徐海玲，李 芹

（山东农业工程学院 乡村振兴研究院，山东 济南 250100）

自2006年，我国取消农业税，实行乡财县管模式以来，中共中央提出要 “建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。2021年7月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，要加强基层政权治理能力和基层智慧治理能力建设，夯实国家治理根基。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，要全面提升政府履职的数字化、智能化水平，实现政府决策更加科学化、社会治理更加精准化、公共服务更加高效化。因此，新时代发展需求和国家治理体系、治理能力现代化赋予基层干部治理能力时代需求。

新的历史时期是乡镇政府职能创新再造时期，时代的发展对基层干部治理能力提出了新的要求。纵观新中国建立以来我国行政体制改革取得的成效，基层干部治理能力在长期经验积累的基础上不断适应时代发展所需不断提升。构建新时代基层干部治理能力影响因素模型，通过数据分析找出能力提升的发展路径，有利于解决新时代乡村发展需求和基层干部治理能力不匹配的现实问题。近几年，许海东[1]、童成帅[2]，刘炳香[3]、曾飞飞[4]等学者，通过构建评价基层干部治理能力的指标体系，了解基层干部治理能力现存问题，分析时代发展、乡村振兴战略等任务需求，从能力结构、影响因素及发展路径等方面开展多学科多视角的综合研究。但应用SEM研究基层干部治理能力影响因素及能力提升路径的文献较少。本研究借助结构方程模型研究基层干部治理能力影响因素，为提高基层干部多层面治理能力提供理论依据。

1 研究设计

1.1 研究思路

根据结构方程模型（Structure Equation Model,SEM模型）分析原理，结合与借鉴王赛男[5]等人前期研究成果，将基层干部治理能力（包含行政执行能力、组织协调能力、管理创新能力、资源整合能力及信息技术能力等5项）的影响因素分为压力挑战、使命任务两个部分，同时，关系信任也在其中起着一定的作用。基于此，研究各因素之间及其对治理能力的影响均采用李克特5点评分法进行评判，使用SPSS26.0进行数据处理并使用AMOS26.0构建SEM模型来分析影响因素和探索高效路径。

1.2 模型研究假设

根据我国基层干部面临的压力及机会挑战的现实情况，基层干部要把握内、外不同条件来召唤使命初心并适应外部压力，并在关系信任的正确运用下，理顺官民关系，展现基层干部管理职能到服务职能的转变，从而更好的进行行政执行、组织协调、资源整合、管理创新、公共服务及信息技术等能力的施展与提升。基于当前国家政策及对基层干部任务与能力的调查现状，当关系信任作为中介调节变量时，研究假设各影响因素之间以及各影响因素对基层干部治理能力均有影响，共5项假设。如图1所示。

图1 压力挑战、使命任务、关系信任与治理能力的关系假设模型图

1.3 问卷设计与调查

研究采用问卷调查法对数据进行收集和整理。结合实际，修订《基层干部治理能力及影响因素问卷》(王赛男，2020)。问卷首先在历城区基层干部进行小规模测试，通过信度效度检验，调整了部分问题，并在基层干部、专家等的意见基础上，修订形成问卷正式版。问卷设计分为两大模块，第一部分为人口统计学特征，第二部分为干部治理能力影响因素相关测试，旨在通过数据分析，探索基层干部治理能力的关键影响因素及其治理能力提升路径。问卷调查于2021年10月至2022年2月进行，调查对象主要为济南市基层干部人员。调研通过现场和网络等不同渠道共发放240份问卷，回收220份问卷，根据题量及平均作答时间，删除作答时间低于120秒的问卷，有效问卷208份，问卷回收率为91.67%，有效率为94.55%。

2 研究结果与分析

2.1 样本基本情况

从样本的来源地来看，208名基层干部分别来自济南市10区2县，男女比例差别不大（男性54.3%，女性45.6%），年龄结构分布较均匀（25岁及以下6.2%，26-30岁占比27.9%，31-40岁占比19.3%，41-50岁占比 25.5%，50岁以上占比20.9%），学历结构以本科以上群体居多 （占比60.9%），工作单位多数属于乡镇和街道办（占比54.6%）。

2.2 数据检验

2.2.1 信度与效度检验

对有效问卷进行项目分析，按有效样本的总分进行排序，选取得分排序前面30%作为高分组，后面30%作为低分组，并对高低分组在每个题项上的得分进行t检验，将结果区分度较低（莱文方差等同性检验显著性大于0.05）的5个题项删除，使得剩余题项差异显著。进而，对有效样本的每个题目得分与问卷总分进行相关分析，为保证高度相关性，删除相关性小于0.60的19个题项。最后，进行探索性因素分析。应用统计分析软件SPSS26.0进行数据处理。采用Alpha信度系数法进行检验，结果显示，各变量及整体克隆巴赫Alpha值均大于0.70，说明问卷具有较好的内部一致性，可信度较高。如表1所示。本研究问卷参考前人研究成果，具有一定的内容效度，基于此，通过KMO和巴特利特球形度检验来验证是否可进行因子分析，从而构建效度。分析发现治理能力及其各影响因素的量表KMO值均大于0.70且显著性概率均小于0.01，说明样本有效且适合做因子分析。如表2所示。

表1 问卷信度分析表

表2 问卷效度分析表

2.2.2 共同方法偏差检验

在问卷调查阶段，通过现场调查与网络调查不同渠道发放和回归问卷，以减少共同方法对问卷结果造成的影响。在数据分析阶段，采用哈曼单因素检验法来检验变量间的共线性问题。将使命召唤、压力挑战、关系信任与治理能力全部题目放置在SPSS26.0中进行因子分析，39个题项的因子分析中得到特征值大于1的7个因子，总共解释了全部变量总变异的85.34%，初始特征值最大的第一个因子累积解释率为26.56%小于40%，说明并未出现一个共同因素解释大部分变异的情况，即本研究中共同方法偏差在合理范围内。

表3 总方差解释

2.3 量化分析

2.3.1 相关性分析

对压力挑战、使命任务、关系信任和治理能力及其各维度进行皮尔逊相关分析可得：压力挑战与治理能力呈现显著正相关 （r=0.567**，p＜0.001），使命任务与治理能力呈现显著正相关（r=0.609**，p＜0.001），关系信任与治理能力整理呈现显著正相关（r=0.677**，p＜0.001），关系信任与行政执行能力（r=0.510**，p＜0.001）、组织协调能力（r=0.512**，p＜0.001）、资源整合能力（r=0.584**，p＜0.001）、管理创新能力（r=0.658**，p＜0.001）、公共服务能力（r=0.589**，p＜0.001）以及信息技术能力（r=0.600**，p＜0.001）均呈现显著正相关。如表4所示。

表4 压力挑战、使命任务、关系信任和治理能力及其各维度相关分析

2.3.2 SEM模型分析

大量学者认为，要建立SEM模型和追求稳定的分析结果，样本量最好在200以上（Kline，2005）。本研究共涉及样本量208个，可满足本次研究中的SEM模型建立和分析需求。

以理论假设框架为基础，采用AMOS26.0建模工具，以使命任务和挑战压力为预测变量，以治理能力为结果变量，构建结构方程模型进行检验。如图2所示。

图2 压力挑战、使命任务和治理能力关系模型图

得到模型的数据拟合指标，符合模型拟合的标准，即良好的模型拟合一般要符合χ2/df小于5，CFI、IFI、TLI等指标大于 0.9。

结合表5、表6可得，压力挑战正向影响治理能力，二者路径回归系统为0.316（CR值为4.479，p＜0.001）；使命任务正向影响治理能力，二者路径回归系数为 0.467（CR值为 6.473，p＜0.001）。假设H1和假设H2得到验证，因此假设模型成立。

表5 压力挑战、使命任务和治理能力及其各维度显著性检验

表6 压力挑战、使命任务与治理能力路径系数

以理论假设框架为基础，采用AMOS26.0建模工具，以使命任务和挑战压力为预测变量，以治理能力为结果变量，以关系信任为中介变量，构建结构方程模型进行检验。如图3所示。

图3 关系信任在压力挑战和使命任务对治理能力起作用的中介模型图

得到模型的数据拟合指标，符合模型拟合的标准，即良好的模型拟合一般要符合χ2/df小于5，CFI、IFI、TLI等指标大于 0.9。

结合表7和表8可得，压力挑战和使命任务均正向影响关系信任，回归系数分别为0.226（CR 值 为 3.850，p＜0.001）和 0.688 （CR 值 为11.665，p＜0.001）， 关系信任正向影响治理能力（CR 值为 3.917，p＜0.001），假设 H3、H4、H5 均得到验证，因此假设模型成立。

表7 关系信任起中介作用的潜变量间的关系路径回归系数显著性检验

表8 关系信任起中介作用的潜变量间标准化直接回归系数

为进一步验证关系信任的中介作用效果，采用Bootstrap检验重复取样2000次，95%的置信区间结果。关系信任在压力挑战到治理能力的中介路径置信区间为[0.018，0.099]，根据置信区间不包含0，则说明该路径的中介效应显著，即关系信任在压力挑战对治理能力关系中起了显著的部分中介作用，假设得到验证。同时，关系信任从使命任务到治理能力的中介路径置信区间为[0.049，0.259]，根据置信区间不包含0，则说明该路径的中介效应显著，即关系信任在压力挑战对治理能力关系中起了显著的部分中介作用，假设得到验证。如表9所示。

表9 关系信任的中介效应路径及效应量

2.4 结果分析

相关性分析表明，压力挑战与使命任务呈现正相关关系，压力挑战、使命任务与治理能力呈显著正相关关系，压力挑战、使命任务与关系信任呈显著正相关关系，关系信任与治理能力呈现正相关关系。压力挑战与使命任务相关，对于压力来源的挑战会带给个人使命任务感。由压力带来的自我动力和完成任务的责任感，会激发个人创新能力、执行能力等，从而为治理能力的提升带来积极影响。与此同时，对于压力的挑战和使命责任感促进个人魅力与个人成就，进一步完善了各种关系，受到群众、组织及社会信任。以关系网络和信任依赖为中间桥梁，个人对压力的挑战性和使命感增强，进而促进了基层干部治理能力的提升。

SEM模型分析表明，压力挑战与使命任务对基层干部治理能力起了显著的正向作用，关系信任则在二者与治理能力之间起了部分中介作用。关系与信任是在社会关系网络中的基础，同事关系、部门关系、上下级关系与干群关系互相联结，把握关系网，提高自我公信力与被信任度，在管理上有创新、在组织中有威信，通过整合资源、共享信息来带动和支持群体的发展，有利于进一步提升乡村基层干部治理能力。

3 乡镇基层干部治理能力提升路径

3.1 努力提升乡村基层干部公共服务能力

乡镇基层干部直面群众，服务群众，是代表政府提供公共服务的直接执行者，其治理能力高低直接反映了政府基层治理效能。伴随社会信息化的发展、人民公众意识的增强，人民群众对基层干部公共服务能力提出更高要求。

3.1.1 完善乡镇基层干部培训机制

通过培训提升乡镇基层干部公共服务能力供给力度。一是针对培训对象的不同开展“订单式”培训，设计适合不同类型群体的培训方案，满足培训对象的个性化需求；二是上级业务主管部门应根据实际工作需要和下发任务目录进行分类培训，确保放权“接得住、用得好”；三是完善基层干部公共服务能力提升培训评估体系，并将评估结果与年终考核相关联，让每位基层干部认识到培训的重要性。

3.1.2 加强乡镇基层干部队伍建设

乡村发展是一项系统工程，国家的战略方针、政策措施等最终要落到基层干部去执行。一是通过近几年乡村人才输送，优化基层干部队伍专业结构；二是明确岗位职责，加强日常业务学习；三是强化数字化政府建设下基层干部信息技术应用能力；四是完善乡镇干部选拔用人机制。在选优配强基层干部时，加大对其工作经历、岗位规划、业务能力的考核。尤其对基层一把手选人用人方面，更要全面考察其对乡镇工作的系统认识。加大对县级“条条”业务主管部门人员下沉到乡镇时在基层干部任用方面的倾斜政策，吸引更多人员加入基层干部队伍。

3.2 努力激发乡镇基层干部管理创新能力

服务型政府管理创新能够更好激发基层干部干事创业能力，有效提高基层治理效能。

3.2.1 深化机构编制动态管理机制，盘活基层现有编制资源

将乡镇现有编制划分基础编制、加权编制和机动编制，分类考虑不同乡镇机构人员需求。基础编制根据机构设置平均分配。加权编制综合考虑乡镇规模、发展需求等，加权核算，动态调整。机动编制是考虑重点临时项目需要，项目结束后重新调整。

3.2.2 完善多项考核指标体系

一是建立完善日常工作和年终工作的多项考核指标体系，发挥考核指标日常监督作用。根据基层重点工作和权责清单等确定考核内容；二是建立将依单履职、部门交办事项和“乡呼县应、上下联动”执行情况纳入区县职能部门考核内容的指标体系；三是进一步完善考核方式、规范考核程序、提高考核精确度，确保考核结果客观公正。