齐晓亮，柴 龙，齐文涛

（陕西警官职业学院，陕西 西安 710021）

近年来，伴随着生态环境问题多发频发、生态环境风险日趋上升以及生态环境治理复杂化等问题逐渐凸显，进一步推动我国生态环境治理体系和治理能力现代化建设尤为迫切。生态环境治理现代化是我国社会主义生态文明建设过程中的一个目标性任务或者直接检验。党的十八大指出“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位”。[1]党的十九大报告中也明确要求“坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境……实行最严格的生态环境保护制度”。[2]这些一以贯之的政策精神清晰地表明生态环境治理的重要性。在此过程中，如何有效发挥环境警察对于我国生态环境治理的重要作用就显得尤为关键[3]。一方面，环境警察是我国生态环境治理过程中执法队伍新生的中坚力量，其执法素质、执法效率以及执法手段都深刻影响着环境执法的效果；另一方面，规范环境警察相关的权能设定及其制度设计又是保障我国生态安全和生态环境治理现代化的重要因素。因此，充分激发我国环境警察的主观能动性，强化环境警察的相关制度保障以及权力赋能，对于推动生态环境治理现代化具有极为重要的现实意义。

党的十八大以来，环境警察相关议题备受学者关注，当前已经出现了比较多的学术研究成果。但是总体来看，相关理论研究的深度仍相对不足。现阶段，学术界对环境警察的相关研究主要集中于环境警察制度、[4]环境警察权、[5]环境警察模式[6]等方面，而对环境警察执法的具体实践过程缺乏整体性探讨。环境警察的出现与兴起绝不是由于单一性起因，对于影响环境警察执法的因素也不能仅仅局限于制度或者是权力本身来探讨，而是要将其置于生态文明建设的新时代背景之下，结合外部制度条件支持、考虑内部权能设置展开全方位的、深入的系统性分析。有鉴于此，本研究拟在分析生态环境治理现代化对环境警察执法现实要求的基础上，梳理并探讨当前我国环境警察执法的实践约束，进一步提出提升环境警察执法效能的优化路径。

一、生态环境治理现代化对环境警察执法的现实要求

生态环境治理现代化对我国地方政府环境治理提出了新的要求，其不仅内含着从“管理”到“治理”再到“治理现代化”的执政理念的根本性改变，也体现出了进一步推动政府职能转变和提供优质公共服务与生态产品的内在要求[7]。作为承担环境治理重任的环境警察执法队伍，不仅有必要增强自身在环境治理过程中的风险预防性，而且要切实提升其对环境污染犯罪处置的及时性及对环境问题处置的专业性。

（一）环境警察执法的风险预防性

生态环境治理过程中环境风险的隐匿性和复杂性要求提升环境警察执法的风险防控能力。伴随着时代的发展，我国工业化速度日益加快，与之相伴随的大气污染、水污染、森林破坏以及原材料化学污染等风险也在日益增多，尤其是近些年还出现了一些特殊的环境污染问题，而这一系列污染问题具有较强的潜伏性、隐匿性、扩散性和伤害性。并且，这些长期存在的环境风险正在逐渐超出人们的传统认知，进一步发展为生态破坏与环境污染的隐性源头。概而言之，环境风险防范具有过程复杂多样、因果关系不确定和覆盖面广等特点[8]，为此，提升环境警察的风险预警能力至关重要。尤其是当风险尚处于萌芽阶段，如果环境警察就能够基于自身的专业能力和职业素养对类似于空气污染、水污染以及有毒物质泄露等潜在风险予以准确识别，环境污染问题将在源头上有所减少，并将在一定程度上保护公民的环境权益。此外，对于环境风险的预防，需要建立健全环境警察相关的制度和体制机制，最好是通过法律的强制力和威慑力防止环境犯罪行为的发生。

（二）环境警察执法的治理及时性

生态环境治理绩效考核在客观上要求各地方提升环境警察的行政执法效率。2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》中第二十六条明确规定：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。”党的十八大指出：“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。”上述法律规定和政策要求不仅是对各地方政府保障生态安全提出的硬性要求，同时也是提升地方政府公共服务能力的重要体现。将环境违法犯罪行为的防控、治理和惩罚纳入我国生态环境保护的考核制度当中，有利于进一步提升地方政府环境保护的法律意识与责任意识。环境警察作为一支维护生态环境安全的专业性力量，可以在环境违法或者是犯罪行为发生的时候采取及时有效的治理措施，这将极大地提升地方政府的环境治理效果和环境警察的执法效能。与此同时，环境警察执法也紧密关联着公民的环境权益，贯通着以人为本的核心发展理念，因此也影响着地方政府提供公共服务与生态产品的水平。为此，需要在我国生态环境治理现代化的过程中切实提升环境警察行政执法的及时性。

（三）环境警察执法的治理专业性

国家生态安全和环境治理的复杂性也在客观上要求提升环境警察执法队伍的专业性。一方面，环境警察行政执法关涉农林、水利以及国土等多个领域，其所涉及到的诸多环境治理问题也包含着对食品药品犯罪、生态环境犯罪等的侦查，因此相较于一般公安机关的人民警察而言，生态环境治理这一复杂过程对于环境警察的专业能力和专业素养要求相对更高；另一方面，囿于历史、制度以及政治等方面的原因，传统环保部门对于环境违法犯罪行为的执法力度相对较弱，而公安机关对于环境违法犯罪类案件又缺乏环境监查和整治的专业性，为此，着力凸显我国环境警察的专业身份、专业能力尤为重要。在环境行政执法过程中，如若想提升环境警察的综合性执法能力，不仅需要明晰环境警察权的具体权能内容，而且要规定环境警察的权力运行方式，以此更好地利用环境警察权来保障环境警察的执法效果，从而进一步提升地方环境治理的专业效果。

二、我国环境警察执法的总体现状与实践困境

生态环境治理是一项复杂的系统性工程，环境警察执法过程及执法效果的好坏将在很大程度上影响甚至决定我国国家治理体系和治理能力现代化进程。梳理当前我国环境警察执法实践过程中所取得的成就，进一步分析并总结环境警察执法实践过程中面临的诸多困境，对于生态环境治理现代化背景下环境警察执法路径选择及其优化至关重要。

（一）我国环境警察执法现状

综观当前我国环境警察执法的地方实践，环境警察执法队伍已经在全国多个城市展开了实践探索，并且取得了较好的实践成果，这在一定程度上有效缓解了区域环境污染问题。

继2015年新《环境保护法》推出以后，为了进一步提高地方政府的环境监管能力和提升环境治理效果，很多地方组建了专门的环境警察队伍，例如云南、广东、河北、山东以及安徽等地[9]。云南省在2018年首次设立的“环保警察”专业队伍，可以视为是对“环保执法难”问题有效化解的重大突破；2020年，云南省公安厅设立了森林警察总队，进一步实现了森林公安队伍的专业化，从而对保护自然生态环境发挥了重大作用[10]。近些年，广东省也出现了很多环保警察，有效缓解了以往环保部门由于没有强制权而只能看着违法犯罪嫌疑人离开的“执法难”等尴尬局面，并在地方环境治理过程中掌握了打击环境污染犯罪的主动权[11]。2017年1月，北京市公安局环境食品药品和旅游安全保卫总队正式成立[12]。截止目前，在全国大多数城市都已经展开了环境警察队伍的实践探索之路。

随着我国环境警察实践探索的有序推进，其对保障环境治理的效果日趋明显，并在广泛实践中产生了一定积极影响。其一，环境警察作为一支介于环保部门与公安部门的专业化队伍，综合了环保监督检查与公安强制执法的双重功能，有效缓解了以往长期存在的环保执法难题；其二，环境警察在各个地方实践中探索出了诸多有益经验，权能独立和执法手段多元化的环境警察权正在形成，地方政府逐步趋向掌握环境治理的主动权；其三，环境警察在执法办案过程中凸显了部门之间联合办案的现实需求，并且实践证明环境警察执法专业化和环境警察与相关部门联合办案有利于进一步提升环境治理效率及效能。总而言之，环境警察执法的权威性和治理效能正在逐渐提升。

（二）环境警察执法困境分析

虽然环境警察在确保生态环境安全和维护社会秩序上有着较大的积极作用，但在其具体实践过程中也存在一些阻碍因素，例如环境警察执法中尚无健全的制度安排保障、环境警察权尚无清晰法律界定以及环境警察专业人才储备不足等问题。这些问题都对环境警察执法工作的顺利进行产生了一定程度的影响，从而进一步掣肘我国生态环境治理体系和治理能力现代化进程。

1. 相关法律制度不健全

环境警察相关的制度不健全是影响环境警察有效、合理使用环境警察权的根本性障碍。首先，我国现行的《中华人民共和国环境保护法》中尚未有环境警察执法程序的清晰界定，对于环境警察区别于环保部门的具体权力保障也未见涉及。各地方在环境警察的自主实践探索进程中，对于同一生态环境类违法犯罪案件，容易出现多部门重复管理的现象，从而造成行政资源的严重浪费。其次，环境执法部门协同其他部门存在一定难度。早在2001年公布的《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中提到，要加强行政执法与刑事执法的衔接，[13]但是一直以来关于二者如何衔接协调却缺少明确的政策解释和说明。随着我国新一代信息技术应用的快速发展，生态环境类案件的违法犯罪手段更为专业、隐蔽和多元化，该类案件的犯罪嫌疑人往往可能会涉及多个省份，这就直接增加了环境警察对生态环境类犯罪案件侦查和破案的难度。为此，亟待建立健全相关部门制度协同的体制机制来保障环境警察执法与其他部门的有效联动和衔接，进而改善我国环境警察执法的外部制度环境。

2. 环境警察权尚未有全面清晰的法律界定

环境警察权的权力范围与行使路径亟待法律清晰界定。新《环境保护法》中尚未明确规定环境警察权的权力主体及其具体权能设置，从而容易造成环境警察在执法过程中出现权力不足、权力越界以及与其他部门权能模糊、缺少有效的事后监督等一系列问题。其一，环境警察在执法过程中往往出现权力缺少法律依据、执法底气不足等问题。而且我国现有法律法规中没有明确规定“环境警察权”这一权力，其在行使中也容易出现权力扩张等权力失范问题。其二，现行《环境保护法》中对于环境相关部门的权力配置具有一定的弹性和灵活性，这同时也为责任的相互推诿留下了一定的空间。在环境治理过程中，通常会涉及到环保、公安、检察以及司法等多个部门，而这些部门在环境治理过程中容易产生权力交叉、重叠等权能不清的困境。其三，在对环境事件进行责任界定时，由于尚未有与环境警察执法相关的法律依据，往往容易出现环境类犯罪案件中的法律责任竞合问题。就上述问题而言，进一步明确环境警察权的相关规定极为重要且必要。

3. 环境警察专业人才储备不足

环境警察专业人才队伍储备不足不仅会制约地方政府环境治理的效率，而且也会对环境治理的效果产生一定程度的影响。其一，人员配备方面的问题，这主要表现为环境警察工作人员身份的“兼职化”，有些地方的环境警察队伍是由公安民警组成，他们并不是专职治理环境的公职人员。其二，环境警察专业能力方面的问题。环境警察作为一类新兴群体，其专业性要求相对较高。然而，我国现有的大部分环境警察队伍均是临时性的或者是兼职性的，工作人员缺乏环境相关专业的知识储备和业务技能，也缺少系统的专业知识培训，从而极大地制约了环境警察对环境治理效果的监督。其三，从专业人才培养来看，全国公安院校在公安学、公安技术学一级学科下设相关专业的人才培养方案及计划相对滞后，人才储备量非常有限，高素质人才更是稀缺，这与我国公安工作的现实需要有着非常大的差距。[14]因此，为了充分发挥环境警察的在我国环境治理领域的治理效果，亟需加强环境警察专业人才储备。

三、我国环境警察执法的优化路径

环境警察作为环境警察权的权力主体，事关权力的行使效果，而制度保障与权能设定则关系到环境警察的外部制度环境和法律供给保障，这几个方面共同构成了环境警察执法的内外部支持条件。为此，加强环境警察执法相关制度协同、明晰环境警察权的法律内涵、强化环境警察专业人才队伍建设就显得格外重要。未来我国环境警察在具体执法过程中的优化路径，可以从以下三个方面着手进行（如图1所示）。

图1 环境警察执法路径优化设计

（一）加强环境警察执法相关制度协同

建立健全环境警察执法的相关制度是保障环境警察执法效力的基础和前提，也是进一步助力我国生态环境治理现代化的制度保障。一般而言，与环境警察执法相关的制度主要包括警察制度、环保制度、司法制度、检察制度以及刑法制度等。在环境警察具体执法实践过程中，可以考虑通过增补相关制度建构、完善制度内容以及加强制度衔接等途径，提高不同制度之间的联动性和有效衔接以此打破各地方不同部门之间的程序性壁垒，进一步保障各部门之间的互联沟通，从而形成长效持久的运行机制。具体而言，环境警察制度的完善，需要对其物资保障、技术支持、人员配备、信息共享以及执法程序等方面作出精细化规定，而对于环境警察相关制度中无法满足环境警察执法衔接的部分，可考虑通过出台一些临时性的政策予以保障和支持，以此在各项制度的有效衔接下最大限度地发挥相关政策的协同效应。总之，构建环境警察相关制度，是为其执法提供更为清晰明确的实践指引与制度支持，从而在制度层面确保我国环境警察执法的高效、有序。

（二）明晰环境警察权的法律内涵

明确环境警察执法的法律依据是夯实我国生态环境治理现代化的法理基础。首先，要明晰环境警察权的权力内容以及权力边界，这不仅有利于划清各部门的权力与具体职责，而且也事关环境保护执法不力时的事后追责情形。与一般环境监管部门和公安部门相比而言，环境警察作为环境治理过程中的专业执法队伍，其应该享有包括监管在内的一般性行政权力与处置环境污染犯罪等紧急情况时的强制性权力，例如对环境警察的环境犯罪侦查权、环境事件应急处置权、环境事件处置的强制权以及环境事件行政处罚权等予以法律层面的保障。[15]其次，对环境警察权的权力行使路径作出清晰的法律释义，并对不同环境部门的权力衔接程序予以规定，以此避免相关部门之间的权能不清、责任推诿等问题。最后，有权必有责。明晰的权力内容和行使程序是提升环境警察执法效果的基础，同时也是其他部门对环境警察执法程序合法监督与考量的前提。因此，对于环境警察权的监督及可能发生的权力失范风险要予以法律界定，尽可能地避免环境警察权在具体实践过程中的自主扩权和侵权问题的发生。

（三）强化环境警察专业人才队伍建设

加强环境警察专业人才队伍建设是提升我国生态环境治理现代化的重要方面。不容置否，环境治理是一项复杂的系统性工程，环境治理过程的实施与治理结果的好坏归根结底都是由环境治理主体所决定的，储备充足的、专业的环境警察人才队伍关涉我国环境治理大局。其一，从环境警察选拔环节就要严格把关，综合考量拟从事环境警察工作岗位人员的学历背景、专业技能以及从业经验等重要方面。特别是，对其在环境污染的预防、监督以及治理等基础业务方面的相关情况要予以全方位的考察，并实行公平、公正、严格的考核招录机制。其二，加强对环境警察的日常业务培训和定期业务能力考核。通过定期组织业务教育培训，充实环境警察在环境污染、生物医药、公共安全以及信息技术应用等方面的专业知识；通过定期组织基础业务考核，确保环境警察对执法相关的法律、政策、条例以及规章等的熟练掌握及其运用。其三，提升环境警察的综合执法能力。环境问题的发生往往可能伴随较长时间的社会影响，有时甚至会演变为较为激烈的环境群体性事件或者是其他类型的公共事件。因此，就环境问题可能衍生出的公共事件风险和影响而言，除了要求环境警察具备扎实的专业性能力以外，还需要综合考虑其处理紧急公共事件的应急能力，以此减少环境事件所带来的负面影响。

四、结语

为切实提升我国生态环境治理体系和治理能力现代化水平，需要以环境警察为重要治理主体的体系革新与能力提升。加强环境警察相关制度协同是环境警察顺畅高效执法的外部制度环境保障，明晰环境警察权的法律内涵是环境警察执法过程中的内部权力保障，强化环境警察专业人才队伍建设则是确保权力主体能够满足提升环境风险的预防性、打击环境犯罪的及时性以及加强环境治理的专业性等现代化要求。环境警察作为环境治理过程中的专业性队伍，理应充分发挥其制度性、法律性等关键要素的支撑作用，以此激发环境警察作为环境执法权力主体的主观能动性和积极性。需要注意的是，环境警察在具体执法实践的过程中，必须在法律授权的范围内行使职权，切记“法无授权不可为”。不仅要从内克服环境警察执法疲软或者不作为等现象，而且也要从外进一步明晰环境警察权的行使边界，避免警务人员行使其他监管主体应行使的职能，从根本上杜绝警察权的无限扩张及滥用，从而确保警察权在法治化轨道上良性运行。