型的法律监督制度的发展现状和成熟程度，区别规划发展路径。接下来，本文尝试围绕上述思路略陈管见，以期对实践有所裨益。

一、划界之思：我国检察机关法律监督的嬗变与启示

检察机关法律监督与未成年人保护法律监督属上下位概念，后者是前者在未成年人保护领域的实践，二者相辅相成、互相影响：检察机关实施法律监督的一般规律和场域、边界当然对未成年人保护领域产生约束，但未成年人保护领域的实践也在调整和丰富着检察机关法律监督的内涵和形式。探寻检察机关法律监督的演变过程和运行规律，对于开展未成年人保护法律监督具有先导性意义。

（一）我国检察机关法律监督制度的历史演变及省思

新中国成立后，我国检察机关的监督范围经历了从“一般监督”到“法律监督”的演变过程，由新中国成立之初的“苏联式”的“一般监督”，变为以刑事诉讼监督为核心的“法律监督”，之后“法律监督”又逐步扩展至民事诉讼、行政诉讼领域，并建立了检察公益诉讼制度。

新中国成立初期，我国检察制度设计取法苏联，通过1954年《宪法》和1954年《人民检察院组织法》的规定确立了一般监督模式，①1954年颁布的《人民检察院组织法》第三条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”第四条规定：“地方各级人民检察院，依照本法第二章规定的程序行使下列职权：（一）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；（二）对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；（三）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（五）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；（六）对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。”其监督的对象既包括作为公主体的国家机关及其工作人员，也包括作为私主体的公民，既涵盖诉讼活动也包括特定行政行为。②胡婧：《检察机关法律监督适用范围省思》，《天津大学学报》（社会科学版）2020年第2期。但1979年颁布的《人民检察院组织法》以及1982年颁布的《宪法》，将检察机关定位于国家法律监督机关，将检察机关法律监督的场域限定为主要围绕刑事诉讼活动展开，用刑事诉讼法律监督取代了一般监督。③1979年颁布的《人民检察院组织法》第五条规定：“各级人民检察院行使下列职权：……（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”这之后，法律监督的内涵又随着时代的发展而不断丰富，民事诉讼监督、行政诉讼监督和公益诉讼制度相继被纳入法律监督范围。比如：2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订的《人民检察院组织法》规定，人民检察院的职权包括依照法律规定提起公益诉讼以及对诉讼活动和监狱、看守所的执法活动实行法律监督等。④2018年颁布的《人民检察院组织法》第二十条规定：“人民检察院行使下列职权：……（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督……”由此，三大诉讼监督和公益诉讼制度构成了检察机关法律监督的基础格局。

对未成年人保护法律监督而言，检察机关法律监督的发展嬗变具有重要启示意义：第一，作为公权力，法律监督必须边界清晰，否则不仅有违“法无授权即禁止”的公权力运行规则，也不利于自身的规范、长足发展。新中国成立初期的“一般监督”之所以效果不彰，其主要原因在于过于宽泛的权力定位使监督边界不明、重点不清，致使实操时让人感到“无从下手”。第二，法律监督的发展要根据国家权力结构和治理方略的变化而变化。随着国家权力结构和体制机制的发展演进，检察机关法律监督的范围也在不断调整，以便适应国家发展变化，使国家治理目标得以有效实现。

此外，检察机关法律监督的原理也为未成年人保护法律监督划定了两项行权界限：一是法律监督应属于对事监督而非对人监督，不应直接指向公权力机关外的其他单位、组织和公民个人，①此处是指将其作为法律监督对象的限制，但并不等同于检察机关对于其他组织和公民个人未履行未成年人保护责任的行为不能采取措施。上述情形下检察机关依然具备履职和发挥作用的空间，例如可制发社会治理类检察建议，直接督促相关组织和个人履职尽责；再如可督促相关行政管理部门落实监管职责，通过行政活动达成目标。其中，前者属社会治理范畴，后者则仍在广义的法律监督范畴之内。且对行政管理活动的法律监督也仅限于法律授权的部分具体行政行为；二是检察机关作为司法机关，法律监督必然与其检察履职密切相关，因此法律监督线索的来源也应为“在履职中发现”。当然，有鉴于少年司法的特殊性，新时代未成年人检察工作的职权范围要更为丰富、广泛，既包括案件办理，也涵盖预防犯罪和大量社会化工作。

（二）新时代法律监督的发展趋向

近年来，在推进国家治理现代化的进程中，社会治理方略发生了调整，监察体制改革、司法体制改革等重大体制改革叠加推进，检察机关由此把握机遇让法律监督权得到了新发展。如今，法律监督的对象不再限于诉讼活动已成为各方共识，并呈现出全新特点和发展趋势：一是诉讼监督格局优化，更加注重多元均衡发展，既往“重刑轻民”的观念得以扭转，刑事、民事、行政三大领域诉讼监督开始“齐头并进”；二是公益诉讼制度极大丰富了法律监督的内涵，检察机关作为公共利益的代表，通过公益诉讼行使法律监督职能，为法律监督找到了新的发展方向，使法律监督的范围向社会治理和公共管理领域扩展。

法律监督的发展为未成年人保护法律监督创造了条件，《未成年人保护法》第一百零五条的规定“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督”，也为其提供了直接的立法依据。此外，最高人民检察院在全国推广的未成年人检察业务统一集中办理工作，打通了“四大检察”的法律监督渠道，使法律监督的融合性和紧密度更强。当然，未成年人保护法律监督的复合性特征并非“法律监督”向“一般监督”的复归，它只是立足于新时代未成年人保护宏观格局而进行的制度谋划，其吸收了国家亲权理论、最有利于未成年人原则等先进价值理念，经过理论论证和实践检验，更有助于提升工作效率、发挥整体功能，达成对未成年人进行全面综合司法保护的目标。

二、理念之辨：少年司法价值观念的嵌入与引领

理念是实践的先导。对未成年人保护法律监督而言，少年司法和未成年人保护的特殊理念为其提供了运行机制的内在逻辑，赋予其灵活性与创新性的特质。发展未成年人保护法律监督，既要遵循法律监督的运行原理，也要积极践行和体现对未成年人的特殊保护，以实现未成年人法律监督规范运行和未成年人利益最大化的有机统一。

（一）以“最有利于未成年人原则”统领工作全局

《未成年人保护法》中的最有利于未成年人原则，是儿童利益最大化原则在我国的本土化表达，也是未成年人保护最重要的价值理念之一。检察机关承担法律监督职能，由于检察业务的多样性和非同质性，如何总结提炼涵摄法律监督整体的清晰脉络指引，成为一个难题。在未成年人保护法律监督领域，最有利于未成年人原则的确立使得这个难题得以迎刃而解。未检部门采取“捕诉监防教”一体化机制，开展未检业务统一集中办理工作，业务类型虽然广泛但“形散而神不散”，以最有利于未成年人原则统领涵摄未成年人保护法律监督全局，能够有效完成法律监督工作的整体串并，实现检察领域对未成年人的全面综合保护。

从这一角度来看，未成年人检察工作虽然始于刑事检察，但在开展民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼法律监督方面更具理念和资源上的优势，这源于未检检察官对少年司法理念的熟稔，他们了解未成年人的身心发展特点，也更能精准地把握最有利于未成年人原则的核心要义。

《未成年人保护法》第四条将最有利于未成年人原则细化拆分为六项内容，有利于增强未检工作实践中的可操作性。依据这些规定，未检检察官在日常的法律监督工作中，应落实好对未成年人的特殊优先保护，顺应未成年人的身心发育规律，做到保护与教育相结合，尊重未成年人的人格尊严，注重保护未成年人的隐私，善于听取未成年人的意见，这些就是对最有利于未成年人原则的最好践行。

（二）坚持督导而不替代的监督立场

督导而不替代的立场是由检察机关的法律监督地位决定的。保护未成年人是国家和社会的共同责任，涉及众多职能部门。《未成年人保护法》确立了未成年人保护工作的协调机制，细化了相关部门的具体职责。在今后的工作中，“各司其职、各负其责”将成为提升未成年人保护工作水平的关键要素，而检察机关的使命就是发挥法律监督职能，确保各部门履职到位。

监督的要义在于督促对方自行履职纠错，有鉴于此，针对法律监督过程中发现的问题，检察机关应当及时督促提醒相关部门人员，并加强事后跟踪，在必要的情况下协同推进工作。当然，权利侵害的具体情形有轻重缓急之分，在受损权利有高度的时效要求、不及时止损或将造成不可逆后果的特殊情况下，检察机关可先行介入且具有正当性。例如，针对因监护侵害、监护缺失处于高度危困状态的未成年人，检察机关在履行法律监督职责的同时有必要对其迅速展开监护干预和保护救助，防止损害结果升级，且事后的督促工作不可或缺。

（三）遵循比例原则优化监督方式

未成年人保护法律监督中，监督内容的多样性和监督方式的多样性兼而有之，坚持比例原则，符合提高司法效率和节约司法资源的双重要求。对未成年人保护而言，及时修补受损权益尤为重要。针对法律监督中发现的未成年人权益保护问题，在符合法律规定的前提下，检察机关应依据比例原则优化监督方式，尽量将对未成年人的伤害降至最小，以更加高效地达成权利保障的目标。

从检察机关法律监督的总体状况看，刚性监督方式的效果通常更好，但程序往往烦琐，办理周期也长。未成年人保护工作强调合作，因此检察机关与其他职能部门在社会化工作中建立了联系，形成了协调机制，为用柔性监督方式高效解决问题创造了有利条件。

具体而言，在进行未成年人保护法律监督工作中，对于能够快速处理落实的轻微监督事项，检察机关可以充分发挥工作协调、情况通报、检察关注函的作用从快处理。举例来说：在公益诉讼中，检察机关可积极通过诉前检察建议将问题解决在程序前端；在侦查监督中，鉴于纠正违法通知书的违法性要求更强，而纠正违法类检察建议相对柔性且更具提示性意义，检察机关可结合具体情形选择适用；在审判监督中，检察机关应积极构建“以抗诉为中心”的多元化审判监督格局，综合运用纠正违法通知书、检察建议等手段，实现法律监督适当性与效率性的有机统一。

（四）注重沟通协调与凝聚合力

传统法律监督以诉讼监督为主，来源于司法活动，运作于诉讼程序，监督对象也较为固定，呈现出封闭性特征。但是，未成年人保护却具有显著的社会治理属性，需要各方通力协作。因此，未成年人保护法律监督的一大特点，便是由强调诉讼监督向注重沟通配合和凝聚各方力量的法律监督转变，①最高人民检察院第九检察厅编：《未成年人检察》（2020年第4辑，总第20辑），中国检察出版社2020年版。无论是发现线索还是解决问题，都有赖于各方凝聚的合力。综上，检察机关在未成年人保护法律监督工作中，有必要主动加强与公安、法院及相关政府职能部门及共青团、妇联等单位的合作，完善信息共享、线索移送、联合调查、情况通报等机制。此外，在检察机关内部，未检部门也应当强化与控告申诉部门、公益诉讼部门、刑事执行部门等的沟通协作，建立健全线索转交、信息共享等机制，通过内部高效的衔接提升监督的质量和效果。在未检业务统一集中办理的起步阶段，检察机关还应积极开展案件会商、业务研讨、联合培训等工作，补足未检检察官在行政诉讼监督、民事诉讼监督、公益诉讼法律监督方面的专业短板，提升其履职能力。

三、基点规范：未成年人保护法律监督范围的类型化划分

《未成年人保护法》将未成年人权益概括为“生存权、发展权、受保护权、参与权”四大项，具体内容涉及未成年人生活的方方面面。从全面保护的立场出发，将涉及未成年人权益的内容一揽子纳入未成年人保护法律监督范畴，具有重要且积极的意义。其中，科学划分受案范围是推动未成年人保护法律监督规范、长足发展的逻辑起点。同时，受案范围的确定应坚持原则性与灵活性相统一，既不能逾越未成年人保护法律监督权力的边界，也需充分关注未成年人权益保护的现实需要，确保在关键领域的工作与职责不缺位。

（一）诉讼监督

诉讼监督是法律监督的核心内容，包括刑事、民事和行政诉讼监督等。其中，刑事诉讼监督内涵最为丰富，处于检察机关诉讼监督的中心位置并且还向其他诉讼方向进行延伸，涵盖了刑事诉讼全流程，包括对公安机关的立案监督、侦查监督，对法院的审判监督以及刑事执行监督、刑事申诉监督等。而民事和行政诉讼监督经过发展，也涵盖了对审判、执行和调解活动的监督，其监督范围也很广泛。

未成年人检察业务的特征决定了未成年人诉讼监督的特殊性：一是范围更广。作为唯一以诉讼对象划分的业务类型，未成年人诉讼监督同时涵盖刑事、民事、行政三大诉讼领域。二是内涵更丰富。《刑事诉讼法》设专章规定了包含合适成年人到场、社会调查、法律援助等在内的未成年人刑事案件诉讼程序，《社区矫正法》也设置了专章“未成年人社区矫正特别规定”，这些特别程序与规定丰富了诉讼监督的内涵。三是形式更多样。除“检察建议、纠正违法、抗诉”等常见形式外，未成年人诉讼监督还包括2020年修订的《未成年人保护法》中增加的“督促、支持起诉”，以及更具灵活性的工作协调、情况通报、检察关注函等，这是未检业务对发展法律监督工作所作的贡献，也是推动未成年人保护法律监督规范长足发展的体现。

（二）公益诉讼

公益诉讼是法律监督的重要组成部分，它的确立进一步丰富了法律监督的内涵，对既往以刑事检察和诉讼监督为主的传统检察职能在监督对象的范围、监督途径的方式两个方面都有所拓展。①胡卫列：《中国检察公益诉讼基本特征和理论制度构建》，《人民检察》2019年第15期。传统公益诉讼主要集中在“4+1”②即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护等。领域，《未成年人保护法》明确规定，未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。可以看出，未成年人公益诉讼正式完成了由“等外”到“等内”的“正名”。

虽然未成年人保护全领域的公益诉讼检察工作已经全面放开，但发展初期检察机关在开展各项具体工作时仍应量力而行，比起事无巨细、事必躬亲，不如提纲挈领、集中精力突破那些具有普遍性、重点性的问题，进而形成“办理一案、治理一片”“拓展一项、成熟一类”的社会成效。

“公益”概念带有模糊性，容易泛化，因此必须牢牢把握“公益”中权益的延展性和涉及对象的不特定性，来对未成年人公益诉讼的公益范围进行区分识别。类型化的未成年人公益诉讼领域应当包含以下几种：一是未成年人人身安全领域，如交通安全、校园安全、活动场所安全和设施安全等；二是未成年人网络空间权益领域，如隐私权保护、个人信息安全等；三是未成年人商品和服务领域，例如食品药品安全、玩具文具质量保障等；四是未成年人文化和发展领域，例如出版物和音视频的内容安全、禁烟酒、禁入网吧和KTV、文身管理等。这些领域暴露的问题通常具有普遍性，且多为社会治理的痛点与难点，符合公益诉讼对象不特定性和权益延展性的基本特征，应当成为检察机关公益诉讼的重点关注对象。

（三）适度拓展的涉未成年人社会治理法律监督① 广义上讲，未成年人检察行政公益诉讼也涉及检察机关对行政机关履职的监督，同样属于涉未成年人社会治理法律监督范畴。本部分所指涉未成年人社会治理法律监督，是指行政公益诉讼外的其他社会治理法律监督活动，主要涵盖两方面内容：一是对关系特定未成年人权益、不涉及公共利益的案件、事件的监督；二是不直接涉及具体的未成年人权益，而是对法律规定的未成年人保护重要制度、机制中履职情况的监督。

检察监督向行政执法活动适度延伸，是新时代检察权的重要特征，②苗生明：《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》，《中国法学》2019年第6期。这是行政权广泛覆盖社会结构中权力制衡的必然结果，也为社会治理领域的涉未成年人法律监督活动提供了正当性理论基础。

在我国未成年人保护“双引擎”驱动的基本架构中，检察机关负有最终的监督职责。③宋英辉：《国家亲权：未成年人检察职能定位的基础理念》，《国家检察官学院学报》2021年第1期。《未成年人保护法》第一百零五条“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督”的表述，从立法层面为法律监督范围的拓展提供了依据。因此，检察机关对行政管理领域的法律监督应当适度扩展，立足法律授权的职权范围，依据《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《民法典》《义务教育法》《社区矫正法》等法律中有关未成年人权益保护的具体规定，科学确定重点监督范围：一是对专门矫治教育行政决定及执行情况进行法律监督。随着《刑法修正案（十一）》和《预防未成年人犯罪法》的施行，专门矫治教育的行政化运作模式已基本成形，且因专门矫治教育的行政决定涉及未成年人重大权利处分，所以其应成为法律监督的重点关注对象。此外，专门矫治教育行政决定作为对低龄未成年人罪错行为的重要的干预措施，对其执行情况的强化监督也势在必行。二是对强制报告、入职查询、督促支持起诉、“一站式”询问救助等重点制度落实情况的法律监督。这些制度发轫于检察机关对未成年人保护突出问题的总结与探索并试图使其被法律吸收固化，因此推动其落实、落地对于维护未成年人权益同样有着重要意义。三是对未成年人保护工作协调机制的法律监督。长期以来，责任分散、权责不明是导致未成年人权益保护不到位的重要原因。在《未成年人保护法》明确要求建立未成年人保护工作协调机制的基础上，围绕其开展及具体工作的落实情况进行法律监督，可以更好地防患于未然，使问题在前端就得到解决。

四、发展趋势：未成年人保护法律监督的路径规划

在未成年人保护法律监督项下，诉讼监督、公益诉讼和社会治理法律监督的发展水平和成熟程度不一，但从规范发展角度讲，三者有需要强化的共性内容：一方面，要强化检察审查。新时代检察权呈现出以检察审查为核心内容的样态，这是所有检察职权的“最大公约数”。①苗生明：《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》，《中国法学》2019年第6期。因此，未成年人保护法律监督必须全过程强化检察审查属性，特别是加强公益诉讼调查取证工作和社会治理法律监督中的调查核实工作，通过确凿的事实保障法律监督的具体内容可以被依法准确推进，由此凸显其严肃性和正规性；另一方面，要加强案件化塑造。检察机关是司法机关，法律监督属司法职能，履职方式和履职思维的法治化、事实证据和履职过程的规范化都是检察机关加强案件化塑造的题中应有之义。特别是针对社会治理法律监督事项，更应积极地探索重大事项案件化办理机制。

（一）优化未成年人诉讼监督工作格局

我国未成年人保护诉讼监督工作起步最早、成熟度最高，从发展趋势看，检察机关应将关注重点由“有没有”向“好不好”转变，持续深化未成年人诉讼监督工作实效。同时，补足民事和行政诉讼监督的短板，努力形成刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督“三足鼎立”的均衡发展局面。

检察机关对刑事诉讼监督的工作重心仍应聚焦于未成年人刑事诉讼特殊程序的落实，并由完成任务向提升实效转变，推动解决社会调查流于形式、犯罪记录封存不规范、法律援助工作不到位等问题。在刑事执行检察监督方面，检察机关应着力加强对未成年人社区矫正特别规定执行情况的监督，除分管分押等常规监督内容外，还应着重考查监管期内教育矫治工作开展的情况及效果。

在民事、行政诉讼监督方面，检察机关对涉及未成年人监护、继承、教育、救助的案件，要加强审判监督力度，关注其中是否存在涉及未成年人利益的诉讼请求、是否存在侵害未成年人权益的情况，并善于从中发现涉及农村留守儿童、事实无人抚养儿童等弱势群体维护权益的重点案件。从监督方式上讲，可以采取以下三种：一是立足案件开展监督，在办案中监督，在监督中办案；二是通过法律监督专项行动等方式，开展系统性案件排查；三是依托信息化手段，通过诉讼监督专项平台等实现数据共享和动态监控。

在履行诉讼监督职责的同时，检察机关还应用足用好案件资源这个“富矿”，为未成年人公益诉讼和社会治理法律监督工作“开源”，推动未成年人保护法律监督工作进一步发展。

（二）加强未成年人公益诉讼规范化构造

公益诉讼虽名曰诉讼，但其重心实际在诉前，因此通过诉前程序实现维护公共利益的目标才是最优选择，这在未成年人保护领域同样概莫能外。因此，遵循“案件受理—诉前调查—检察建议—提起诉讼”的流程，检察机关可考虑从以下方面深化公益诉讼制度功能：一是畅通线索发现渠道。首先，充分利用未成年人检察一体化办案优势，在案件办理中深挖公益诉讼线索，同时借助法治宣讲、强制报告、入职查询等手段加强线索收集工作；其次，检察机关应当与团委、妇联及其他相关职能部门加强协作，通过联合专项行动、信息化平台共建等，做好线索共享工作；最后，检察机关还可利用“12355”青少年服务台、共青团司法社会工作服务中心、“12309”检察服务热线（电话）等平台，畅通社会举报途径。二是为便于确定诉讼对象，要提前掌握职能分工。明确责任部门、确定诉讼对象是既往公益诉讼工作中面临的一大难题。修订后的《未成年人保护法》细化了各职能部门的职责，为解决这一问题提供了法律依据。检察机关应当发挥自身在未成年人保护工作协调机制中的作用，联合其他职能部门制定符合所在地域实际的未成年人保护责任清单，推动自身职责落实、落地的同时，也为公益诉讼工作奠定前期基础。三是降低调查取证的难度。检察公益诉讼普遍面临调查取证缺乏系统性配套措施的难题，因此，检察机关应当充分发挥未检社会支持体系作用，并探索通过政府购买服务等方式开展专业损害评估认定、司法鉴定等调查取证工作。四是规范诉前检察建议。检察机关可按照立法有限的授权精神和固定诉讼程序要求，增强检察建议内容的可诉性和针对性。①王广聪：《未成年人公益诉讼规范发展的思考》，《人民检察》2020年第23期。

（三）探索重大社会治理法律监督事项案件化办理模式

因《未成年人保护法》的明确授权，检察机关要承担起未成年人保护社会治理的法律监督工作。考虑到未成年人保护“点多面广”的实际情况，检察机关在法律监督过程中应注重繁简分流：在监督过程中发现的轻微问题，特别是易于执行、改进的，应灵活运用“软手段”进行处理，提高办理效率；对于重大监督事项，则要积极探索“案件化”办理模式，将“办事模式”向“办案模式”转变—因为“办事模式”缺乏明确的程序和证据要求，监督过程也缺少留痕，导致监督质量难以评价，难免被诟病具有选择性和随意性，这样既违背法律监督职权的严肃性与规范性，也不利于法律监督提升实效。

重大监督事项可先行界定在以下范围内：一是对未成年人专门矫治教育行政决定和执行情况的监督，二是对未履行强制报告、入职查询等法定职责造成未成年人权益损害事项的监督，三是对其他因履职不到位造成未成年人权益严重损害或引发恶劣社会影响的行政管理事项的监督。对于上述监督事项，可从以下方面进行结构性重塑：在实体要素方面，检察机关应当细化具体标准并将其作为认定依据，例如针对专门矫治教育的监督，如何认定其决定、执行不适当或确有错误，可从适用对象、考查标准、决定流程、是否履行了权利救济程序等方面进行评判，制定兼具实体与程序的认定标准，从而增强实操指导性，确保执行尺度的统一。在证据要素方面，要突出调查核实工作，注重调查材料“证据化”运用。督促履职的前提是明确不履职或不当履职及权益侵害事实的存在，为此，责任主体为谁、主体不作为或不当作为、未成年人权益损害后果及其因果关系等重要问题，都需要予以证明。只有经过严格的调查核实程序，形成确凿、充分的证据材料，才能使监督更具权威性和说服力。调查核实的过程既是监督的内容，也是加强与被监督对象沟通、发挥案件亲历者优势的有效手段。在程序要素方面，检察机关应当参照案件办理工作，从案件受理、启动、审查到作出决定，全部树立明确的程序意识，制作必要节点性文书，注重留痕，使全案材料形成纸质案卷或电子案卷并做好文件归档备查工作。

在“案件化”办理过程中，发现需整改的问题，检察机关可采用检察建议结案，督促相关职能部门履职。有观点认为，社会治理类检察建议不具有法律监督属性，但笔者认为，在未成年人保护法律监督视域下，对此问题应当重新审视。重大事项“案件化”办理中制发的检察建议，内容虽未超出社会治理范畴，但制发依据为《未成年人保护法》对法律监督的明确授权，其经过严格的调查核实程序，旨在“督促履职”而非“简要提示”，因此刚性更强，检察机关的参与度和决定性也更明显。这与一般意义上作为办案末端环节的“锦上添花”、仅对行政管理部门起提示作用、法院等其他机关也能具有同类职能的社会治理检察建议相比，显然有本质上的不同。因此，重大监督事项办理中制发的检察建议，虽仍属社会治理类检察建议，但体现出了法律的监督属性，因此检察机关在制发此类检察建议时应增强规范性和说理性，从而切实发挥法律监督功效。